突发公共事件中的政府信息发布策略研究※――兼论其对恐慌的影响

●张峣弘 黎昌珍

突发公共事件中的政府信息发布策略研究※――兼论其对恐慌的影响

●张峣弘 黎昌珍

现今突发公共事件频繁发生，事件发生后社会上会传播各类事件相关信息，公民若不能对信息进行正确有效识别，则会被不实信息影响误导，产生恐慌，引发危机，对社会生产生活的正常运行产生负面影响。因此，政府在突发事件中如何快速有效地进行信息发布，使公众了解实情，消除恐慌，稳定社会秩序，是现今急需思考的一个紧迫问题。本文结合公共管理学、社会学、传播学等学科的理论要素，对突发事件政府信息发布的策略进行归纳总结和创新，提出政府应事前做准备，并对公众的信息需求诉求进行分析，在不同事件中运用不同的科学合理合适的发布策略，把握事态发展情况，进行多渠道快速有效有针对性的信息发布和双向沟通，引导舆论，辟谣和消除恐慌，使社会恢复正常秩序，实现快速有效地应对解决突发事件公共危机。

政府信息发布；危机管理；突发事件应急管理

近年来突发公共事件频繁发生，突发事件及事件产生的社会舆论与公众反应等对正常的社会秩序和社会公众的生产生活均有较大影响，若在突发公共事件发生过程中和事件发生后，部分媒体对事件不实报道，社会各网络平台等对事件造谣，政府又未能进行及时有效的信息发布，使部分社会公众不明事件具体情况，无法正确有效识别各类信息，则会引发一定程度的公众恐慌和社会秩序的紊乱，影响原本正常的社会生产生活以及和谐稳定的社会秩序。为避免类似情况的发生并消除公众恐慌，安抚公众情绪使社会恢复稳定，现今政府应研究出科学合理系统的突发事件应对方案和相应的事件信息发布策略，根据突发事件的不同情况和社会公众对知情权和对信息的诉求，采取不同的策略措施，对社会公众进行快速有效的信息发布，使公众知晓突发公共事件的具体情况，了解并信任政府对事件的处理，减少对于未知的恐惧，消除可能产生或已产生的恐慌情绪，减少因部分媒体错误报道带来的负面影响，从而使社会重新恢复正常平稳运行。本文以此为主题，并在国内部分政府信息发布理论研究成果的基础上，结合公共管理学、社会学、传播学等学科的理论要素，对突发事件政府信息发布的策略进行总结归纳和创新，以期能更好的应对突发事件，并消除事件带来的公共恐慌。

一、突发事件中的四种信息类型

突发公共事件发生后，因各类组织机构和媒体电视广播网络等发布报道的各类信息传播以及社会公众自身的舆论传播等，在社会公众之间通常会流传出四种类型的信息，分别是真实有利的信息、真实危机信息、不实有利信息和不实危机信息。

这四种不同类型内容不同的信息，多来自不同的信息源、不同的渠道平台媒介，对于社会公众造成的影响也不同。真实有利的信息多为官媒或政府发布，使社会公众知晓事件的真实情况，这类信息的特点是主要内容是告知公众事件危害有限、事件情况已经得到有效控制等，此类真实信息有利于遏制部分社会公众因对未知情况而做出过度反应而造成的事态恶化，对抚平公众恐慌情绪和稳定社会秩序有积极作用；而另一类的真实危机信息，多是客观的描述事件情况危害情况，使公众了解真实的事件情况和事态发展，但易使公众产生一定程度的危机意识，同时也会在一定程度上造成部分公众产生恐慌情绪，对公众知晓情况、消除未知的恐惧有积极作用，但对事态的发展和社会稳定会造成一定程度的负面影响；不实有利信息则是对突发公共事件的报道有误不真实，但是对社会稳定有利的信息，这类信息会对社会公众造成误导，使公众对事件有片面的错误的认知，但对于事态的发展社会秩序的稳定和抚平公众的恐慌情绪均有积极的作用；而另一类的不实危机信息的来源则多为各类非官媒和社会各类媒介网络平台以及社会舆论，传播的对于突发事件的信息虚假错误片面，或夸大事件危机情况，信息内容均不可信不可靠，但若政府和官媒等未及时有效的辟谣并发布真实有利的信息，这类不实危机信息便会在公众之间大肆蔓延，造成社会大面积恐慌，产生负面影响。

