“全面二孩”政策下成都市构建家庭支持体系的思考※

●卢晓莉

“全面二孩”政策下成都市构建家庭支持体系的思考※

●卢晓莉

随着全面二孩政策的实施和家庭结构的转变，家庭福利政策体系的不完备与家庭日益增多的社会需求之间的矛盾越来越突出。文章论述了家庭支持体系的理论背景及国内外的探索实践，在此基础上，提出构建与完善成都市家庭公共服务制度的政策建议。

全面二孩政策；成都市；家庭支持体系

2016年1月，四川省第十二届人大常委会第二十一次会议审议通过《四川人口与计划生育条例》(修正案)，这标志着全面两孩政策在全省落地。据统计数据显示，自全面二孩政策推行以来，截至2016年4月底，成都市共办理二孩登记22230例，平均每天登记200例左右，全市有47.42%的适龄人口有生育二孩意愿。[1]这一数据显示了成都市适龄人口的生育意愿较高。随着政策的推行，成都市二孩家庭占所有家庭的比例将逐渐增大，许多家庭将面临两个孩子所带来的抚养、照料、教育、亲子关系等问题。而目前，随着我国经济社会的发展，抚养孩子的直接成本和间接成本大大增加，仅靠家庭自身的力量已难以完成自身的责任与义务，急切需要政府、社会的帮助与支持。因此，成都市应出台支持家庭发展的相关政策，创新家庭支持网络与体系，为每个家庭排忧解难，使得“全面放开二孩”政策的实施，能真正促进人口长期均衡发展，提升家庭的生存发展能力与幸福感，为经济社会发展提供更加和谐的环境。

一、构建家庭支持体系的理论背景与内涵解读

家庭支持体系是指政府为维护家庭稳定、支持家庭发展所做的一系列对家庭产生正面影响的行动，包括家庭政策与家庭服务。从西方福利国家的社会政策发展过程中可以看到，对家庭的干预与支持一直是西方福利国家社会政策的重要内容。从17世纪开始到现代，西方家庭政策经历了从无到有、从少到多、从低到高，从单项到综合的发展过程，形成了由家庭成员身份待遇、住房、经济保障、服务保障、支持家庭和家庭友好的政策环境五部分组成的家庭支持体系。[2]西方国家构建家庭支持体系的主要理论依据有以下三个方面：

（一）家庭双重属性原理：私人性与公共性

在不同的经济体制下，家庭的私人性与公共性呈现出不同的侧重点。在西方自由市场经济体制下，家庭大部分时候被视为“私人领域”，国家权力或政府不应该进行干涉；而在计划经济体制下，家庭甚至婚姻都没有绝对的自由，国家和社会对家庭的干预较多。随着中西方经济体制与文化观念的相互融合，政府逐渐意识到，家庭私人性与公共性并不是一个绝对的概念，而是一个相对的问题。家庭不仅是一个独立的经济实体或生活单位，还是政府设置、调整国家一个人关系的一个重要的结构性因素，[3]每一个家庭的私人选择对整个社会的演变会产生重大影响。因此，国家应通过对家庭的适度干预与支持，从而提升国家对个体的关注与保护，预防社会问题的出现。

（二）社会支持理论

社会支持是指个体从他人、群体、组织和社区中得到的各种形式的关心、扶持和帮助，其本质是一种物质救助、生活扶持、心理慰藉等社会性行为。[4]依据社会支持理论，个体获得的社会支持网络越充分，其抵抗社会变化与挑战的能力就越强。家庭是社会最基本、最微小的单位。随着家庭结构小型化、核心化的发展，家庭抗风险的能力越来越差，如果不加强对家庭的社会支持，扩展家庭的社会网络，家庭就会渐渐变成社会的孤岛。而国家或者政府作为主要的社会资源提供者，在家庭的社会支持中占重要地位。国家或者政府可通过出台特别扶助政策、提供基本社会保险、基本社会福利等形式为家庭提供社会支持与帮助。

（三）福利多元化理论

福利多元理论认为，福利的提供存在着多元的体系，国家、市场、社会与社区、家庭都是社会福利的提供者。其中，家庭这一主体较为特殊。一方面，家庭作为个人的福利提供者，通过为家庭成员提供经济支持、抚养照顾、情感关爱等，保证个人的基本生活与情感需求；而另一方面，家庭本身又是福利关爱的对象。因此，国家或政府、市场、社会与社区等可以通过为每个家庭提供福利保障与服务，从而达到提升生育率、活跃劳动力市场、弥补劳动力不足、缓解贫困等社会目标。目前，随着福利多元主义的兴起与家庭功能的日渐弱化，学术界日益关注家庭政策的研究。但是我国家庭政策的研究还比较滞后，家庭政策的制定也比较少，仅在社会政策中有一些涉及家庭的内容，而缺乏对家庭的专门关注。

