聚焦PPP风险 直面待解难题

●本刊评论员

聚焦PPP风险 直面待解难题

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随着新公共管理运动的兴起，重塑政府、以企业家精神改造政府成为很多国家政府改革的潮流。其中通过政府与社会资本合作，将市场、竞争、消费者导向、私人资本的专业能力和企业家精神引入到公共品和公共服务的PPP模式自上世纪末起得到了很大的发展。我国在上世纪90年代就开始引进PPP，近几年更是得到中央和各级地方政府的高度重视。

我国新一轮改革强调国家治理能力的提升，注重转变政府职能，更充分地发挥市场主体作用。顺应这一顶层设计，PPP更有用武之地。但是，其推广过程中面临的问题，可能产生的各种风险，究竟能否更大地促进财政绩效，仍存在诸多难题待解。这不仅表现为政府和民间资本的互信不够、风险预期不确定导致全国多数推介项目“叫好不叫座”，还表现为具体PPP项目失败风险及其集中体现的财政风险的凸显。跳出财政风险来看待PPP，还有一些事关改革和国家治理的问题需要厘清。

PPP的财政风险集中表现为项目效益不理想、项目失败导致财政支出超能力、超预期，社会投资转化为政府债务以及项目周期内产生的公共资金的浪费和国有资产的流失，如果因此形成政府支付危机，还会产生政府信用危机。PPP财政风险的来源，有政策风险、不可抗力、信息不对称、管理能力不足导致营收下降或项目失败，更多是来自政绩驱动下超范围推行、项目本身的“假PPP”属性、违规操作、违规担保融资等。

跳出单纯的财政功能，从体制改革、国家治理现代化的角度，也要防范PPP“帮倒忙”的风险。其中，有几个理论和现实问题应引起高度重视。第一，引入PPP，能否防范政府扩张顽疾，实现“更小的政府、更多治理和服务”？社会资本的进入，更多地向社会购买服务、更多的职能外包（市场化）必须与政府自身的改革、节省政府自我消耗式的财政开支结合起来。否则，社会资本没能置换出政府投入，实际使公共服务成本更高、机构更臃肿，效能政府的目标就会大打折扣。

第二，引入PPP，怎么防范政府卸责风险？PPP理应改善公共品和公共服务供给，弥补短板，而非把政府应尽的责任推向社会。PPP能干什么、不能干什么必须更加明确，有些地方居然将城市管理执法“外包”，这是明显的卸责行为。

第三，引入PPP，能否防范政府低效率风险？例如，一些PPP实行特许经营，中标者实际上形成垄断，有成为“二政府”的风险，市场力量不仅得不到发挥，还可能制造更严重的低效率；很多PPP项目并不重视社会化营运，只是追求投资融的增长，仍是“翻牌政府”。

第四，PPP能否节省整个社会的交易费用，解决代理问题，使政府、企业、公众三赢？我们注意到一些地方政府推行PPP并非以降低行政成本为目的，而在部门利益、扩权收费、与企业合谋上打“小算盘”，除政府的代理风险外，还产生参与企业这一层次的代理风险。其结果是不仅未能降低公共服务成本和代理成本，还增加了公众负担。

PPP在我国正处于方兴未艾的时代，其面临的风险和问题也很多，如何更好地体现出在国家治理、公共服务、财政绩效上的治本、治标功能，顶层设计、微观管理还有更多的改善空间。