提高领导干部法治思维的具体路径思考

●陶进华

提高领导干部法治思维的具体路径思考

●陶进华

提高领导干部法治思维的具体路径包括：（一）改善党的领导方式和执政方式，逐步改变以政治思维和经济思维为主的现状，为法治思维的成长提供优良的社会环境和空间；（二）优化领导干部考核任用机制与问责机制，为领导干部法治思维的提高提供足够的内在的激励约束机制；（三）强化人大和法院对行政权的监督和制约，为领导干部法治思维的提高提供有力的外在监督制约机制。

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2012年12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记要求“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”时隔近4年来，从中央到地方，从理论到实务都对如何提高领导干部法治思维进行了不懈的分析、思考和探索。有从历史和现实的角度进行分析，有从中西对比的角度进行分析，有从立法、执法、司法、守法的角度进行分析，都有不错的成果和收获。

然而，在最近的现实中，人们不时看到与提高法治思维和法治方式能力不和谐的音符：既有反映百度的虚假竞价排名与莆田系医疗黑幕的魏则西事件，又有海南拆违殴打妇女、儿童事件，更有家住北京昌平的雷洋因“涉嫌嫖娼”被警方带回审讯途中死亡事件，还出现为实现封山禁牧，山西蒲县强令村民10天内卖羊的新闻，折射出权力的不作为、任性和滥用，折射出领导干部法治思维的提高还有很多空间。

那么，如何切实提高领导干部法治思维，有针对性的用法治思维和法治方式解决改革发展稳定面临的复杂问题，具体路径有哪些？本文欲对此进行粗浅的分析，以就教于大家。

一、改善党的领导方式和执政方式，逐步改变以政治思维和经济思维为主的现状，为法治思维的成长提供优良的社会环境和空间

思想是行动的先导，先有思想，后有行动，先有思维，后有行为。在革命、建设、改革开放的伟大实践中，我们党团结带领中国人民建立了新中国，把一穷二白的旧中国建成了世界第二大经济大国，中国经济社会发生了翻天覆地的变化。回首这些变化，我们发现，指导我们进行革命、建设、改革开放的伟大实践的主导思维主要是政治思维和经济思维。应该讲，我们过去以政治思维和经济思维为主的主导思维无疑是正确的，没有它，我们就建不起新中国，就建不成世界第二大经济大国。然而，当中国社会已由传统农业社会进入工业化、城市化、信息化社会，已由计划经济转变为市场经济，已由封闭社会变为开放社会，经济结构、社会结构、利益格局、思想观念都已发生深刻变化的情况下，再固守传统的思维，我们将无法解决改革发展稳定面临的各种矛盾和问题，给国家和社会带来长治久安。比如，我们再只是用运动、政策、会议、讲话、文件来治理国家，就难以把改革发展稳定方面的问题纳入法治化的轨道解决，旧的问题没解决，新的问题又发生，大家整天都疲于奔命、疲于应付，费力不讨好。一个社会如果没有稳定的预期和希望，要想健康稳定持续的发展是困难的。

法律是治国之重器，法治是我们党治国理政的基本方式，这已是全党全国人民的共识。法治其实就是用优良的法律和制度来管理国家，治理社会，协调关系，平衡利益，保护人民。而非只用权力来解决这些问题。但真正要把这种共识变成我们的行动，还有很多工作要做，特别是各级领导干部。笔者认为，要逐步把领导干部的政治思维和经济思维为主变为法治思维，需要做好以下工作：

