苏州社会力量参与社会事业发展研究

高峰，王怡

（苏州大学a.社会学院；b.商学院，江苏　苏州　215006）

苏州社会力量参与社会事业发展研究

高峰a，王怡b

（苏州大学a.社会学院；b.商学院，江苏苏州215006）

“社会事业”是兼具公益、准公益和营利的性质多元的系统概念，如何厘清政府、市场与社会在社会事业发展中的各自边界，不越界、不缺位，同时在事业产品与服务的提供过程中达成资源配置最佳、效益最高的合作关系，是社会事业改革与发展的关键。本文基于苏州市社会事业重点领域利用社会资本的现存问题及其成因分析，提出了社会力量参与社会事业改革与发展的政策思路和对策建议。

社会力量；参与；社会事业；苏州

推进社会事业发展，是完善政府社会管理和公共服务职能，统筹经济社会协调发展的重要任务。社会事业兼具公益、准公益和营利的性质，因此，在我国社会事业改革中，政府需逐步转换既是投资者，又是管理者和经营者的多重身份，推进社会事业举办的多元化、社会化、市场化，并按照“管办分离”原则，对社会事业实行分类管理；同时，通过营造良好的环境，积极引导社会力量参与社会事业发展。

一、核心概念与理论支持

（一）核心概念界定

科学、准确地界定“社会事业”概念的内涵与外延是社会事业改革发展的前提和基础。社会事业是中国特有的一个概念，是指教育、科学、文化、卫生、体育、环境保护、社会保障、计划生育和人口等社会领域，其中教育、科学、文化、卫生等部门是其典型。社会事业领域内存在多种组织、多种性质的不同活动。从活动性质划分，社会事业可以分为实现社会公益目的的、非营利性质的公共事业活动和以营利为目的的非公共事业活动。社会事业领域，产出种类繁多、性质各异，若从提供产品的性质来看，社会事业领域提供的产品和服务，又可区分为纯公共、准公共以及私人物品三种性质。由此可见，“社会事业”是兼具公益、准公益和营利的性质多元、内涵与外延丰富的系统概念。

2010年，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，在其第四部分“鼓励和引导民间资本进入社会事业领域”中，具体列举了“鼓励民间资本参与发展医疗事业”、“鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业”、“鼓励民间资本参与发展社会福利事业”（主要包括兴办养（托）老服务和残疾人康复、托养服务等各类社会福利机构）、“鼓励民间资本参与发展文化、旅游和体育产业”等四类。2014年10月29日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，提出重点推进的六大消费领域中，就包括了“健康医疗”“教育文体”“养老健康家政消费”等重点领域。

本文所称的“社会力量”，意指依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业与机构等；“社会资本”，泛指国家财政投入以及国有企业以外的其他社会力量的资金来源，就投资的主体而言，包括企业和社会组织两类，其中，企业既包括民资，也包括外资。

（二）相关理论支持

治理理论认为，当代社会，满足人们对物品的需要主要由三类主体，运用三种机制来实现。其中，政府是保证纯公共物品的供给，体现基本公共服务的均等化；企业是通过市场机制对资源进行有效配置，最大限度地生产私人物品，满足人们多样化的个性需求；在对介于纯公共物品与私人物品之间的准公共物品的提供方面，社会组织可以发挥独特作用。［1］政府组织与政府机制、企业与市场机制以及社会组织与社会机制，三类组织、三种机制的作用方式、功能优势与局限性各不相同，承担的职责作用也不同。这就需要比较各种机制，并在比较中确定各自职责和作用。因此，如何厘清政府、市场与社会在社会事业发展中的各自边界，不越界、不缺位，同时在事业产品与服务的提供过程中达成资源配置最佳、效益最高的合作关系，是社会事业改革与发展的关键问题，也是我国社会事业体制改革中最现实的难题。运用现代治理理论，结合我国具体实际，推进社会事业改革与发展应遵循以下基本要求：［2］