二、公民个体对政府信息的识别

突发公共事件发生后，来自各种信息源的各类信息会迅速广泛地发布传播出来，政府也会在某个时间段通过新闻发布会和官媒报刊网络等发布权威信息，而政府信息发布的有效程度和公众接受识別程度，即社会公众公民个体对于政府发布的信息的接受与否，对于突发公共事件的处理和社会负面影响，包括危机感恐慌情绪的削减等均是至关重要的，所以政府应注重研究公民对于发布的信息的接受识別程度。

突发公共事件发生后，来自于政府以及各媒体平台等众多信息源发布的关于突发事件的信息都会在社会公众之间进行传播，作为接收信息的一方，社会各个公民个体对于各类信息也会进行不同程度的识別，部分公民能够在各类信息之中识別接收政府发布的权威的真实事件信息，公民均能接收此类信息则能防止危机恐慌扩散；还有一些公民识別分辨接收的信息可能部分来源于政府，部分来源于不太准确的民间媒体等；但还有部分公民或因为各种原因未获取正确消息以及自身判断能力，而对于事件传播出来的虚假错误不利的信息缺乏甄别能力，因而会相信并传播出虚假夸大有害于社会稳定的危机信息。

而公民个体对于信息的正确识別接受与否以及社会公众是否会在突发事件发生后产生恐慌情绪，一是取决于公民个体自身的文化程度综合素质能力和识別分辨接受信息的能力，二是取决于政府的信息发布策略。

公民的自身文化程度与家庭培养、自身学习和努力程度以及政府对教育事业的普及完善程度等有关，文化程度越高的公民对信息的识別分辨接受能力也越高；公民的分辨识別信息能力的提高，除来源于前面的学校的综合教育和公民个体自身学习外，还来源于政府宣传部门在平时对社会公众的信息传媒知识和对信息来源筛选的普及教育，政府若平时注重通过书籍报刊电视和官媒等平台向社会公众普及各类信息常识，告知切勿轻信民间一类媒体网络平台的虚假信息，则遇到突发事件时，即使是文化程度不高的公民也能快速有效准确的识別分辨出舆论传播的不实危机信息。

政府信息的发布策略对于公民个体正确识别信息亦有较大影响。信息发布策略一定要科学系统合理，合适有效，有针对性。在时间上，政府信息发布需在第一时间，及时快速有效，应在公民接收民间媒体发布的信息之前政府就发布出相关事件信息，以使公民掌握了解事件真实情况，之后更能分辨出其他渠道的不实信息。在内容上，政府信息发布的内容一定要权威真实，并保证上下各级政府的统一，若政府信息内容不太真实，各级政府口径不一，则使公民失去对政府的信任和对事件信息的识別判别能力，无法再识別其他媒体发布的内容的可靠性。在渠道上，政府的信息发布一定要运用广泛的各类媒介渠道和平台，除新闻发布会和官方媒体外，还应注重运用新媒体时代下新的信息传播工具和平台，如微博、微信、民间网络媒体等，充分运用各类平台及时有效迅速广泛地发布信息，使较多的社会公众能够在第一时间收到政府发布的信息。

因此，对于政府层面来说，研究制定和实施科学合理快速有效有针对性的信息发布策略以安抚公众情绪、消除公众恐慌是十分必要的。政府需研究制定实施科学合理有效的信息发布策略方法，才能使公民快速识別接受政府信息并以此分辨出其他媒体网络平台等渠道发布的不实信息。但若政府的信息发布无法准确有效的在公民之间得到正确识别接受和传播，便无法安抚公民的情绪，并且公民个体会因为自身和周围环境等各类原因，对于政府以及各类媒体发布的信息无法正确地识别分辨，因此会产生相关的恐慌情绪危机意识，较多的错误有害的危机信息在社会公众间传播后会形成大面积的恐慌情绪和造成较为严重的社会危害，影响社会平稳运行和社会的正常生产生活。

