央地分权与公共文化服务：韩国的失败与光州市的崛起

◎ 蒋 绚



央地分权与公共文化服务：韩国的失败与光州市的崛起

◎ 蒋 绚

摘 要：公共服务近年成为政策重点领域，而央地权力分配对公共服务的影响仍有待研究。本文以韩国公共文化服务项目为例，探讨优化公共服务的央地权力分配模式。通过韩国整体在集权与分权制度下公共文化服务项目发展的对比，以及韩国整体与光州市个体在分权制下的公共文化服务项目的对比，本文揭示，中央集权虽可实现公共文化服务的迅速配给，但中央控制对公共文化服务实际起到抑制作用，而地方分权也不能为公共文化服务提供积极的地方条件，不涉及联动民主化的地方分权是不完全分权，只有结合了强大公民社会力量的联动民主化的地方分权才是优化公共文化发展的关键。韩国的经验与教训对中国有着重要启示。

关键词：央地分权 公共文化服务 韩国 光州

一、引言

随着地方分权在20世纪80年代成为普遍趋势，关于地方分权对公共服务的影响与成效也获得了相当的关注。学者们一般认为，集权政府有利于集中资源投入公共领域，却可能导致中央政府利用权力和政治资源控制地方政策；地方分权使地方政府对地方需求更为敏感，可提高政府回应度和责任心，从而改善地方公共产品的资源分配[1]。然而，也有学者指出，地方政府的能力和资源往往小于中央政府，且地方政府也难以保障地方政策制定者有效决策，可能妨碍低层团体利益，导致公共服务质量变差，产生不利社会影响[2][3]。特别当公共服务项目难见短期成效时，地方政府资源与能力困局，往往导致这类公共服务缺失，对社会、经济、文化的长期持续发展造成不利影响。

公共文化服务，旨在保障大众对文化生产与分配渠道的广泛接触，鼓励公众个体对公共文化的交流、参与和创造，是社会的文化经济孵化、文化氛围培养、文化福利提升、生活质量提高的长期发展战略[4]。然而，分权制下的地方政府在城际竞争与绩效考量中，往往选择通过文化产业实现经济快速增长，将资金支持向文化旗舰项目倾斜，甚至削减公共文化支出。正因如此，西方发达国家在公共文化领域，对采用中央集权管理还是地方分权管理各有抉择。欧洲国家多采取中央集权式，从中央到地方均设文化行政管理部门，中央部门规定文化发展框架和整体发展目标，由中央政府向地方进行公共文化设施投资。权利高度分散的美国则依据国情，选择社区自治的分散式管理，依托成熟的社区来发展公共文化[5]。欧美的选择都合乎情理，却无法回应权力分配模式如何优化公共文化服务，及其代表的弱势的公共服务的问题。

韩国公共文化服务开展于20世纪90年代的中央集权体制，继而在2005年迅速向地方分权变迁，对其公共文化服务造成很大影响。与学者担忧一致的是，在集权制下因颇受关注而得以进展的一项公共文化服务——社区文化院项目，在分权制下，备受挫折而整体衰落。值得关注的是，在韩国各地整体困顿的局面下，该公共文化服务项目在韩国光州市却独树一帜，在分权后顺利重构并发展良好。显然，韩国的情况提供了绝佳的案例，可审视权力分配模式对弱势公共文化服务的影响，在时间线上进行央地分权前后的动态对比，空间线上进行韩国整体与光州个案的情况对比，为不同权力分配对弱势公共文化服务的影响提供论证依据，也为如何优化公共服务的保障体制提供探索途径。

本研究基于大量文献回顾、政府文件检索、政府与非政府组织的调查评估、研讨报告及以韩国文化体育观光部与地方政府官员为对象的半结构访谈，探究权力分配对弱势公共服务的影响。首先进行分权对公共服务影响的文献综述；继而对比纵向府际权力变迁下韩国整体与光州市个体的公共文化服务项目——社区文化院的不同发展结果；之后深入分析权力分配与公共文化服务的深层关系；最后在总结全文基础上提出启示。