一是事业分类科学化。以“教育”为例，基础教育事关国民的整体素质和能力，由公共财政支持基础教育的发展是政府的职责。但由此并不排除人们愿意购买收费的基础教育（有需求及支付能力）以及许多私人机构愿意提供基础教育（有市场及支付能力）的市场机制运作。职业教育是满足不同行业人群的各自职业发展需要，其产品与服务具有排他性，并且个体对职业教育所要达到的效果也有不同层次的要求，具有竞争性的职业教育产品赋予了个人更多的选择性。因此，除国家重点发展的职业教育外，其余基本可由市场提供。而对于高等教育，由于公众对不同专业、不同层次的教育消费需求存在差异，这也导致高等教育产品和服务的提供存在一个政府和市场分工协作的问题。上述分析表明，“教育”兼具公益、准公益和营利的性质，可以通过不同的制度安排来满足不同群体对不同教育类型的不同需求。除了教育，文化、体育、卫生、养老等各个领域的具体分类也大体如此。

二是举办主体多元化。在我国，事业单位只是社会事业领域的一部分组织，是国家举办、直接履行政府提供公共服务的社会事业组织，国家通过事业单位发挥其在社会事业产品与服务供给中的政府作用。同时，国家应引导、鼓励、规范各种社会力量（企业和社会组织）兴办社会事业。举办主体多元化，既有利于扩大投入渠道，改变社会事业投入不足的状况；也有利于各类主体之间的合理竞争，通过竞争来提高组织运行与资源配置效率。举办主体多元化要求国家在组织形态和管理体制等方面为社会力量进入事业领域提供平等地位和公平机会，促使其与国家事业单位共同发展、共同进步。

三是职能分工合理化。当今世界，没有一个国家的政府能包揽全部社会事业，社会事业发展必须有社会各个方面的共同参与。我国传统事业体制的突出问题是国家包揽太多，统得过死，这一方面抑制甚至窒息了社会力量在提供事业产品和服务中的作用，导致事业投入不足，产出匮乏；另一方面也扩大了国家事业职能，造成国家事业投入战线过长，没有重点，财政负担过重等问题。合理确定国家、市场、社会在社会事业发展中的功能作用，明确各自分工，特别是明确国家在市场经济条件下能够、应当、必须承担的社会事业职能，是促进社会事业发展的基础。

四是资源配置社会化。资源配置社会化是指改变传统体制下的高度行政化、单一化的事业资源配置方式，以社会需求为导向，运用社会化的方式配置事业资源，从而提高资源的配置效率。要培育社会事业市场，特别是人才、无形资产等要素市场，建立完善、透明的市场规范体系，引导各方面资源进入社会事业领域，并使其能够在社会事业领域自由流动；政府应改变事业资源按部门、按人头拨付的行政配给方式，根据社会需求，规划事业布局，并借助市场手段，通过项目竞标、官民合作等形式配置事业资源；社会事业大多属于社会公益事业，仅靠政府财政支持、市场调节无法保证资源的充分供给，需要社会各方面的支持，因此，要强化社会事业社会办的意识，以社会机制引导社会事业资源的有效配置。

二、苏州社会力量参与社会事业发展的现状与问题

（一）基本现状

苏州现阶段，社会力量参与社会事业发展、社会资本进入社会事业领域总体上呈现出以下特点：客观存在，为数众多；规模不大，分布广泛；占比较低，影响较弱。各领域具体表现如下：

1.养老领域。至2013年底，苏州全市213家养老机构、51840张养老床位中，公办养老机构126家、床位18621张，分别占机构和床位总数的59.2%和62.6%；民办养老机构87家，床位19392张，分别占机构和床位总数的40.8%和37.4%。①相关数据由苏州市民政局老龄办提供。

2.医疗领域。至2013年底，苏州全市共有民营医院（含民营护理院）145所，占全市医院总数的72.9%，其中100张床位以下的民营医院33所，200张床位以上民营医院13所，中外合资医院4所（苏州九龙医院、苏州明基医院、张家港广和中西医结合医院、昆山宗仁卿纪念医院）；民营医院总床位数12847张，占全市医院总床位数的27.9%；民营医院卫技人员数9449人，占全市医院卫技人员25.3%；民营医院门急诊总量为660.3万人次，占全市医院门急诊总量的17.5%；民营医院住院总量为24.7万人次，手术量7.4万人次，占全市医院住院总人次的22.3%和手术人次的21.8%。②相关数据由苏州市卫生和计划生育委员会提供。