二、西方福利国家家庭支持体系的构建情况

从20世纪40年代开始，随着经济的繁荣与社会价值观的转变，西方福利国家普遍经历了一个社会福利扩张期，各国都采取形式多样的社会福利政策与社会服务措施，来为家庭和个人提供经济保障与生活服务。但是，受不同意识形态的影响，西方国家在家庭政策的制定方面也存在差异性，可分为高福利国家、辅助型福利国家与补缺型福利国家三个不同的类型。概括起来，西方国家的家庭支持政策的主要内容体现在以下几个方面：

（一）现金福利

现金福利是对一个家庭最直接、最基础的福利安排。法国、美国、英国等西方国家都从不同领域、不同程度上制定了家庭现金福利政策。如法国遵循普惠制福利理念，制定了种类繁多的家庭现金补贴，分为“家庭津贴”、“幼儿津贴”、“特殊家庭津贴”三大类，其中“家庭津贴”包括儿童津贴、家庭收入补充津贴、家庭支持津贴等，“幼儿津贴”包括生育津贴、自由选择工作时间补充津贴、可选择补充津贴等，“特殊家庭津贴”则是针对单亲家庭、患儿家庭、残疾儿童家庭所给予的现金补贴。[5]这些津贴基本覆盖了75%的法国家庭。美国则制定了有条件限制的经济支持政策，如“贫困家庭临时补助”、“所得收入赋税金返还法案”、“食品券”等，[6]这一系列举措为低收入家庭提供了生活保障，并有效防止了困境儿童数量的扩大化。英国从20世纪初就开始实施针对贫困家庭的未成年人的现金补助政策，近一百年来，不管执政党的变化还是执政者的变化，英国都坚持为家庭特别是贫困家庭、单亲家庭提供现金补贴，先后经历了“家庭补贴制度”、“儿童税收补贴制度”、“最低收入补助金”、“附加个人补贴”、《儿童津贴法》、《社会保障法》等家庭福利阶段，在一定程度上提高了特殊家庭抗风险能力，解决了未成年人贫困问题。

（二）儿童抚育体系

儿童既是家庭的重要成员，也是国家和民族的希望。加强对儿童的关爱，为儿童创造健康快乐的成长环境，是国家和家庭义不容辞的责任。鉴于目前家庭功能的变化，职业女性的增多，由女性主导的家庭养育模式开始转变，现代女性较难独立完成抚育子女的责任。为了提升女性就业率、促进两性平等、推动家庭与工作之间的平衡，许多西方国家都制定了完善的儿童抚育支持计划。主要内容包括以下几个方面：一是为幼儿父母双方提供充足的假期。假期包括待产假、男性亲职假、带薪育儿假、临时育儿假等。父母可以灵活选择休假形式，时间较短而津贴较高，或者时间较长津贴较低。二是提倡公共育儿理念与多样化的育儿方式。作为高福利国家的代表，瑞典与丹麦于，20世纪60年代就开始大规模兴建公共育儿设施，三个月大的婴儿就可送到公共育儿中心进行抚养，政府补贴一半的育儿费。法国的儿童保育模式包括住家保姆、育婴保姆、公立托儿所、医院办托儿所、企业办托儿所、临时托儿所、儿童花园等，[7]政府对不同类型的托儿机构进行补贴，以适应不同父母的托儿需要。三是制定有利于父母工作与再就业的环境。如法国，鼓励雇主为雇员特别是女性雇员提供灵活的工作时间，推广远程办公模式，以利于女性兼顾家庭与工作。政府还帮助希望重新工作的全职母亲制定工作计划，提供必要的职业培训。

