推进渔业行政处罚工作规范化的若干思考

文/卢昌彩

推进渔业行政处罚工作规范化的若干思考

文/卢昌彩

“渔政执法能力建设”征文

党的十八届四中全会《决定》指出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”渔业是资源性和高风险产业，要受相关法律法规所约束和规范，才能保障其持续健康发展。推进渔业行政处罚工作规范化，是确保渔业法律法规实施的关键。

一、推进渔业行政处罚工作规范化的重要性

渔业行政处罚，是指国家各级渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构，对违反渔业法律法规的公民、法人或其他组织依法制裁的一种行政行为。推进渔业行政处罚工作规范化，对深入推进依法行政、加快建设法治渔业具有重要意义。

（一）推进渔业行政处罚工作规范化，有利于维护渔业长远发展大计

加强渔业行政执法，尤其是强化和规范渔业行政处罚行为，可以弥补市场失灵，有力打击各类渔业违法现象，有效维护公共利益和社会秩序，保障渔业法律法规的有效实施，确保现代渔业建设沿着正确的轨道继续前进。

（二）推进渔业行政处罚工作规范化，有利于监督依法行使处罚职权

推进渔业行政处罚工作规范化，着力规范职责配置和执法行为，强化权力监督和责任追究，促进严格规范公正文明执法，防止渔业行政执法机构违法、不当和滥施行政处罚。

（三）推进渔业行政处罚工作规范化，有利于保障渔民群众合法权益

推进渔业行政处罚工作规范化，对渔业行政处罚的条件、种类、形式、程序等方面做出规定，正确行使渔业行政处罚自由裁量权，将有力保障行政相对人在渔业行政处罚过程中的权利和救济途径。

二、当下渔业行政处罚存在的问题分析

《渔业法》等法律法规相继颁布实施，为渔业行政处罚提供了有法可依，对保护和合理利用渔业资源、维护渔业生产秩序、保障渔民生命财产安全和合法权益等方面发挥了重要作用。但同时也应该看到，渔业行政处罚中还存在着一些问题，一定程度上影响渔业法律法规的实施，主要表现出为：

（一）渔业行政处罚依据和顶层设计不够完善

我国渔业法律法规过于陈旧，存在法条规定过于笼统，实践性、可操作性不强。如现行《渔业法》规定的执法管辖权不切实际；第三十一条、第三十二条没有相应的法律责任规定，造成有关措施难以有效落实；第三十八条第一款、第四十二条、第四十三条中规定“吊销捕捞许可证”，缺乏可操作性。《渔业法实施细则》修订明显滞后，部分规定与现行《渔业法》不对应、不一致，影响法律的权威性和执行力。

（二）渔业行政处罚案卷存在不同程度暇疵

对渔业行政处罚案卷评查发现，如取证不充分或证据单一，多个违法行为告之不到位，行政强制超过法定期间，处罚适用法律条款运用不准确，处罚案卷存在前后不一致现象，等等，在部分案卷或多或少存在，从中反映渔业行政处罚水平不高。

（三）渔业行政执法队伍素质和能力有待提高

渔业行政处罚是由渔业执法人员作出，渔业行政处罚案卷存在暇疵，从另一个侧面反映出渔业行政执法队伍素质和能力问题。如仪容不整、作风松散的现象在个别渔业执法人员身上存在；个别渔政人员法律意识淡薄，执法过程中随意性较大，影响了执法工作的严肃性和权威性。

三、推进渔业行政处罚工作规范化的路径选择

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对建设法治渔业提出了新的、更高的要求，加强和规范渔业行政处罚工作是建设法治渔业的内在要求。根据《渔业法》、《行政处罚法》和《农业行政处罚程序规定》等要求，要加快推进渔业行政处罚工作规范化，不断提升渔业行政处罚案件质量和水平。