二、文献综述

帕克认为分权有四个维度——行政分权即高级政府官员分散到基层活动领域，财政分权即高层对预算和财政决策权转向低层，政治分权即上层资源、权力和任务下放到相对独立于上层政府甚至是民主的低层权力机构，去官僚化即公共职能和权力下放私人领域与公民社会，使传统上属于政府的职能和服务转移到非政府结构[6]。

关于分权的讨论起源于17和18世纪卢梭、密尔、托克维尔、孟德斯鸠年代，当时欧洲国家地方民主政府的兴起源于中央政府的责任推卸。近代，尤其是自20世纪80年代早期开始，越来越多的国家实现了向地方政府的行政、财政、政治分权，虽然很多是典型的政治驱动，却对政府的公共领域产生深远影响。

地方分权被认为受益良多，从而获得广泛支持。公共选择派学者将分权视作是提供公共产品的市场机制，将买家（居民）和卖家（分散化的政权）带入二者有效交易环境；公共财政和新制度经济学者把分权视作将公共服务提供者的政治需求和公共服务受益者的使用需求相联系的途径。地方政府比中央政府更贴近地方群众，所以地方决策者在地方事务和财政要求上比中央政府掌握更多信息。同时，分权可通过地方政府竞争而提高政府对地方民意的响应度和责任心，地方政府会相互竞争来为居民提供更多、更好的公共服务，从而增加公共政策多样性以及居民的选择。另外，分权可提高居民的地方政治参与度，为公众提供讨论地方事务的机会，具备加强地方民主价值的潜力。

然而，地方分权也可能使中央政府转卸职责，寄希望于地方资源而减少中央支出，导致系统性失败。因此，一些学者也对地方分权提出了批评。学者指出地方政府对纳税人并没有充足的信息，也没有地方政治力量使地方政策制定者有效决策，地方官员的能力与资源往往比中央政府官员小[7]。就分权维度而言，现实中的分权很多时候是不完全分权。就政治分权而言，不涉及（民主）政治改革的资源和责任的权力下放是不完整的，可能无助于社会效益；而缺乏民主化的财政分权很少增加低层级团体利益影响，财权向下转移若非与具有民主力量的基层机制联系，也并非真正分权；而当行政分权单独发生或与财政分权一同发生但仍缺乏联动民主化时，团体利益的地方影响依然毫无保障，中央政府只是单纯在全国范围内将官员重新安置到不同层级或地方。有学者针对中东欧的分权调研显示，至少短期内，公共服务可能因分权而变差[8]。也有学者通过分析印尼爪哇社区供水服务，提出公共服务分散化的需求响应，发现只有用户自己参与到服务设计和选择中时，服务才更可能符合用户偏好，并且，了解情况的用户对服务设计和决策的参与，可导致不同技术选择，符合用户偏好的供水服务更可能良好运行[9]。这些理论与依据都表明，地方分权下的公共服务表现取决于执行中的分权设计和体制安排。因此，必须理解公共服务优化的权力分配模式。

关于分权对公共文化服务的影响，现有研究只对分权下的文化准入和参与进行过一般倡导[10]，对国外公共文化服务的央地关系进行过大致描述，对中国集权与分税制下的公共文化困境提出过质疑[11][12]。然而，现有研究尚不充分，对分权与公共文化服务的讨论缺乏具体制度和运作的实证探索，以及在此基础上的批判思考，也未对公共文化服务所需的权力分配体制进行深入探索。

三、案例：韩国纵向分权下公共文化服务项目的挫折与重构

近几十年来，韩国的权力分配体制经历了剧烈动荡，1987年威权主义政府向民主政府转型后，2005年中央集权制继而向地方分权制转型，分权后地方政府下的公共文化服务项目深受影响。