3.教育领域。截至2014年8月，苏州全市有各类民办园、校、院262家，在校生22.4万人，民办学校数和在校生数分别占总数的23.3%和17.4%。全市有义务教育阶段外来务工人员子女35.9万，其中公办学校吸纳26.6万，占74%；另有9.3万余名学生在94所（其中17所为无证办学）民工子女学校中，占26%。以“优质、特色”见长的“高端”义务教育段民办学校很少，全市有9所，仅占民办学校总数的10.8%，而南京市该比例为83.3%，上海市为46.4%。③相关数据由苏州市教育局提供。

4.文体领域。社会资本通过各种方式参与公共文化服务，大多以零敲碎打为主，稳定的多元参与机制、社会组织服务激励机制、公共服务基金体系等尚未形成。近年来，苏州市的体育设施建设资金以政府投入为主，社会资本投入的便民体育设施建设基本为零。至2013年底，苏州全市体育及相关产业法人单位共6234家，吸纳就业总人数14.12万人，全市体育及相关产业年增加值169.17亿元，占全市GDP的比重为1.3%，体育服务业年增加值76.65亿元，占全市第三产业总值的比重为1.29%。④相关数据由苏州市体育局提供。

（二）问题成因

通过实地调研，目前影响社会力量参与社会事业发展的主要障碍有：

一是思想认识不到位。计划经济体制下，我国建立了高度集中、统一的社会事业管理体制：政府办事业、养事业、管事业，政事不分，事业单位成了政府的附属物。这种社会事业体制，不仅抑制了事业单位的活力，也使政府背上了沉重甚至难以承受的财政负担，而且极大地限制了社会力量进入社会事业领域，导致社会事业有效供给不足。这种办、养、管一体化的社会事业管理模式，是长期制约我国社会事业发展的最直接的体制原因。时至今日，还有不少人认为，“社会事业”既然是“事业”，就应该由政府来办，人们往往只认可和接受由政府买单、公共受益的模式，对社会资本投入这个领域的认识，还未真正到位。以教育为例，至今还有不少人认为，社会力量办学多为“营利”，“质量难保”等等，忽视甚至歧视社会资本所办学校的管理者、办学者及其师生的现象时有发生。在实地调研中，个别领导怕增加管理的麻烦，不支持甚至排斥相关民办学校。一些办学者深有感触地说：“我们的工作不为人们所理解，是最为痛心的事”。由于各方面对社会力量办学的地位、作用还没有形成共识，不少领导干部和管理人员思想束缚较多，或心有余悸，“宁可慢点也得稳点”。办学者普遍反映“思想压力大，办学困难多”，许多问题长期得不到解决。

二是主体边界不清晰。社会事业领域的改革，必须重新界定政府、市场与社会三者在提供社会事业产品与服务过程中的角色定位，协调三者关系。根据政府与市场、政府与社会的新定位，有效发挥政府、市场与社会在提供社会事业产品中的协同作用，既强化市场和社会在事业资源配置中的决定作用，又更好地发挥政府的引领和监管作用。为此，要进一步厘清三类主体的作用边界，制定目录清单，以政府权力的“正面清单”规范行政行为，以市场和社会准入的“负面清单”激发社会活力，实现市场机制、社会机制与政府机制的互补协同。受政策法规等顶层设计的影响，实践中往往会造成对作为社会主体之一的“民非”与作为市场主体的企业在管理上的错位。例如，对于民办学校的属性就没有得到确切界定，《民办教育促进法》中规定民办学校为“民办非企业”，在实际管理中被视为企业性质，导致教师只能参加企业养老保险，民办学校教师队伍极不稳定。

三是体制障碍难突破。目前，社会事业仍以公办、国有为主体，其与行政部门有着千丝万缕的联系，享受着历史形成的资源优势，这种优势部分是显性的，部分是隐性的；而社会资本在公共资源享用上处于先天劣势，社会资本进入社会事业领域无法与公办机构在土地、融资、用人、政府补贴等方面享受同等待遇，地位不对等使社会力量无法与公办机构平等竞争。具体表现在：