三、政府信息发布对公共恐慌的影响

面对具有威胁性的突发事件，人会产生恐慌心理，这是人进行自我保护的一种本能反应。但过度的恐慌反应，常会导致比这些突发事件危害本身更为严重的消极后果。在许多的突发事性公共事件中，许多损失可能并不是事件本身造成的，而是由于社会公众的过度恐慌而导致的。在突发公共事件发生后，部分社会公众通常会因相信媒体发布的不实危机信息等原因在事件发生后产生恐慌情绪，从而造成更为严重的社会负面影响甚至是社会危害，因此在这种情况下政府急需做的重要工作便是采取措施对社会进行信息及时的信息发布，使公众了解事件确切情况并相信政府能够快速解决问题，安抚公众情绪，并以此快速有效地削减和消除公共恐慌。但是政府通过什么内容什么形式的信息发布才能够有效快速地消除减少公共的恐慌？政府不同的信息发布在不同情况下是否对公共恐慌一定能有正面积极影响，是否有时反而会因为各类原因最终产生了一些负面影响，这应仔细研究探讨。

在一些突发事件发生后，政府通过信息发布等方式可以使公众知晓确切的事件信息，在一定情况下时机下可在一定程度消除社会公众的恐慌，产生一定的积极影响，我国学者周全胜和刘斌志曾经提出，“在突发公共事件中，政府定时向社会公众发布有关危机事件的信息，并积极地引导舆论，则可让公众分辨出谣言，并克服恐惧心理，以减少不安定因素，并可以从而形成政府与公众的良性互动，也可增强政府在公众中的凝聚力提升美誉度。另一方面，政府及时地发布和公开事件相关信息，可以在政府与公众之间建立一条良好的沟通渠道，从而增加了公众对政府的信任感，公众的知情权得到满足，便能有效地激发公众战胜危机的信心。”学者王宏伟提出，“政府信息发布不仅是以满足社会公众对于知情权的需要，而且有助于消除社会传播的各种流言和谣言，以避免出现过度的恐慌和引发次生灾害。政府信息发布既是成功应对突发事件的前提条件，也是塑造责任政府、促进政府依法行政的必然要求。”

在突发公共事件发生后，社会公众会形成一定程度的恐慌，若政府部门快速有效的进行信息发布并且立即着手处理解决事件，则会有效的减少和消除公共恐慌。

如2016年3月发生的“山东非法疫苗案”，2016年3月，山东发生5.7亿元的非法疫苗案，疫苗含25种儿童、成人用二类疫苗事件，此事件一经公开报道，立刻在社会公众迅速传播，造成大面积的各省公民的恐慌，甚至许多省市家长打算带孩子去注射国外疫苗，再也不用国内疫苗。针对这一突发事件和当时形成的严重社会影响和公众恐慌，山东省和国务院相关部门立即着手处理此事，成立调查小组，中国国家食品药品监督管理总局立即召开新闻发布会，并食药监总局高度关注并责成山东省食药监局会同公安和卫计部门，查疫苗等相关产品的来源和流向，第一时间向社会公开相关信息。之后山东食药监局根据在协助公安机关侦破庞某等非法经营疫苗案件中掌握的信息，共梳理出了300条线索，并立即会同公安部门处理，对有关线索向社会向当地进行所有相关信息的发布通报公开。之后食药监总局也公布了非法疫苗案的所有企业和人员的名单，通报了45家涉山东非法疫苗案的企业，并将涉及到的24个省市的有关非法疫苗的接收买卖人员和单位信息进行面向全社会的信息发布公开，几天之内基本削减了社会公众此前产生的恐慌，降低了此事件的负面影响。

此事件中，各级政府在事件发生时立即进行快速有效准确的信息对外发布的举措对消除公共恐慌有积极作用，之后国家食药监局和山东省政府省食药监局等中央和地方各级政府相关部门对事件情况的及时彻查和处理是对危机进行了彻底的解决。