（一）暗夜之国：韩国纵向分权下公共文化服务项目的衰落

1987年民主转变前，公民社会对威权军事政府集中反抗，抑制了公共文化服务。此后，逐渐出现的公民社会开始组织和参与公共事务，包括文化在内的民生事务成为探索议题，“文化福利”概念初步形成，提倡文化进程的参与、文化设施的普及和文化活动的准入、文化创造的参与和自我实现，促进了公共文化服务的启蒙[13]。此时的公共文化服务受中央政府主导，注重通过博物馆、美术馆、文艺会馆等实现高端艺术普及，并非是真正面向大众的公共文化[14]。20世纪90年代中期“十年文化发展规划”颁布，中央政府对社区文化院项目的启动标志着真正意义的公共文化服务的到来。

2005年，韩国中央政府为改善地方政府高度依赖中央财政的局面，提高资源分配效率，开始实施地方分权制度。中央补贴的改良是实现参与式政府的突出议题，很多项目的资金来源移至地方政府。在533个原先由中央政府补贴的项目中，233个项目保持不变；126个转移到国家发展平衡账户(Balanced National Development Account)，该资金是维持中央政府项目的补充资金，地方政府只能在同类项目范围间支配；163个彻底下放地方政府，由中央政府的共享税（Shared Tax for Development）维持，该资金是弥补地方财政差异的补充性资金，地方政府可自由决定资金管辖项目投入的优先顺序。

公共文化领域，图书馆、博物馆、美术馆、文艺会馆和社区文化院是韩国公共文化服务的载体。前四大馆以保护和发展地方传统文化为目标，受上层人士青睐，拥有强大关系网络影响政策，因而由国家发展平衡账户资助，资金实质上专款专用，受中央政府控制，资助稳定，不具备分权性质。而社区文化院宗旨是发展社区日常文化，强调居民的文化交流、参与和创造，培养居民成为社区文化自治者，相比其他四个家长式分配型公共文化服务设施，社区文化院是唯一促使居民发展文化创造与治理力的公共文化服务载体，是唯一参照美国的社区模式的公共文化服务项目，是韩国公共文化服务的改革方向，受激进者支持，相对小众，因而转由地方自主支配的共享税扶持，须在所有163个项目中竞争资金，是真正实行了地方分权管理的公共文化服务项目。

地方分权后，作为公共文化服务载体的社区文化院项目饱受挫折，体现在三大方面。（1）经费方面。分权前，中央政府预算301.8亿韩元①资助社区文化院的广泛建设与运营，地方政府提供配套资金。实力雄厚的地方政府更易获得中央经费，且获得经费的条件是社区文化院建设符合中央规定标准。分权后，共享税取代了中央专项资助，地方政府自由决定各种项目的优先缓急，社区文化院资金大幅下降。2004年分权前，项目建设使用中央资金20亿韩元，分权后的2005年仅使用3.37亿韩元。此外，国家倡议机构提供少量竞争性资金，包括彩票基金及韩国文艺教育中心基金，但竞争门槛高，难以获得[15]。（2）管理架构方面。分权前，社区文化院由韩国文化体育观光部负责, 受中央明确支持，文化院交流协会协助治理。2005年分散型管理后，社区文化院转由韩国文艺教育中心负责资金提供、政策制定与执行，文化院交流协会参与治理，负责项目申请、资金分配、咨询、信息与技术支持[16]。交流协会作为文化院的代表机构，却组织松散，政治动员力弱；韩国文艺教育中心作为主管部门，虽有影响力，却因不愿承担额外支出而颇为推诿。因此，文化院难获其他部门与团体的政治支持，难以获得有利政策。（3）内部经营方面。文化院由社区政府管理或由其他四馆代理。社区作为基层政府，为居民提供日常服务，人手匮乏，任务繁重，政府人员每三年的轮岗制也使其对地方需求感知迟钝并频频推诿。分权后，中央与地方资助丧失，资源更为匮乏[17]。而其他四馆代理时，因与社区文化院有资源竞争性，情形微妙。分权前，四馆代理受中央支持的社区文化院是为了扩大各馆自身的政治影响。分权后，社区文化院受小众激进者支持，被地方政府视为麻烦，因此，随中央支持的丧失，四馆对其管理态度转为推诿[18]，缺乏有效管理。