（1）土地。社会事业用地具有一定的公益属性，按照《划拨用地目录》等文件精神，可以无偿或低偿形式提供，但在建设用地资源日益紧张的背景下，社会资本参与社会事业的用地难问题日益突出。政策规定民办非营利机构可以通过划拨、协议出让、租赁的形式获取土地使用权，但真正通过以上途径获取土地使用权的相当少，而通过招拍挂形式获取土地使用权的成本越来越高，这大大增加了社会资本进入社会事业领域的经济成本。

（2）融资。社会事业投资存在投资金额大、利润率低、回报期长的特点，这决定了大多数中小规模的社会资本必须依靠融资来保障后续发展资金。而在实际操作中，社会事业领域的相关资产在抵押、质押、担保上仍存在制度障碍，融资渠道窄、抵押贷款难是制约社会资本进入社会事业领域的重要原因。由于《物权法》和《担保法》的界定问题，国内对民营医院、学校和养老等机构的土地和房产能否抵押历来争论较大，而且至今没有形成官方定论。实际操作中，银行对上述土地和房产均不予抵押贷款。此外，民间投资主体往往由于资信度不高、信用等级缺乏和财务管理不规范等问题，不能满足信贷要求，不少金融机构也因其信贷成本高、融资担保难和跟踪监督难等问题不愿提供信贷服务，从而抑制了社会资本进入社会事业领域的积极性和发展速度。

（3）用人。体制障碍使得社会资本揽不到、留不住优秀人才。公办机构吸引并聚集着大量优秀人才，民办机构甚至成为公办机构的“培训基地”。如在医疗领域，人才引进难、培养难、留用难，是长期困扰民营医院发展的“瓶颈”，由于机构管理体制和运行机制的不同，民营医疗机构的本土医师不是退休的、就是刚毕业的，呈现出鲜明的“一老一少”格局。

（4）财政补贴。公办机构可以得到大部分财政补贴，而社会资本得不到或仅能得到较少补贴。以教育为例，2012年苏州全市财政性经费投入教育195.77亿元，其中用于民办教育为1.13亿元，仅占0.58%；而民办学校仅靠低廉的收费维持办学，每年还要支付校舍租金达3000万元，支付借贷利息550万元，办学经费严重不足，致使学校只能维系在低水平运行。①相关数据由苏州市教育局提供。

四是政策措施难落实。虽然政策规定社会资本进入社会事业各领域享受与公办机构同等待遇，但在实践中，社会资本在前置审批、行业准入、行政监管等方面遭遇种种歧视性及不公正待遇。无政策、难实施，有政策、不实施，“政策一大堆，落实难到位”，是不少社会资本进入社会事业领域过程中面临的窘境。各种“玻璃门”和“弹簧门”使得社会资本望而却步。

社会事业领域的很多公办机构属于事业单位，在人员编制、财政投入、职称评聘、社会保障等方面实行事业单位管理办法。虽然政策规定民办学校的教师、非公立医疗机构的医护人员享受与公办机构同类人员的同等待遇，但在实践中难以有效落实。如在医疗卫生领域，政策规定民间资本可以平等开办医疗机构，符合条件的可以申报医疗保险定点单位，但实际上能够申办下来的民办医疗机构并不多。

以民办养老机构为例，社会资本介入养老机构，不但饱受土地难寻的困扰，中央和地方都有明文规定的水、电、煤、热等方面的优惠政策也难以落实。在苏州，已有的民办养老机构补贴和奖励政策，用水、用电、用气等的优惠政策等，在全市各地执行情况有很大差别，有些市、区的开办、运营和特岗补贴得不到兑现，有线电视收费尚不合理。养老机构床位核定及护理员配比标准不切实际（目前是按照三级医院1：0.8的护理人员与服务老人比，标准过高，可按二级医院1：0.6或分护理等级配比）。此外，苏州市人社局调整后按不同等级划定的床日费医保定额也有待提高，因为自2007年至今，苏州医保对入住护理院的参保者每天结付额度从83元增长到87.5元，而同期民办护理院的房租年增5%，员工最低工资从2007年上半年的750元/月（下半年850元/月）到2014年的1530元/月，翻了一番多，养老机构运行成本显著增加。①相关数据由苏州市民政局老龄办提供。