首先，我们要树立科学的政绩观和权力观，要让中国经济社会全面协调可持续发展，而不是单纯的GDP与财政税收。要有权力来自人民，权力必须服务人民，受人民监督和约束的思维和观念。我们必须知行合一，说到做到，不能两张皮。这样才能取信于民，得到人民的拥护和爱戴。只有坚持科学的政绩观和权力观，法治思维才有良好的成长空间和氛围。否则，人治和权力思维，政治思维和经济思维就很难让位于法治思维，解决中国的问题就难免多用运动、政策、会议、讲话、文件来进行。有学者认为，在以经济建设为中心和全党服从中央的权威体制下，“地方政府官员如果不能圆满完成政治目标，非常容易遭受政治处罚。如果地方政府圆满完成了政治目标，哪怕超越了法律界线，由于分担了上级领导的政治责任，上级组织往往会对下级违法现象比较宽容。地方政府的政治逻辑本质上与法制逻辑具有一定的不兼容性，结果就是地方政府在其治理活动中，常常以政策和上级要求代替法律规定。”[1]在此情形下，政治思维、经济思维没有为法治思维留下太多的空间，要提高领导干部法治思维是很困难的。我们要全面梳理立法、执法、司法中非法治的规范性文件、思维方式和行为方式并切实加以改变，比如法律的工具论思维、人治与权力思维，特权思维，人情与关系思维，以及任意性执法、选择性执法、运动式执法等不良执法方式就应必须尽快克服。否则，干部法律思维要提高是不现实的。

其次，我们应当全面清理过去的存量违法文件、事实和行为，坚决遏制增量违法文件、事实和行为。尊重历史，照顾现实，公平合理处理历史遗留问题。比如数量庞大的小产权房的问题，一些违法违规的开发区、建设项目的问题，一些被错误处理的民营企业家及财产的问题，一些久拖不决的政府工程欠款问题。这些问题不解决，我们在迈向法治国家、法治政府、法治社会的进程中将背负沉重的包袱，很难行稳致远。人民就会对我们的法治建设、党和政府的公信力产生怀疑和不信任。

最后，要改善党的领导，牢牢坚持依法执政。党委要充分发挥总揽全局，协调各方的核心作用，严格按照宪法法律的要求，发挥人大、政府、政协、审判机关、检察机关在履职尽责中的主体作用。充分发挥根本政治制度优势，加大人大的决策权和监督权，建立政府依法向人大提请决策、报告、备案制度，提高立法的质量、覆盖面与决策的民主性、科学性和合法性。积极推进协商民主，规范协商的内容、渠道、方式。全力维护司法公正。党委应通过政治、思想、组织的领导为各职能部门保驾护航与监督约束，而不是包办代替和干预人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能，确保其权力在法治的轨道上运行，各机关各部门都把自己的事情办好。

二、优化领导干部考核任用机制与问责机制，为领导干部法治思维的提高提供足够的内在的激励约束机制

权力天生就有扩张性、任意性和支配性。没有编织细密的制度的笼子对其规范和约束，就会出现牛栏关猫，随进随出的情况，对党和人民的利益带来损害。16年前，江西副省长胡长清因贪污受贿成为改革开放以来第一个被处死的省部级高官，他死前留下一句“名言”：“党纪、政纪、法纪如同牛栏关猫，进出自由。”就是明证。[2]

我们必须编织领导干部考核任用机制与问责机制的笼子来规范“关键的少数”。对此，国家行政学院刘锐教授认为，“人治传统固然影响领导干部的法治思维的形成，但实践中对领导干部法治思维的养成影响更大的是领导干部的考核、选拔、任用制度和实践，以及领导干部问责机制。如果说责任机制是领导干部形成法治思维的压力，那么选拔、考核机制则是促使领导干部进行法治思维的动力，如同高考一样的指挥棒。符合法治精神的选拔、考核机制必然会给以依法办事的激励，使他不想、也不愿违法；健全的责任机制则使领导干部不得不遵循法治，不敢违法。”[3]“如果上级部门不能真正树立大局观念、法治思维，用各自为政的、沾满部门利益的、畸形的考核指标、奖惩指标、晋升指标、处罚指标等指挥棒指挥下级，反过来又指责地方领导干部没有大局观念，这是不公平的。当然，的确也存在部分地方领导干部滥用权力、违法擅断的情况。比如，有些领导下达命令根本不考虑法律的强制性规定，不计过程只要结果，相当于强令下级”违章作业”。打电话、批条子、干预执法、司法。”[3]所以，习近平总书记要求各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。“如果我们不是把严守党纪、严守国法的干部用起来，而是把目无法纪、胆大妄为、飞扬跋扈的干部用起来，那就必然会造成“劣币驱逐良币”现象。古人说，民“以吏为师”。领导干部尊不尊法、学不学法、守不守法、用不用法，人民群众看在眼里、记在心上，并且会在自己的行动中效法。”