结果，分权前，152所社区文化院迅速建立[19]。然而，中央资金对地方财政提出要求，却未对文化院的服务内容提出要求，意味着中央政府更注重公共文化服务载体建设而非服务目标实现，因此，文化院除提供简单培训外，并未发展参与性和创造性项目，与其公共文化服务目标不符。分权后至2010年，26家文化院关闭或合并，整体数量下降，呈现衰落。需要指出的是，无论分权前后，地方政府决定是否建立社区文化院并不取决于自身财政能力，而是地方政府的意愿[20]。分权前，文化院作为发展社区文化自治的公共文化服务载体，中央政府表现出强烈兴趣，该项目在地方获得广泛重视和响应，连济州岛等低财政水平地区亦积极投入；分权后，失去中央支持的社区文化院，地方政府认为已失去中央关注，难以给予财政优先，首尔等高财政水平地区却合并、退出[21]。

因此，中央集权下，虽然中央的关注保证了地方的关注，使社区文化院大力发展，但中央政府对社区文化院建设标准的控制，以及对其公共文化服务目标的忽视，使真正意义的公共文化服务目标难以实现。地方分权下，失去中央关注的社区文化院在地方遭受的经济、政治与专业资源的多重丧失，甚至无法保证作为公共文化服务载体的存在，公共文化服务受到严重挫败。

（二）曙光之城：光州市分权制下公共文化服务项目的重构

韩国整体层面，在公共文化服务的重要载体社区文化院受挫之际，六大广域市之一的光州市，其公共文化服务因社区文化院适应了地方分权新环境却顺利发展。在中央集权体制下，光州市与其他地区无异，在中央资金扶持下，按规定规格建立了北区文化院与农晟文化院，受中央控制，无自主性，居民参与和创造意识不强，公共文化服务目标没有实现。然而，地方分权后，在全国社区文化院普遍衰落的情况下，光州市却新成立了珏华文化院和IL-斛文化院。相比全国每年6千万的平均资金水平，光州市社区文化院资金均相对充裕，所提供的文化项目数均高于全国平均水平，且项目多样并引发多元参与和创造②。

2005年地方分权以来，当地政府实行文化政策优先，对文化院的资助维持分权前规模，同时，四个文化院也全部获得政府外资金支持。珏华文化院、IL-斛文化院和农晟文化院于2007年至2009年连续三年在激烈竞争中获得韩国文艺教育中心基金；区文化院被选为韩国文艺教育中心与光州文艺教育中心的代理机构，珏华文化院和农晟文化院成为韩国文艺教育中心和政府合作的桥梁，获得大量额外资助。私人企业与组织也积极参与，北区文化院获得韩国土地与房屋公司资助，农晟文化院则获得光州委员会资助。

光州的文化院在资金保证下，开发了许多创新性文化活动，促进了社区交流、个人创造、公共文化的社区发展。例如，公寓画廊项目将少年所采访并绘画的邻居轶事在邻里公共空间展出，促进了居民了解与联系，鼓励了社区成员表达关注和抱负，提高了个人和社区的文化素养；光州民主起义博物馆项目，使未经历过该历史的高中生搜索文献并采访经历过的居民，使社区共同记忆代代传递，强化了居民社会角色；马宝屋市场项目，通过让艺术家在衰退的市场展览以该市场为主题的作品，实现了艺术与生活的联系；社区制图项目，引导儿童和家长制作独特的社区文化地图，使居民熟悉社区并提高社区亲和力；话剧团项目，组织社区居民进行戏剧制作，增加了彼此交流，挖掘了居民的创作潜能。私人组织也协助进行了参与性项目开发。韩国土地和住房公司发起的汶山游乐场改造项目，组织了北区文化院、光州绿道组织和全南大学多方共同举办，汶山小学儿童、居委会、专业人士参与了项目设计；农晟文化院的邻里改造计划，由光州绿色委员会资助，居委会、新城镇组织和社区中心合作开展，当地大学生志愿者也积极参与；北区文化院为其他文化设施提供信息与帮助，促进社区文化院与行政机构、学校和社会的联系。

