政府购买公共文化服务机制的苏州实践

方世南，孔川

（苏州大学马克思主义学院，江苏　苏州　215123）

政府购买公共文化服务机制的苏州实践

方世南，孔川

（苏州大学马克思主义学院，江苏苏州215123）

政府购买公共文化服务是公共文化服务供给方式的新理念和新做法，有利于转变政府职能，提高公共文化服务效率，促进现代公共文化服务体系建设。苏州要建立政府购买公共文化服务的项目选择机制、组织采购机制、监督管理机制和绩效评估机制，共同促进政府购买公共文化服务的科学化、规范化、法治化和高效化。

政府购买；公共文化服务；机制

党的十八届三中全会指出，推进文化体制机制创新，构建现代公共文化服务体系，要“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织。”［1］26政府向社会力量购买公共文化服务是推动公共文化服务社会化的重要形式，是现代公共文化服务体系的重要内容。党的十八届五中全会再次指出，完善公共文化服务体系，要进一步“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”［2］27作为公共文化服务领域的顶层设计，政府购买公共文化服务已经成为党和政府创新文化体制机制、推动文化事业发展战略的重要举措。苏州作为国家首批公共文化服务体系示范区，完善政府购买公共文化服务机制对苏州继续推进现代公共文化服务建设具有十分重要的意义。

一、公共文化服务的内涵及政府购买模式的价值

公共文化服务，“简要讲就是公共部门为满足公共文化需求而提供的各类文化产品和服务的总称。”［3］16公共文化服务是政府公共服务的重要内容，是政府的社会职责所在，体现了人民群众基本的文化权益。根据国家制定的基本公共文化服务指导标准，基本公共文化服务包括读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影、送地方戏、设施开放和文体活动七大方面。公共文化服务是为满足人民群众的基本文化权益，由政府提供的具有非竞争性、非排他性和非营利性的文化产品、文化设施和文化活动的总称。

政府购买公共文化服务，是政府提供公共文化服务方式的创新，是一种新的供给模式。从构成要素讲，公共文化服务的购买主体是政府，具体来讲涉及具体职能部门；购买客体是营利、非营利组织及各类社会组织机构；购买对象是涉及群众利益的公共文化项目；购买目的是满足群众的文化需求，创新政府服务方式，提高政府服务效率；购买程序包括预算编制、执行、监督反馈和评估等环节。总之，政府购买公共文化服务是政府为满足群众的文化需求，维护人民群众的文化权益，更好地履行政府职责，充分利用市场机制为公众提供公共文化服务的一种运行模式。

政府购买公共文化服务是政府履行公共职能，提供公共服务的一种模式，体现了市场经济条件下政府对市场机制的运用，是政府与市场互动合作多方共赢的一种运行机制。

政府购买公共文化服务降低了行政成本，提高了公共文化服务的效率。政府通过外部购买，采取市场的竞争机制，从众多的竞争者中择优选择，相比较于政府的直接服务，是一种高效优质的模式。“从经济角度看，政府购买公共服务的合理性主要在于它相对于政府垄断性直接生产的效率优势。政府购买公共服务之所以能提高效率，不是由于私人企业或非营利组织承担了生产职能，而是由于公共服务的市场结构从垄断型转变为竞争型。”［4］57

政府购买公共文化服务转变了政府职能，推进了服务型政府建设。由公共文化服务的直接生产者和提供者转变为单一的提供者，而不再是直接的生产者，政府实现了生产职能和提供职能的分离，凸显了作为公共文化服务提供者的职能和责任。政府的角色由直接生产者转变为监督者，通过合同约束、绩效管理、有效评估等形式确保服务质量和水平，这种改变体现了服务型政府的基本原则，符合服务型政府建设的基本要求。