但是在一些情况下，政府的信息发布并未对消除公共恐慌有积极作用，相反，可能会造成更为负面的影响，甚至加重公众恐慌，如“兰州自来水苯含量超标事件”。

2014年4月，兰州自来水发生严重质量问题，水质状况差，从水表面的颜色即能够判断出水质有问题，兰州市民均产生恐慌担忧情绪，不敢用自来水，后经检测，发现兰州市供水企业威立雅水务集团公司的出厂水及企业的自流沟水苯含量严重超标。针对苯含量严重超标一事，兰州市政府在2014年4月11日下午才做了一次的回应，举办新闻发布会称，兰州水未受大影响，但不建议市民24小时内饮用，政府将每两个小时向市民公布一次检查结果。内容中称“水未受较大影响”，引发社会舆论的质疑，“不建议市民饮水”，加深了兰州市民的担忧和恐慌，此次政府发布的信息在社会公众之间造成了负面影响。一天之后，兰州市政府再次举行新闻发布会，会上兰州威立雅水务集团副总经理闫晓涛表示，该厂水及自流沟水样中苯含量严重超标，并且说明苯超标对人体有潜在的致癌作用，水质问题原因可能是化工厂污水污染自流沟，而不是黄河污染，威立雅早在4月2日就对水质进行了取样检测，但完整的检测和全分析过程需要时间，所以才直到4月10日才正式确认自来水苯超标并采取措施，在前后8天时间里，兰州市民“有可能已经饮用了苯超标的自来水”，苯是石油化工产品，长期大剂量吸入和接触会对人体的造血系统产生损害，易引发诸如白血病、急性再生障碍性贫血、低血压等疾病。这次的新闻发布会的信息发布，使公众质疑政府为何迟了8天才发布信息，对政府和自来水企业产生不满和质疑，失去信任，发布会中对苯的危害的描述也加剧了市民的恐慌，均担忧是否已产生疾病，并担忧未来生活用水问题如何解决。新闻发布会后当地出现了抢水潮现象体现出这种蔓延到全市的恐慌，当地很多大型超市的矿泉水连连告急断货，民众生活多有困扰和不便。

此事件中，兰州市政府和相关部门对于此突发公共事件的应对，既反应迟钝，又缺乏透明，政府的信息发布不及时，并且信息内容中对事件情况的报道虽然真实，但将危机描述的非常严重，更加剧了民众恐慌，后来媒体对事件的更多报道和政府对事件的缓慢的处理更是引起社会公众的不满和舆论质疑。

在诸如“兰州自来水苯含量超标事件”这类事件中，政府进行信息发布对解决事件和抚平公众情绪未能起到积极作用，反而是产生了负面影响，并加剧恐慌，降低公众对政府的信任度，引发不满和质疑，原因在于该时机下信息发布的内容虽然真实但是不合适，未经慎重筛选，且陈述出政府部门处置过迟的确实存在的失误，对事件后续的处置措施也不完善不及时。

四、政府信息发布策略

针对突发公共事件的政府信息发布和消除事件带来的公共恐慌，提出了一些政府信息发布适宜采取的策略：

1.政府事前进行准备。各级政府平时就应对突发公共事件做好充分准备，政府对不同具体情况备有计划和方案措施步骤，注重各类社会舆论舆情的收集分析和处理，平时相关部门应注重进行突发事件后信息发布和引导舆情的预防和演练，对信息发布相关部门的人员组织进行定期培训，制定完善和实施突发事件的信息发布机制，进行信息发布议程设置，进行组织准备，设置政府办公室和应急办公室或相关部门小组为统筹协调领导机构，在突发事件中领导指挥协调各部门进行突发事件的处理和信息发布，以便在突发事件来临时能够有组织的有序的迅速有效的进行突发事件处理和信息发布。

2.政府主动的及时实时有效迅速的第一时间发布具有实效性的针对性的信息，不可被动的延迟的进行信息发布，不要形成社会公众舆论倒逼政府发布信息的状况。对于此点，政府部门也在今年8月做出了明文规定。2016年8月14日，国务院办公厅印发了《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》，“对各级党委政府等部门进行了通告，要提高政务舆情的回应的实效，要求对于涉及特别重大、重大突发事件的政务舆情，最迟应在24小时内举行新闻发布会，对其他政务舆情应在48小时内予以回应”。