分权后，作为公共文化服务载体的社区文化院在光州的发展与在全国其他地区的衰落形成鲜明对比，究其原因，源于强大的公民社会和文化底层结构。光州是历史上民主意识极强的社会，因曾长期领导民主抗争并发动民主起义闻名，成为国家代表性民主化城市，拥有成熟的公民社会和参与性文化。2004年，中央政府将光州定标为“亚洲文化中心”并鼓励公众参与。该市的韩国地方艺术委员会的成员,也均来自专业团队和民间组织。强大的公民社会基础，使全市的民间文化组织和公民社会形成良好互动。这些对图书馆、博物馆、美术馆和文艺会馆等受中央支持的公共文化分配影响不大，却对全权地方自治的社区文化院意义深远，给予了光州的社区文化院大量潜在组织和人力资源，对文化院的有利政策制定提供了足够影响，不断成就着光州市社区文化的参与和创造，实现真正意义的公共文化服务。与相同人口规模的都市比，光州拥有更多非营利机构和文化组织。例如，光州每万人拥有非营利组织1.5个，而大田市1.3个，大邱市0.9个；光州市每万人拥有非营利文化组织0.4个，大田市0.3个，大邱市0.1个[22]。光州四个文化院中三个由文化组织委托代理，强大的公民社会基础也造就了更高质量的委托代理。一方面，与社区政府直管比，代理避免了政府雇员与社区的疏离，可自主长期雇佣有才干职员。另一方面,韩国的文化四大馆通常是政府指定的文化院作为主要代理机构，而光州的文化院却通过竞标选择了其他代理，所选代理组织更为独立，与文化院目标更为一致，这种竞标之所以成为可能，正是以该市强大的文化底层结构和独立于公共部门的公民社会为基础的。

由于光州市民主发展与强公民社会的背景与光环，该市聚集了许多文化组织与人才，成为了政府心目中的文化中心，促进了公众文化参与和民间力量的持续发展，为分权后的地方政府实施文化优先政策奠定了基础。北区文化院2005年被评为全国杰出文化组织③，使其能够不断吸引资金和机遇提高公共文化服务质量，同时也对其他文化院产生溢出效应，在社区文化发展方面显著发展，促进公共文化服务的长足发展。

四、权力分配与公共文化服务的关系探析

如前所述，当行政分权、财政分权与政治分权三个维度分权发生但缺乏基层联动民主化时，地方政府难以有地方政治力量促使地方政策制定者有效决策，因此不涉及联动民主化、不能吸收地方政府和组织的有效需求的资源与责任的下放都是不完权分权，很少会增加底层团体利益的影响，难以产生社会效益，加之地方政府的能力和资源往往比中央政府小，将导致公共服务质量至少短期内因分权而变差。因此，包括去官僚化维度在内的完全分权对公共服务十分重要。

许多国家都试图通过地方分权提高经济效率、稳定宏观经济、改善政府治理，并对地方分权的采用与民主化进程相连，为扩大公民社会参与提供了背景。韩国分权也是与民主化运动和效率理念结合的治理理念。二战后，被日本殖民半个世纪的羞辱感，朝鲜战争对军事统治的需求，匮乏的资本与科技下经济赶超型发展的渴望，使韩国的集权控制不可避免。后战争时代，公众开始周期性地呼吁分权以提高政治公平和效率，这种紧张的氛围加强了独裁政府的集权统治。国家高度依赖财团，财阀在首尔治理中占据很大权重。幸而韩国对现代化进程中的过度集权有所警觉，开始探讨民主化后的分权道路。1987年，社会重点讨论公有企业私有化；1991年，地方自治架构被采用；1993年金泳三成为总统，提出地方治理计划；1995年，地方执政者选举开始实现。民主化进程中，地方自治实现分权得到公民社会的支持。作为回应，每个新总统竞选都对分权提出更多承诺，形成了中央驱动的地方自治和分权，导致效果有限，仅集中在一般地方服务，如停车管理、垃圾回收等，地方公务员担心失去工作保障，国民更相信政府而非企业。2005年由中央政府推动的分权为地方自治和公共服务供给带来巨变。为国家发展平衡和分散化治理，中央政府促进中央权力向地方政府移交，即便执行的时机并不成熟，中央政府亦迅速而强有力地推行分权，对分权产生的缺点或消极影响打算事后弥补。这反映出，如果没有果断行动，分权会因持反对意见的特权力量参与而失败，它并不伴随政治民主化改革，也不包括地方公民社会发展和地方社区参与，只在政府间层面执行，只强调职能权力和财政来源，没有在私人领域、公益领域和公民社会中发展起来。