二、苏州开展政府购买公共文化服务的实践探索

一是制定政府购买公共文化服务的规章制度。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅制定了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，意见明确提出了建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制的具体任务。2015年5月，国务院办公厅转发文化部等五部门联合制定的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，明确提出到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买公共文化服务体系，形成与经济社会发展水平相适应、与人民群众精神文化和体育健身需求相符合的公共文化资源配置机制和供给机制。根据党中央、国务院对现代公共文化服务体系的顶层设计，苏州市结合自身公共文化服务示范区建设，制定了政府购买公共文化服务的相关规章制度，把政府购买纳入常态化和法治化轨道，以法治的形式推动政府购买公共文化服务的行为，实现政府公共文化服务的供给创新和政府公共文化职能的转变。

2015年8月，苏州市文广新局联合财政局共同制定出台了《向社会力量购买公共文化服务管理办法（试行）》，同时配发《向社会力量购买公共文化服务指导性目录》，引导和鼓励社会力量积极参与公共文化服务，指导政府部门运用购买方式创新公共文化服务的供给形式，丰富公共文化服务产品内容，提高公共文化服务产品质量。《办法》指出，购买主体要根据指导性目录制定年度购买清单，及时向社会公布购买的服务内容、服务要求、服务形式、绩效评价和考核办法等。《向社会力量购买公共文化服务指导性目录》中具体规定了六大类43项公共文化服务内容属于政府购买范围。

2015年10月，苏州市制定出台了《苏州市公共文化服务办法》，这是江苏省第一个公共文化服务方面的政府规章。该办法进一步明确了公共文化的设施范围和公共文化服务的概念，更加明晰了政府公共文化服务的职责，尤其是鼓励社会力量参与公共文化服务，具体提出了三条途径：一是明确各级政府购买公共文化服务的方式，要求各级政府制定并公布公共文化服务目录，以购买公共文化服务产品和活动的形式，实现政府公共文化服务的社会化；二是通过资助、补贴和奖励的形式，鼓励社会力量和民间资本通过主办、承办、协办等方式提供或者参与公共文化服务；三是通过文化志愿服务的形式，引导人们积极参与公共文化服务。

二是创新开展公共文化活动的政府购买方式。在公共文化服务设施方面，鼓励民间力量和个人参与兴办博物馆、美术馆，出台制定了《苏州市民办博物馆管理办法》《苏州市民办美术馆管理办法》《苏州市民办美术馆扶持实施细则（试行）》《苏州市民办美术馆等级评定办法（试行）》。2015年，苏州市启动博物馆新建项目25个，其中企业和个人等社会力量出资兴办的项目17个；截至目前，苏州各类博物馆、美术馆近百家，总面积逾4.5万平方米，年举办展览逾700期，年接待观众近400万人次。［5］

在公共文化服务活动方面，苏州各级政府通过定向资助、奖励和补贴等形式，鼓励支持民间艺术团体和民间艺人积极参与公共文化服务，为群众提供内容丰富多彩、形式独具特色的群众文化活动。通过《苏州市支持民营文艺表演团体发展奖励办法》《苏州市支持高雅艺术演出活动实施办法》《苏州市艺术品展览和推广项目资助办法（试行）》《苏州市群众文化活动扶持办法》等，逐步引导社会力量参与公共文化服务活动。近年来，苏州市年均开展各类公益性展演展示活动6万场次，惠及农村及社区群众5000万人次；“三送工程”向基层送书超28万册，送戏超4800场次，送电影超2万余场次。［6］在苏州图书馆开展的“网上借阅、社区投递”服务中，市民通过登陆“书香苏州”网络借书平台，查询借阅书籍后就可以在就近的社区服务点取书，支持这项公共文化服务活动的物流投递，就是通过政府购买形式由苏州市财政拨付中国邮政每个服务点每天20元完成的。

三是以文化志愿服务形式推动公共文化服务开展。苏州大力推进文化志愿服务建设，成立公共文化的志愿服务组织，引导市民参与公共文化志愿服务行动，营造公共文化的志愿服务氛围，制定出台了《深入推进苏州市文化志愿服务实施意见》。截至目前，苏州市文化志愿者队伍超过200支（注册团队120支），常年参与文化志愿服务人数超过1万，队伍总量占全市各类志愿者队伍总数的14.8%。［5］