（一）推进渔业行政处罚主体合法化

《行政处罚法》规定行政处罚主体必须是法律、法规规定的主体。根据地方渔业行政管理机构改革的实际，在《渔业法》尚未修订的前提下，建议统一以渔业行政主管部门作为渔业行政处罚主体，或委托海洋与渔业执法总队、支队或大队行使，规范渔业行政处罚主体资格。行政处罚主体只是在其管辖范围内作出行政处罚才有效。对地方渔业行政部门处罚管辖权外的案件，建议应由有管辖权的执法主体委托办案，防止越权。对行政处罚相对人的主体资格认定将直接影响整个渔业行政处罚案件是否合理合法。当前，渔船异地挂靠较多，名义船东和事实船东可能存在不一致的现象。对行政处罚没收非法所得和渔船渔具等资产的，一定要按法律规定处罚渔船登记证书上的行政相对人；对于其他渔业行政处罚行为，处罚渔船登记证书上的行政相对人、还是实际违法违规者，视情研究决定。

（二）推进渔业行政处罚取证全面化

《行政处罚法》、《行政诉讼法》和《行政复议法》都要求认定事实清楚、证据确凿，这就要求高度重视渔业行政处罚的取证工作。一是重视海上执法取证。海上不同于陆地，海上取证机会稍纵即逝。要高度重视海上违法的取证，定准渔船违法违规的经纬度，利用影像资料固定海上渔船违法违规证据，获取渔船违法违规的第一手资料。二是重视询问笔录证据。要依据海上现场勘验笔录，有的放矢地进行询问，进一步补充和完善海上现场证据。三是重视核对渔船证书证件。仔细核对渔船检验证书、登记证书、渔业捕捞许可证和渔民身份证或公司营业执照，确定违法主体、是否无证捕捞或其他违法行为。四是重视渔船勘验报告证据。渔船勘验报告要附上船检师的资质证明，使这一组证据更加容易被法庭所采信，成为原告律师无可辩驳的证据。推进渔业行政处罚取证全面化，使各项证据环环相扣，便于形成完整的证据链。

（三）推进渔业行政处罚程序法定化

程序法定是行政执法处罚工作的基础。严格执行《渔政执法一般程序行政处罚案件办案流程》要求，从案源登记 立案 调查取证 案件调查终结 送核审与行政处罚建议审批告之当事人（处罚告之或听证告之） 案件处罚决定审批并作出处罚决定处罚决定执行没收物品处理立卷，要环环相扣、步步为营。在推进渔业行政处罚程序法定化的过程中，要着重把握以下几点：第一，渔业行政执法的特殊性，使得在办案过程中立案查处、调查取证等环节需要提前办理，但在制作询问笔录后应补办相应的手续。进入后期的案件办理后，应严格按办案流程的要求，不能以追求办案效率而违反程序规定。第二，对于重大行政处罚案件，在作出拟行政处罚决定书前，一定要经过集体会商程序，要有案件讨论的详细记录，对作出行政处罚决定要经过负责人签批。第三，对涉及扣押渔船和渔具的，一定要按《中华人民共和国行政强制法》规定，办理审批或延期审批程序，除勘验外一定在规定时间内作出拟行政处罚决定。第四，对作出行政强制措施或拟行政处罚决定书，要一次性告之行政相对人到位，告之行政相对人有陈述、申辩和听证等相应的救济途径；行政处罚决定书还要明确行政复议、行政诉讼等救济途径。第五，对行政强制决定书、拟行政处罚决定书和行政处罚决定书等渔业行政处罚法律文书，一般要求直接送达。对于特殊情况要求邮寄送达涉及相关法律文书的，建议EMS快递底单上备注上所邮寄的法律文书名称和文号，以尽量避免或减少后期的行政争议。

（四）推进渔业行政处罚裁量规范化

从当前渔业行政处罚案卷存在问题看，要着重把握以下三个方面。第一，规范使用渔业行政处罚自由裁量权，严格界定渔业违法情节，做到同事同罚。第二，多项违法事实，要准确把握各项罚则综合运用，避免顾此失彼；第三，准确理解《渔业法》第四十一条的法律精神。该条款为依法打击取缔涉渔“三无”船舶提供了法律利器，在渔业行政处罚中使用较多，但该条款是并处条款，单一处罚没收渔具和渔船，将存在一定的法律风险。