三、苏州社会力量参与社会事业发展的政策思路与对策建议

（一）转变观念，创新方式

伴随30多年改革开放的财富集聚和治理理念推广，社会组织和企业在社会服务角色担当方面，逐步从自发走向自觉，无论服务供给、管理还是融资、运营，都汇聚成为一股重要力量，具备了与政府合作的可能。尤其在当前我国经济出现了一些可能引发经济下行和风险增大的边际变化下，社会资本中意于养老、医疗、教育等稳健保值增值领域的苗头和倾向越来越明显。近年来，各级政府在拓宽社会力量参与渠道、发挥社会资本能动作用方面进行了一些制度安排，并在财政补贴、土地供应、税费减免、信贷支持等方面开展了一系列实践探索，但是，政府与社会资本合作的壁垒与博弈依然存在。社会资本的主要特征就是趋利性，如果没有利润，社会资本显然不会进入。为了有效吸引社会资本进入社会事业领域，可进一步变通手段、灵活方式，参考实体经济的成熟做法，推广运用PPP模式，拉动和引导社会资本投向社会事业这一“蓝海”领域。

（二）需求导向，规划引领

加强对常住人口社会事业需求的调查研究，及时发现和科学预测社会事业需求和供给之间的缺口，以需求为导向，根据条件与可能，合理安排各项社会事业产品与服务的供给次序和强度，科学界定政府、市场与社会在社会事业产品与服务供给中应当承担的内容和比例，政府在发挥“托底”作用的基础上，积极推进社会事业供给机制改革，鼓励以多种方式增强整体供给水平，探索社会事业多元化运营模式。

1.养老领域。就养老需求方的购买力来看，苏州是典型的“未富先老”地区，苏州人均预期寿命从2000年的77.56岁提升到2010年的81.01岁再到2014年的82.16岁，城市居民人均可支配收入从2003年的12361元提高到2012年的37631元，名义人均可支配收入十年间增长了2.04倍，但剔除CPI增长因素后，实际仅增长1.28倍，特别是转移性收入增幅较低。目前城镇企业退休职工的月平均养老金也就2000元出头，被征地农民的月保养金不足千元，城乡居民的月养老补贴水平则大体在300元左右。①此外，部分老人及其家庭的观念仍有局限，家庭重心下移，不舍得花钱于养老，所以不仅对“高大上”的养老社区需求甚少，甚至连一般的养老机构都无力或无意愿消费；因此，对大多数生活能自理和半自理的老人，社区日间照料中心和助餐点应该是中低收入老人较为适切的养老方式。

2.医疗领域。根据全市医疗机构布局和医疗服务需求现状，合理确定公立医院发展格局，防止盲目扩张；鼓励社会资本直接投向资源稀缺及满足多元需求服务的康复医院、老年病医院、护理院、临终关怀医院等医疗机构；鼓励社会资本举办高水平、规模化的大型医疗机构，或向医院集团化发展；积极发展中医类别医疗机构，鼓励社会资本举办中医专科医院。

3.教育领域。苏州市是外来务工人员随迁子女最为集中的地区，全市外来工子女占全省的50%以上，入园入学人口的增长远超正常的教育资源增长速度，现有公办和民办幼儿园和小学已处于超饱和状态，学位的紧缺将给苏州教育资源的供给带来严峻考验。由于新出生人口的急剧增加，幼儿园学位短缺情况非常严重，市场对学前教育的刚性需求旺盛；小学在2-3年后，初中在5年后，学位供需矛盾将会凸显。正视当前教育事业发展所面临的困难，公办学校教师编制数“零增长”实际上是苏州市控制了公办学校的总规模，发展民办学校是实现规模扩大的不二选择。到2018年，全市缺幼儿园300所，小学和初中校210所，如果按学校基本标准来建设，需要资金230亿元，财政难以包揽这笔巨额投入，因此，鼓励和吸引社会资本投资发展民办教育，是化解资金困难的必由之路。②相关数据由苏州市教育局提供。