三、构建政府购买公共文化服务的四大机制

构建政府购买公共文化服务机制，要体现科学性、系统性、整体性和逻辑性，建立项目选择机制，解决“买什么”的前提；建立组织采购机制，突出“怎么买”的关键；建立监督管理机制，实现“规范买”的目标；建立绩效评估机制，体现“值得买”的价值。政府购买公共文化服务的项目选择机制、组织采购机制、监督管理机制和绩效评估机制是一个运行整体，四大机制之间相互作用，紧密关联，共同促进政府购买公共文化服务的科学化和规范化。

（一）政府购买公共文化服务的项目选择机制

1、畅通群众需求表达渠道。一方面建立以电话、短信、群众来信等为主要形式的传统平台，积极利用电视、广播和报纸等传统媒介，发挥传统平台认可度高、易于接受、便于管理的优势，通过组织开展座谈会、恳谈会、议事会等活动，广泛听取群众对文化活动和文化生活的意见和建议，全面了解群众对文化活动的要求；另一方面建立以主题网站、微信平台、讨论社区、官方微博、电子信箱等为主要形式的网络平台，发挥网络平台快速传播、双向互动、反馈及时的优势，第一时间掌握群众的反馈意见，第一时间回应群众的文化诉求。

2、完善群众需求调研制度。一方面是组织开展群众文化需求问卷调查。政府可以委托调查公司、社会组织或者高校学者进行问卷设计，组织问卷的发放、填写及统计分析工作。问卷调查要注重调查对象的广泛性和层次性，既要有城市居民，也要有农村居民，既要有老年群体，也要有中青年群体，要扩大问卷调查的覆盖面，增强问卷调查结果的可信度。另一方面是组织开展群众文化需求典型性调查。政府可以选取群众公共文化服务满意度高的区域作为典型代表，深入分析该区域所提供的公共文化服务种类和类型，总结概括具有示范意义、可推广、可复制的公共文化指导目录。“通过大数据分析、信息挖掘、民意调查等实时收集社会公众对政府基本公共服务供给的公共需求，并通过需求信息分析研判变迁规律与趋势，为基本公共服务的政策议程与规划制定等提供信息参考，以保障政府基本公共服务政策能够尊重民意、体现民意。”［7］

3、组织开展智库专家论证。一方面，政府要与智库专家定期沟通，建立常态化的联系机制。政府要建立公共文化服务专家咨询团，聘请文化研究、公共政策、战略发展等领域的专家学者担任成员，定期组织智库专家对公共文化服务开展研讨交流，通过课题研究、学术报告、理论辅导等形式，为政府购买提供决策依据。另一方面，政府要把智库专家论证纳入政府购买决策的必经环节。专家论证要在正视群众客观需求前提下，根据群众需求调研的实际情况，从专业的视角、理论的高度、发展的趋势和学术的规律，运用专业知识分析研判，运用专业方法有效整合，指导制定政府购买公共文化服务的建议目录。

（二）政府购买公共文化服务的组织采购机制

1、建立部门分工协调制度。一是建立政府购买公共文化服务领导小组，以分管市领导为组长，从文化、财政、新闻出版广电、体育、审计监察部门主要负责人作为成员，共同研究政府购买公共文化服务的重要事项，制定政府购买公共文化服务的相关文件，统筹协调政府购买公共文化服务工作。二是明确政府部门的相应职责。财政部门负责政府购买公共文化服务的预算审批和项目监管；文化职能部门负责组织实施政府购买行为，与承接主体签订购买合同，对公共文化服务跟踪监督，在项目完成后组织验收和绩效评估；审计监察部门要对政府购买公共文化服务本身进行全过程监督，“将购买公共服务资金使用情况列入审计范围，对政府采购活动依法实施行政监察，及时发现和查处违规违纪问题，推动政府购买公共服务健康发展。”［8］18