增强领导干部的法治思维，关键是完善制度机制：一是把科学的法治建设成效纳入政绩考核指标体系，建立领导干部年终法治考核制度；二是把能不能遵守法律、依法办事的法治标准作为考察、选拔干部重要内容，从组织路线上对法治建设提供保障。凡法治方面不达标，或对本部门本单位出现的违法案件和违法问题应承担主要责任的，在选拔任用时实行一票否决。只有如此，领导干部的法治思维才能提高。

三、强化人大和法院对行政权的监督和制约，为领导干部法治思维的提高提供有力的外在监督制约机制

领导干部法治思维的提高，有良好的环境与氛围，有内在动力压力机制是非常重要的。但由于领导干部工作的复杂性、多样性，与人民群众的生产生活密切相关，稍有不慎，就会对群众的利益造成损害。因此其权力的行使还必须受到权利的监督和制约。权利的监督和制约渠道应当是人大和法院。我们应当考虑完善信访制度，把人大的信访工作和政府的信访工作建立联动机制，发现领导干部违法违纪，及时进行调查核实，启动人大监督程序，让违法违纪者及时纠正问题，回应群众的合理诉求，保护群众利益。人大还要代表人民监督好政府的财政预算及其执行，重要人事任免、重大事项的决策与重要规范性文件的制定。真正代表人民履好职，尽好责。

对于严重侵犯群众利益，并且应当通过诉讼程序解决的，应畅通诉讼渠道，保护群众合法权益。我们既要打破地方保护主义和部门利益保护主义，维护社会的公平秩序，更要在保障法院独立、公正、权威上下大力气。法院如果不独立，随意受到权力、金钱、人情、关系的影响，就没有公正可言。既不独立，又不公正，还有权威吗。所以有识之士认为，我们的法院应当像“电子眼”一样，客观公正，不偏不倚，群众自然相信你、服从你。社会也自然公正平和，安定有序。

我们党和政府必须全力维护法院的独立公正权威，决不让守护社会安定和秩序的最后一道防线失守。我们现在正在进行的司法改革正在向这个方向努力，我们乐见其成。笔者认为，地方党委政府违法干预司法，原因不外地方保护主义和部门利益保护主义，或者以权谋私。而这些东西都是与党的政策和法律相悖的，都是领导干部法治思维不高的表现，都需要认真加以克服。否则，要提高领导干部的法治思维是不现实的。

总之，只要我们逐步克服以政治思维和经济思维为主的现状，为法治思维的成长提供优良的社会环境、氛围和空间，并配之以内在的激励约束机制和外在监督制约机制，领导干部的法治思维是不难提高的。

[1]陈国权.地方政府的法治悖论与三重治理逻辑[J].行政改革内参，2016（4）.

[2]田亮，许陈静.虽然老王好久不见，但问责可以天天见[J].环球人物，2016年9月26日第26期第35页.

[3]刘锐.领导干部法治思维十讲[M].中国法制出版社，2015年9月第1版第228—229，254页.

D262.3 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）06-0020-03

作者及单位：陶进华，中共成都市委党校社会建设教研部副教授，研究方向：行政法、民法、突发事件应对与社会治理。（四川 成都 610110）

2016-10-16

责任编辑 王承云