在公共文化服务领域，公共文化服务的最终效果与其所处的行政体制背景和社会环境紧密相关，受到不同的权力分配的影响。韩国威权下的中央控制与分权后的地方主导，除光州市特例外,韩国整体的公共文化服务载体——社区文化院项目受到负面影响。

在中央集权制下，中央政府对公共文化服务的关注，虽然使公共文化服务设施配给在地方迅速实现，但公共文化服务始终以自上而下的方式提供，即使对以社区文化发展为目标的社区文化院亦是如此。中央政府对公共文化服务项目的物质基础在于政策细则上的控制与兴趣，以及对公共文化服务内涵的忽略，均反映在地方层面。这不仅体现了在意识形态上强化中央权威和对地方管理的控制权，体现了中央政府对大众家长式的自上而下的公共文化服务供给，也引导了地方政府对公共文化内涵的忽视。这种行政内部运作难免造成公共文化服务供给与民众需求脱节，也未能为社区公共文化服务提供激励与空间，阻碍了真正意义的公共文化服务的发展。

未料的是，地方分权引发公共文化服务衰退。2005年分权改革时，中央政府担心持反对意见的特权力量反对而导致分权失败，因此在执行时机并不成熟之际，迅速强力地推行分权。这种仓促的分权是不完全分权，不伴随民主化联动过程，不包括地方公民社会发展和社区参与，没有在私人领域、公益领域和公民社会中发展。韩国长期受威权体制影响，即使现今转变为分权制，却依然是“强国家-弱社会”局面，公民社会尚未发育，民间组织依旧匮乏。同时，全球化和本土化成为主流意识形态，本地文化、文化产业和城市发展逐渐成为重要政策内容，文化政策期望发展文化经济，而非扩展文化福利。作为公共文化发展载体的社区文化院真正下放地方政府自主负责，在地方预算紧缺和城际竞争激烈并存情况下，社区文化院数量下降严重。社区文化院是唯一以培养文化社区自治、个人创作参与、自下而上文化发展为目标的项目，然而在社会尚不具备自治能力之际，中央的撤资与注意力转移导致地方漠视，公民社会和私人领域尚无有效的诉求与获得回应的渠道，无力形成政治力量影响地方政策支持，社区公共文化服务失去了发展平台和基础，进一步减弱了社会参与的积极性与主动性，使公共文化发展衰弱。通过公共文化设施进行家长式的文化供给无法起到公共文化服务的作用，因此社区文化院及其组织的参与和创作性文化活动是激发文化服务与发展的关键。反之，光州市分权后的成功经验恰恰说明，强大的公民社会和文化底层结构的力量，使该市的分权状况相对国家总体而言更为完善，因此保障了社区文化院作为社区公共文化服务的实施载体的经济、政治与专业资源，保障了项目有利政策的制定，也成功发展了参与型和创造型的社区文化服务，激发了底层创造力并加强市民社会力量，实现了公共文化服务的长足发展。

五、结论与启示

本文通过韩国整体与光州市个体的公共文化服务对比研究，揭示了权力分配对公共服务的影响，以及弱势的公共服务领域所需的合理制度安排。中央集权体制下虽然中央的推动有助于公共服务设施的快速配给，但没有地方塑造的资源支持不可能持续发展，中央的控制也妨碍了地方参与和对地方需求的回应，难以实现真正意义上的服务。而纵向分权并不想当然为公共服务营造积极的地方条件，地方政府承担更多责任，却面临资源匮乏和层级低微，如果分权只靠中央推动，并非通过公民社会或地方政府的持续需求和互动实现，公民社会、志愿部门、尤其地方政治在内的非政府部门没有在分权中得到发展，那么地方政府决策制定将被重发展而非服务的地方行政影响[23]。因此，为了更好处理公共服务，分权过程的联动民主化、对地方需求的回应与强大的民间力量十分重要，地方政治应来自多样政策制定者而非仅有正式部门，鼓励多元部门参与的平缓的分权过程能使地方政治中不同的治理观点得到发展，增加底层团体利益的影响，吸收地方政府与团体的有效需求，促生令地方政策有效决策的制度，产生更大的社会效益。