2、规范政府购买流程。一是编制预算。政府文化职能部门要根据已经公开的政府购买公共文化服务指导目录，根据年度工作规划确定具体购买项目的数量、形式、规模、效果等基本要求，初步核算购买项目的成本，在此基础上编制政府购买公共文化服务预算并报送同级财政部门审批。二是购买执行。在财政部门审核购买项目预算后，政府文化职能部门要与财政部门采购处室共同决定购买方式，具体执行公共文化服务项目的购买。根据公共文化服务的不同性质、种类和要求，政府购买方式要因地制宜、科学灵活，对于市场主体发育成熟、竞争充分的项目，要严格按照《政府采购法》组织公开招标；对于市场主体较少、政府选择性不多、竞争不充分、专业性较强的项目，可以采取竞争性谈判、询价采购、单一来源采购等方式；对无竞争性、标的金额不大、实施期限不长、行业专业特殊的非竞争性服务项目可采用定向委托的方式进行购买。三是合同签订。在确定公共文化服务项目的承接主体后，政府要与其签订购买合同，以合同契约的形式明确服务的对象、形式、数量、范围、期限、支付方式、绩效考核、违约处理等内容。

3、推进政府购买信息公开。根据国务院制定的政府信息公开条例，一方面要深化信息公开的内容。政府购买信息公开包括购买的主体公开、内容公开、承接主体公开和购买过程公开。政府购买要明确购买主体，面向社会公开购买目录，明确购买内容和标准，以公开招标的方式选择承接主体，并对承接主体的基本信息、服务效果等情况进行公开，以促进政府购买公共文化服务的全过程和全方位公开。另一方面要创新信息公开的形式。政府购买信息公开要利用网络新媒体，建立主题网站、官方微信、微博和互动社区等平台，发挥网络媒体传播速度快、传播范围广、传播内容深、传播效率高的优势，及时全面客观地公开政府购买公共文化服务的基本信息。同时，要开发政府购买公共文化服务的网络交易平台，通过网络平台实现政府与社会力量的契约合作，推进政府购买的信息化，以信息化促进公开化，通过网络平台优化政府购买公共文化服务的流程，促进政府购买信息公开的平台建设。

（三）政府购买公共文化服务的监督管理机制

1、明确政府购买主体的监督职责。一方面，政府要提高订立合同的能力。在平等协商的基础上，订立一份内容全面、权责清晰、条款明确的规范性合同，是政府依据合同监督承接主体的前提。合同条款要明确指出委托内容、履行方式、服务期限、违约责任、纠纷处理和付款方式等，以提高政府合同管理的整体能力。另一方面，政府要提高监督合同的能力。订立规范的合同是前提，监督合同的履行才是关键。政府作为购买主体，要成为“精明买家”，其背后的运行逻辑是政府在支出最小化的情况下实现效益最大化。“要建立合同执行的监控机制，强化政府直接监督与第三方间接监督，依合同规定之条款跟踪购买服务合同的执行情况，严格规范合同的执行程序，防止机会主义行为发生，严禁合同转包行为，强化合同的期中审计，确保合同有条不紊地依法推进。”［9］29

2、建立完善的多元监督体系。一方面要完善部门监督，尤其是财政部门要加强对政府购买公共文化服务资金的监管，做好购买公共文化服务资金的预算核准工作；审计部门要加强对政府购买公共文化服务预算审计和资金审计；监察部门要加强对政府购买行为的过程监控，及时处理购买过程中的违规违纪现象。另一方面要加强社会监督和群众监督。社会监督要充分发挥媒体的作用，利用媒体平台发布政府购买公共文化服务的相关信息，以媒体的专业视角和深度解读，形成社会监督的良好氛围；群众监督要发挥群众的主体性力量，畅通群众投诉渠道，拓展群众表达平台，及时反馈群众意见，及时处理群众投诉，使群众监督落到实处。

3、健全网络监督的有效平台。网络监督是一种新型监督，利用互联网的平台和载体，发挥网络平台传播速度快、范围广、影响大的优势，有利于群众的意见和投诉及时表达，为群众提供了一个成本低、效能高的平台。但是，网络监督的有效性还取决于政府对群众投诉建议的反馈和处理，政府不仅要主动接受网络监督，还要主动设立网络监督专区、讨论专区和互动社区，为群众参与网络监督提供平台，对群众的发帖、留言要及时回复，对群众发布的图片、视频及时回应，才能真正发挥网络监督的积极效应。