（五）推进渔业行政处罚案卷标准化

要严格按照《行政处罚法》及渔业相关法律法规的要求，推行说理性行政处罚文书。对情节严重，要以事实为依据进行说明和认定；对尚未采纳行政相对人陈述意见的，要有相应的说明和法律法规依据；对行政处罚决定书引用法律依据要具体明确到条、款、项；对违法事实和处罚结果要前后一致。按照渔业行政执法办案程序，加强案卷归档管理，切实提高案卷质量。

四、推进渔业行政处罚工作规范化的保障措施

推进渔业行政处罚工作规范化，是一项复杂的系统工程，需要各方的共同努力，特别要研究新的保障措施，不断改善渔业行政处罚工作规范化的环境。

（一）队伍保障，加强渔政执法人员业务培训

在依法治国、建设法治渔业的大背景下，对渔业执法人员提出了更高的要求，重视渔政执法人员法律法规和能力的培训应是当务之急。海上执法的特殊性，渔政执法人员既要能武，经得起海上大风大浪的考验，这是培养一支渔政铁军队伍的前提；同时更要能文，行政处罚文书要经得起行政复议和庭审辩驳。一是加强法律法规培训。加强学习行政法和渔业专业法，切实掌握法律精髓和法条含义，切实掌握办案流程和注意问题，便于执法实践中准确运用。二是重视行政处罚案卷评查。重点学习渔政执法办案技巧，便于共同提高渔业法制人员、渔业执法人员的水平。建议选择优秀渔业行政处罚案卷，汇编案例样本，为渔政执法人员提供参考。三是组织参加庭审旁听。尽可能多组织渔业执法人员参加旁听，通过原被告双方律师的辩驳，可以进一步掌握办案的技巧，胜似单一的法律法规学培。

（二）司法保障，健全行政执法和刑事司法衔接机制

目前不少地方的渔业行政执法部门和司法机关尚未建立起情况通报、联席会议、案件移送等制度，渔业行政执法与刑事司法共享平台建设滞后，一些渔业涉嫌犯罪案件止步于行政执法环节，得不到刑事追责。一要高度重视渔业行政执法与刑事司法的衔接工作。主动加强与司法机关的沟通、协调、合作，积极开展相关研究和探索、尝试，利用刑法之剑遏制日益猖厥的非法或违规捕捞，铁腕取缔“绝户网”和涉渔“三无”船舶，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象。二要进一步加强渔政与海警的合作。《渔业法》和《农产品质量安全法》等法律对渔业违法入罪做了规定，要加强地方渔政与中国海警合作，建立起顺畅的渔政执法与刑事司法衔接渠道，实现渔业行政处罚和刑事处罚无缝对接。三要进一步加强与人民法院的有机衔接。渔业行政机关应带头履行法院行政案件生效裁定和判决，自觉维护政府形象。对当事人不履行渔业行政处罚决定的，渔业行政执法机构应向人民法院申请强制执行，切实维护法律的权威和尊严。

（三）立法保障，加快完善渔业行政处罚法律依据

良法是善治之前提。建议加强顶层设计，加快修订《渔业法》，修改陈旧和不切合实际的条文，以符合现阶段渔业发展实际和发展水平。一要调整和明确管辖权。建议按照海域勘界的成果，调整渔业管理权限，明确禁渔线内区域由县以上渔业行政主管部门管辖。二要增强法律可操作性。对渔船作出没收处罚决定，应属于顶格处罚，若再对责任人处于一定额度的罚款，在实际操作过程中很难执行到位，考虑到执法的人性化，建议对《渔业法》第四十一条予以修改。对第三十一条、第三十二条等设置禁止性或义务性条款，建议制订相应的罚则。对第三十八条第一款、第四十二条、第四十三条中规定“吊销捕捞许可证”，建议增加相关条款，便于渔政执法部门操作。三要修订《渔业法实施细则》。建议适时修订《渔业法实施细则》，进一步完善和细化相关制度措施，以适应中国地域广阔、南北情况差异巨大的实际。

作者单位：浙江省台州市海洋与渔业局