多年来，苏州基础教育始终坚持以公办为主的原则，各地都建有一些高规格、高水平的公办优质幼儿园、小学和初高中，但这些优质资源总量稀少，无法满足社会对优质和多元教育的需求。而以“优质、特色”见长的“高端”义务教育段民办学校很少，因此，各市（区）要扶持和培育一批“高端”民办学校，提高“高端”民办学校在民办学校中的比例，为社会提供个性化和国际化的并由家庭分担全部或大部分教育成本的高端教育服务。

（三）整体推进，重点突破

社会事业改革与发展是一项系统工作，内涵复杂、涉及面广，而且社会事业体制各个因素、各个制度相互衔接、环环相扣。因此，必须将各项制度、各个层面的改革有机协调起来，形成整体突进的态势。同时，又要根据社会事业改革与发展的新形势、新要求与相关体制改革的实际进程，有重点、分层次地进行改革，分步实施，逐步到位。

从目前看，尤其要重点研究并制定相关政策，想方设法让进入社会事业领域的社会资本投资者，在经济上有回报、社会上有地位、政治上有荣誉，增强其进入社会事业领域的动力和信心。具体而言，将引导和利用社会资本发展社会事业纳入地方经济和社会发展总体规划，在专项规划制定、年度工作推进和重点项目计划中，给社会资本进入预留足够空间；尽快编制和公布《苏州市鼓励社会资本进入社会事业领域投资导向目录》，明确划分社会资本进入社会事业领域鼓励类、限制类和禁止类的范围；抓紧制定完善鼓励社会资本进入养老、医疗、教育、文体等社会事业重点领域的实施细则，尽快形成针对性强且具操作性的政策体系；全面清理社会资本进入社会事业领域的审批事项，提高行政审批效率；支持社会资本通过公私合作（PPP）、股份合作、信贷投资等多种方式投资社会事业领域。

（四）搞活存量，做大增量

社会事业改革与发展既涉及存量问题，也涉及增量问题，首先要以调整国家事业职能为基础，通过管理体制、组织机构、产权制度、人事制度等改革，增强事业单位的活力与发展能力。增量的问题则是如何做大的问题，要坚持多元化的发展战略，通过举办主体、投资渠道、组织形式的多元化，提高事业产品与服务的供给数量与供给质量。

以养老为例，目前苏州“社会办养老”的增量主要集中在开办养老机构特别是护理院方面，而居家养老、社区日间照料中心等基本都由区和街道开办、运营，政府承担了无限兜底责任，社会力量的参与度不高。与此同时，养老机构的存量资源盘活不足，公办养老机构的床位利用率不高。截至2013年底，苏州213家养老机构、51840张养老床位中，公办养老机构126家、床位18621张，分别占机构和床位总数的59.2%和62.6%；其中城市公办养老机构43家、床位数18621张，农村公办养老机构83家、床位数13827张。据苏州72家公办养老机构的抽样调查，公办养老机构的平均入住率为54.7%，农村敬老院的床位利用率更低至20%-30%。①相关数据由苏州市民政局老龄办提供。床位利用率不高的原因既有社会需求的不足，也有基础设施简陋、服务能力有限、体制机制障碍等多重因素。

因此，要多措并举推进公办养老机构改革，努力挖掘和搞活存量。公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。政府举办的养老机构要实用适用，避免铺张豪华。有条件的地方可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业，政府通过运营补贴、购买服务等方式，支持公建民营机构发展；鼓励社会资本通过委托管理等方式，积极参与公有产权养老服务设施的管理和运营；吸引社会资本参与公办养老机构的市场化改革，建立起完善的法人治理结构和科学高效的管理运营模式。政府规划新建养老院或者通过区域性中心敬老院腾出部分空置敬老院后，通过公开的招投标寻找合格的民间机构运营，并对其服务质量及财务进行严格的考核监督，以市场价格收住有需求的老年人。同时，通过市场竞争，各民办运营机构可以形成管理品牌，并实现一定资本积累，也可以进而购买自己的资产，转型为民办公助的机构。至于高端市场，则由民办民营的机构充分竞争，提供更高档次的服务。