（四）政府购买公共文化服务的绩效评估机制

1、建立公众满意度调查制度。一方面要定期开展满意度调查。在政府购买公共文化服务的中期和末期，分别开展满意度调查。中期调查注重群众对公共文化服务的过程性评价，及时向公共文化服务的承接主体反馈；末期调查注重群众对公共文化服务的结果性评价，根据评价结果对公共文化服务的承接主体评定等级。另一方面，要把满意度调查结果纳入终极考核，政府不仅要向社会公布群众满意度数据，还要根据满意度指标决定是否延迟付款或者减少付款，真正发挥公众满意度调查的实际效力。

2、开展第三方评估。一方面要把第三方评估纳入法定程序，明确写进合同，不经过第三方评估的项目不予结项，增强第三方评估的权威性，提高承接主体对第三方评估的重视，督促承接主体做好评估的相应配合；另一方面要把第三方评估纳入考核体系，科学运用评估结果，增强第三方评估的考核功能，运用第三方评估的客观性和专业性，把第三方评估结果与政府对公共文化服务的考核相挂钩，对于低于评估预设值的承接主体要明确惩处措施。

3、制定公共文化服务绩效管理与评价制度。一方面制定政府购买公共文化服务绩效评价管理办法，完善绩效评价的指标体系。财政部门绩效评价处室要与公共文化服务职能部门共同建立包括服务形式、服务质量、服务数量、服务场所、服务成本、服务效益等内容的指标；同时，要把公众满意度测评结果和第三方测评结果纳入指标体系，形成公共文化服务的综合评价体系。另一方面，政府对公共文化服务绩效的评价要向社会公开，并作为政府选择承接主体的重要依据。绩效评价是绩效管理的前提，绩效管理要依据评价结果，要建立黑名单制度，根据公共文化服务绩效评价确定信用等级，为政府选择优质承接主体提供依据。

［1］本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问［M］.北京：党建读物出版社，2013.

［2］本书编写组.党的十八届五中全会《建议》学习辅导百问［M］.北京：党建读物出版社，2015.

［3］陈威.公共文化服务体系研究［M］.广东：深圳报业集团出版社，2006.

［4］叶托.超越民营化：多元视角下的政府购买公共服务［J］.中国行政管理，2014（4）.

［5］王学思.看公共文化服务“苏州模式”升级版［N］.中国文化报，2015-07-24（8）.

［6］施晓平.《苏州市公共文化服务办法》解读［N］.苏州日报，2015-12-09（11）.

［7］姜晓萍.基本公共服务应满足公众需求［N］.人民日报，2015-08-30（7）.

［8］戴民辉.江苏省政府购买公共服务改革进程与对策［J］.中国政府采购，2013（11）.

［9］李山.政府购买公共文化服务的现实困境与改革路径［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2014（5）.

The Mechanism of the Government Purchase of Public Cultural Service Practice in Suzhou

FANG Shinan，KONG Chuan
（School of Marxism，Soochow University，Suzhou 215123，China）

The government purchase of public cultural services is both a new idea and a new practice in providing the services.It promotes the transformation of government functions，improves the efficiency of public cultural services，and promotes the construction of the modern system of public cultural services.Suzhou must build the project selection mechanism，the mechanism of procurement organization，supervision and management mechanism and performance evaluation mechanism in order to promote the scientization，standardization，legalization and efficiency of the government purchase of public cultural services.

the government purchase；public culture services；mechanism

2016-08-10

苏州市文化研究征集项目“政府购买公共文化服务机制研究”（201507）

方世南（1954—），男，江苏张家港人，教授、博士生导师，享受国务院政府特殊津贴专家，苏州专家咨询团团长，苏州大学东吴智库研究员，苏州基层党建研究所副所长，主要研究方向为马克思主义社会发展理论；

孔川（1984—），男，山东曲阜人，博士，讲师，苏州大学思想政治教育青年后备人才。

D630

A

1008-2794（2016）05-001-05