韩国的案例提供了一个窗口，为探讨纵向权力分配与弱势公共服务的关系提供了很好的参考。在中国的经济转型与社会包容的大背景下，发展包括公共文化在内的公共服务也成为国家的重点战略。同时，中国经历着“分权式威权制”的不完全分权体制下政府推动的经济增长的过程[24]，如今社会公平与公共服务开始成为政府关注的领域。为解决公共服务资源不足和公共服务能力不强的问题，中央政府主导公共服务依然是主流力量。然而，自上而下送服务的形式运行，代表着中国公共服务的供给特性。这种治理方式存在固有缺陷。一方面，决策没有体现地方和公民参与，地方和民众的积极性、原创性低，属于被动式接受，项目难以契合民众真实的需求。另一方面，公共服务成为基层政府完成上级政府的行政任务、追求自身政绩的行政行为，被异化为与民众没有直接联系的政府内部运作过程，使公共服务既存在服务供给不足，也存在服务供需脱节问题，未取得预期成效[25]。

中韩政体虽有差异，但韩国的经验教训值得汲取，需要从以下几方面开展：（1）微观层面上，改善公共服务设施管理。通过立法突出公共服务设施的重要性，对经营单位的绩效考核以社区公共服务内容为目标；保证雇员长期雇佣，发展个人潜能和归属感。（2）中观层面，分权过程实现多主体参与。分权过程需要多元部门参与，让各参与主体在地方政治中可以表达诉求，在政策制定上拥有话语权以促成利于自身的政策出台，从而培育支持社区文化的条件。（3）宏观国家层面，考虑分权的多维影响。参与性政府除聚焦于项目的经济和功能方面的下放，需考虑国家撤出产生的多元政策因素的影响。分权的多种层面，比如正式和非正式组织的关系与内在作用、各项目的特点和对当地居民的影响、来自地方政治的观点等都需要纳入考虑范围，从而建构新政策的优先顺序。

注释：

①1000韩元=5.8元人民币。

②CCHN和MCT, 2006年-2010年,《内部资料》。

③Park, K., 2012年访谈资料。

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（责任编辑：陈丁力）

Central-Local Power Allocation and Public Cultural Services: The Failure of Korea and the Rise of Gwang-ju

Jiang Xuan

Abstract:Public service has recently become critical policy focus, but the study on the impact of power allocation on it is still blurry. The article uses the public cultural development in Korea as a case to study the model of power allocation better off public service. Through comparative study between the public cultural service project development before and after centralized and decentralized system in Korea, between the situation of Korea in general and Gwang-ju in specific, the article reveals that neither system guarantees the development of public culture, since controlling centralization system will suppress it and decentralization will further weaken it. It has been discovered that decentralization without democratization is incomplete decentralization, and only decentralization with powerful civil society and grass root social structure can accelerate the development of public culture. The lessons and experience of South Korea will definitely enlighten the development of public services including public cultural service in China.

Keywords:central-local decentralization; public cultural service; Korea; Gwang-ju

【中图分类号】D035.5

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.02.013

【基金项目】广东省哲学社会科学“十二五”规划2015年度一般项目“广东城市创新驱动发展研究——因素、机制与路径”（GD15CGL06）；教育部人文社会科学规划一般项目“风险规制体制的国际比较”（13YJA810009）。

作者简介：蒋绚，博士，中山大学政治与公共事务管理学院讲师，中国公共管理研究中心专职研究人员，研究方向为城市发展与更新、城市文化管理、比较公共政策。