（五）风险共担，政策扶持

我国社会事业发展过程中，社会资本参与过少，除了利润率不高以外，社会资本承担的风险过大也是社会资本参与率低的重要原因。如由于法律不健全，民办养老机构面临着政务性服务不能及时到位的风险；又如由于社会事业领域前期投入资金量大，但是民营企业的融资来源只有自有资金和银行贷款，市场化融资渠道几乎缺失，而在银行贷款中，其融资难度风险也几乎全由私人部门承担；再如运营风险，一些政策规定的财政补贴经常不能及时到位，使得民办机构经常入不敷出，甚至面临破产。我们认为，应该秉承公平合理、责权利平衡的原则，风险承担者有控制风险的责任，也有控制风险、处置风险的权利，并保证其获得控制风险后的收益，从而最大限度地调动各方的积极性，以达到整体效益最大化的目的。因此，对社会资本进入社会事业领域需要一定程度的政策扶持和保障。

（六）分类管理，强化监督

无论是医疗还是教育领域，社会资本进入的时间都不长，其追求利润的意愿超过了救死扶伤、教书育人等社会责任的意义，社会办医办学质量大多不如公立医疗机构、公立学校，群众对社会办医办学信任度不高。特别是一些民营机构还存在服务缺乏诚信、服务不够规范等问题，因此，在分类指导的同时，必须加大监管力度。

如实行民办教育的分类管理，形成部门联动机制。根据财政部、国家税务总局《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》及《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》的相关规定，民办学校及培训机构按营利性和非营利性进行分类管理，营利性的民办学校及培训机构，由工商部门登记为企业法人，其中营利性民办学校须经教育行政部门审批并获得办学许可证后方能到工商局办理登记手续。非营利性民办学校及培训机构，由教育或人社部门批准设立后到民政部门进行法人登记。非营利性质的达市优级的全日制民办学校（包括幼儿园、小学、初中、高中、中专、高校）可按照事业单位法人进行登记管理。

目前，苏州全市有千余家培训机构，分别由教育、人社、工商局审批（登记），部门之间尚未形成齐抓共管机制。因此，要促进教育培训的健康发展，必须建立教育、工商、人社等部门参加的联席会议工作联动机制，切实做好各类教育培训机构管理的规范办学和管理工作；并要依托行业协会建立第三方督导评估制度，推进培训市场的稳定和繁荣。

而完善非公立医院的监管机制，一是要统筹规划、科学布局，严格按照医疗机构准入标准，抓好社会资本办医疗机构准入，努力形成公立医院与非公立医院相互并存、互为补充、错位发展的良性竞争局面；二是加强非公立医疗机构业务监管，通过校验等手段使不达标医疗机构逐步达标，提高其管理水平及医疗技术水平；三是强化部门协作，加大对非法行医的打击力度，进一步规范医疗行为，净化医疗市场，为公立和非公立医院营造良好的发展环境。

［1］席恒.公与私：公共事业运行机制研究［M］.北京：商务印书馆，2003.

［2］赵立波.事业单位改革——公共事业发展新机制探析［M］.济南：山东人民出版社，2003.

A Study on Social Powers in the Development of Social Undertakings:Taking Suzhou for Instance

GAO Fenga，WANG Yib
（a.School of Sociology；b.School of Business，Soochow University，Suzhou 215006，China）

“Social undertaking”is defined as a multi-systematic concept，which has the property of public interest，quasi-public interest and profit making.Clarifying the boundaries of social undertakings between the government，market and society without being vacant or crossing the line，and at the same time，achieving the partnership of optimal allocation of resources and effectiveness in the provision of products and services are essential to the reformation and development of social undertakings.This paper offers corresponding suggestions and policy guidance on social powers in the reformation and development of social undertakings，based on the analysis of the underlying causes of the problems found in major fields of Suzhou social undertakings by means of social capital.

social powers；involvement；social undertakings；Suzhou

D67

A

1008-2794（2016）05-006-07

2016-08-10

高峰（1964—），男，江苏泗洪人，教授，主要研究方向为发展社会学、区域社会发展；

王怡（1965—），女，江苏太仓人，副教授，主要研究方向为金融支持与区域发展。