（三）家庭教育支持

家庭教育是指父母或者监护人对孩子实施的教育。父母是孩子的第一任老师，家庭教育对儿童的性格形成、意识理念、社会秩序养成及学习成绩等方面起着极其重要作用。为了提高家长教育儿童的质量和水平，法国、美国、日本、英国、瑞典等国分别通过国家立法、项目支持、网络支持等形式对家庭的教育活动进行干预与帮助。在发达国家中，日本对家庭教育尤为重视，将家庭教育写入《教育基本法》，[8]规定学校、家庭、社区、地方公共团体都要积极参与到儿童的教育上来，形成合力，为儿童创造优良的学习环境，最大化地开发儿童潜力。美国则是通过出台促进学校教育与家庭教育相结合的法案来推动家庭教育的完善，为父母免费提供实施家庭教育的方法，鼓励和引导家长积极参与学校的教育，在最大程度上提高每一个孩子学习成绩，不让一个孩子掉队。法国政府通过跨部门合作，建立了父母教育网络，各类社会团体、服务组织、专家学者都可通过这一网络对父母日常教育进行援助与指导，使父母有倾诉与沟通的渠道，极大地促进了父母承担教育责任，提升父母教育能力。

三、我国家庭支持政策现状及部分地区实践

同西方国家家庭支持政策的繁荣与兴盛相比较，我国关于家庭政策的研究相对滞后。在计划经济时代，我国实行的是福利全包政策，由国家承担了个人及家庭的所有福利，但这种福利也是有局限性的，仅限于国有企业的职工或者是机关事业单位的人员。改革开放以来，在市场化的过程中，国家和集体通过转制、放权，从保障体系中逐渐退出，将原来由国家或集体承担的全部或者大部分责任，逐渐释放给社会组织、市场组织或者家庭，家庭逐渐成为家庭成员社会福利的主要提供者。然而这并不意味着我国没有关于支持家庭的政策措施。我国关于医疗保险、养老保险、幼儿防疫、公立幼儿园、义务教育等方面的政策也是对家庭的支持。但是受经济发展的限制及福利传统的制约，我国的家庭支持政策属于补缺型模式，即福利对象主要为残疾人士、困难群众、弱势群体和问题家庭，而对普通家庭则缺乏支持措施，导致了家庭支持体系的不完整与不公平。另一方面，我国还没有形成以家庭整体为福利对象的家庭支持理念，福利支持主要是针对个人，这说明，在我国，家庭的重要价值还没有得到全社会特别是政策制定者的高度重视，家庭在社会变迁中所面临的困境还没有得到普遍关注。在我国强调社会治理的背景下，如何针对家庭制定细致化、个性化的家庭支持政策，成为政策制定者应当考虑的首要问题。

2016年1月，中共中央、国务院颁布了《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，第一次以官方形式提出在普遍推行“二孩”政策的背景下，要建立家庭发展支持体系，减少再生育夫妻压力。[9]目前，我国国家层面已制定了延长生育假期的政策，以鼓励夫妻再生育。部分城市也从社区服务的层面尝试家庭支持体系的建立。如北京市西城区开启了“家庭+”行动项目，在社区建立“家庭汇客厅”，发动政府、社区、家庭、居民力量，围绕家教家风建设，开展各类适合不同年龄层次的居民参与的活动，让居民从封闭的小家庭走进社区开放的大家庭，促进每个小家庭的健康成长。厦门市积极推广建设社区家庭关爱服务中心，在社区实施长者之家计划、青少年发展计划以及和美家庭计划，居民还可以在关爱中心进行心理咨询和健康检查。昆明成立了社区家庭服务业行业协会，将社区福利服务业、便民利民服务业和职工社会保险管理服务业等服务资源进行整合，利用“社区互联网+”平台，为市民提供方便快捷的养老、家政、医疗、中介、物管等服务。

总体来看，我国的家庭福利政策、家庭服务设施、家庭支持体系建设都还处于起步阶段，国家层面和地方层面关于家庭支持的政策措施还不够充分，服务形式也比较单一，还需要在切实了解家庭需求的基础上，制定更完善、更细致的支持政策与规范。

四、建立与完善成都市家庭支持体系的对策建议

成都作为西部内陆地区经济发展水平最高的城市之一，2015年地区生产总值已突破万亿元大关，达到1.08万亿元。在经济发展的同时，以“共享”理念推动民生事业发展，增进民生福祉，建设幸福城市已成为成都市十三五期间的主要奋斗目标。从目前来看，成都市的社会福利制度主要集中于扶老、助残、救孤、济困几个方面，福利对象主要为农村“三无”人员、低保家庭、困境儿童、残疾人等，还远未达到普惠型福利社会的要求，对家庭福利的支撑作用还没有充分发挥，这也是我国绝大多数城市所面临的现状。在家庭支持体系的构建中，中央政府应从宏观层面，依照法律权限，制定相应的政策制度，如家庭福利立法、家庭税收改革、义务教育保障、公民假期管理等。而涉及到具体的服务层面，则需要各个地方根据地方财政、地方文化传统等，来确定各地的家庭福利服务政策。总体说来，成都市应从以下四个方面来加强地方性家庭支持体系的建设：

（一）加强对各种特殊家庭的津贴补助

保障家庭经济安全，是维护家庭稳定最基本的要求。政府应结合现行人口政策，加强对弱势家庭（包括独生子女家庭、二孩家庭、儿童家庭、老人家庭、残疾人家庭、慢性病家庭）的经济扶助，减轻相关家庭的经济负担。对收入较低的计划生育家庭以及二孩家庭发放生育津贴，为“二孩母亲”按当地平均工资的80%提供经济补贴，对住房困难的二孩家庭优先提供廉租房或经济适用房。

（二）在城乡社区设立专业的家庭服务机构

城乡社区作为居民自治组织，是连结政府与家庭的中间环节，政府的政策最终要通过社区作用于每个家庭、每个个人。因此，在当前社区机构设置中，应强调家庭服务机构的建设。可以在目前社区综合服务中心的基础上，设置社区家庭综合服务中心、社区家庭服务站和社区家庭服务信息点三个层次的服务机构，将社区服务做细做小，建立网络化的服务体系，使社区中的每个家庭都能得到较大的支持与服务。同时，在社区中配备专业社会工作者，建立法律咨询、婚姻咨询、家庭教育、家庭人际关系调适等专业咨询队伍，预防并协助解决家庭内部问题，满足各类家庭的不同福利需求。

（三）引入社区老人儿童服务的新形式

老人和儿童是整个社会最应该关注与照顾的两大群体。随着二孩政策的开放以及我国老龄化程度的提高，家庭所面临的儿童抚育与老人照顾问题越来越严峻，仅仅依靠家庭的力量无法使老人和儿童得到很好的照料。因此，成都市应充分调动社会资源，大力推动老年人养老服务，形成机构养老—社区养老—居家养老的养老服务体系，重点开拓社区养老和居家养老服务新形态，不仅为老年人提供身体照顾、生活照料等日常服务，还要提供精神慰藉、心理抚慰、出游陪伴等服务，使老年人能够在家中安享晚年。在儿童教育方面，应普及社区托儿所、幼儿园、课后托管机构、课外才艺培训机构，方便儿童就近入托、就近学习，以减轻年轻父母过高的抚养成本，缓解工作家庭双重冲突，减少隔代抚育的压力和责任。

（四）推进家庭福利领域公民社会组织的培育与发展

社会福利机构通过其专业的服务理念及方法，可以有效地为其对象提供高质量的服务。政府可以通过购买社会组织服务的方式，将涉及妇女儿童和家庭的创业就业、心理疏导、大病救助、法律援助、居家养老等公共服务纳入购买内容及指导目录，一方面可以充分调动社会资源关注家庭问题，另一方面也能培养一批专业化的社工服务队伍，为家庭的发展提供优质高效的服务。

[1]成都商报，2016-05-13，http：//cd.qq.com/a/20160513/019074.htm

[2]刘继同.中国现代家庭福利政策的基础性、战略性地位[J].社会政策研究，2016（01）.

[3]吴小英.公共政策中的家庭定位[J].学术研究，2012（09）.

[4]方曙光.社会支持理念视域下失独老人的社会生活重建[J].国家行政学院学报，2013（04）.

[5][7]马春华.瑞典和法国家庭政策的启示[J].妇女研究论丛，2016（03）.

[6]何欢.美国家庭政策的经验与启示[J].清华大学学报，2013（01）.

[8]和建花.法国、美国和日本家庭教育支持政策考察[J].中华女子学院学报，2014（02）.

[9]王玲.官方首提建立家庭发展支持体系，减少再生育夫妻压力[J].第一财经，http：//www.yicai.com/news/4735278.html.

C923 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）06-0067-04

2016年成都哲学社会科学规划项目，项目编号：2016P17。

作者及单位：卢晓莉，成都市社会科学院社会与法制学所助理研究员，研究方向：社会福利与社会救助。（四川 成都 610000）

2016-10-29

责任编辑 冯凌宇