3.自上而下各级政府对突发事件的信息发布内容应统一口径。重要突发事件的信息发布，自中央政府至当地区县级政府的发布内容应一致，统一口径，并注意时间的对应统一。若各级政府信息发布内容不统一，则会使社会公众产生对各级政府部门以及政府发布的信息内容产生怀疑，对政府部门和官方媒体等也失去信任，更易使其他媒体的负面有害虚假信息传播开来，造成公共恐慌等负面影响。

4.把握事态发展，形成持续常态的进行适时的信息发布的机制。把握突发事件事态的发展，应适时的及时的在各阶段发布相应的有时效性的信息，使公众适时的知晓事件发展情况处理进度等，抚平公众恐慌情绪。

5.确保信息发布内容是权威准确真实的。突发事件发生后，各个媒体和网络等平台会发布传播出各种不真实的夸大事件的虚假信息，在社会公众之间传播后造成一定程度的恐慌情绪，而政府这时作为最具权威性的角色，应将准确的有利于抚平公众情绪的真实的事件信息发布出来，恢复社会秩序的稳定。学者郭闻捷认为，“政府在信息发布中，应提供具有足够的解释力的文本，并应注意发布的信息的丰富性、真实性，还要注意树立权威性，确保开放性”。

6.应建立和社会公众进行双向互动的真诚的双向沟通交流反馈的信息发布传播交流机制，加强和完善政府与公众之间的沟通，并对社会公众对于事件信息的需求进行分析，针对公众对信息的需求对知情权的诉求，有针对性的进行适时的特定的信息内容发布，使公众知情权得到满足，并使公众了解事件具体情况，消除未知的恐慌，缓解焦虑恐慌情绪。

7.政府充分管理和运用官方和民间的各类信息发布的媒介平台和渠道，确保信息内容快速有效的使公众知晓。政府除运用自身渠道如新闻发言发布会、政务微博或微信公众号和政府官网等方式发布信息外，也应注重多平台的信息发布，创新信息发布渠道方式和机制，与民间媒体网络平台等合作，使用多种渠道多种方式和平台进行事件有关的信息发布。在现今网络时代，公众获取信息的最主要的渠道就是来自于网络，网络平台的信息的传播迅速且广泛，政府必须跟紧时代适应时代特点，注重使用网络平台进行信息的广泛快速有效的发布和传播。学者刘少文和宋来探讨过政府信息发布环节政府与媒体关系失范的情况：“一是部分地方政府为了逃避责任，阻挠媒体介入，给信息发布来困难；一是部分媒体追逐商业利益，恶意炒作危机事件，片面夸大危机事件，给危机处理带来一定难度，同时也给政府的公信力带来一定负面影响”。因此对非官媒的民营民间媒体和网络平台以及社会公众舆论等进行一定的适时的适当的正确的引导和约束管理是十分必要的，政府也应加强引导各种民营媒体网络平台等发布正确的信息，制定并完善相关政策法律法规，并依法严惩那些造谣引起较大社会负面影响的民间媒体和个人。

8.分清责任主体部门，并进行激励约束和考核机制。对突发事件信息发布有关的相关政府部门如政府办公室、应急办公室、新闻信息办公室以及官媒等进行责任确定和考核机制，并对积极采取行动措施及时发布信息的部门和个人给予一定的奖励激励。

9.对不同突发事件的信息发布分类分级别处理。对不同类型不同级别的事件事先做出规定方案条例制定等，对不同的突发事件采取不同的信息发布机制。各地区的各级政府有关部门应加强调研和甄别，在突发事件时区别不同的情况，进行分类处理，并要通过发布权威信息、召开新闻发布会、相关部门接受媒体采访等方式进行及时的信息发布和反馈回应。

[1]刘芳.重大突发事件政府应急信息发布研究[D].湘潭大学，2012.

[2]罗俊丽.着力提升政务微博的舆论引导力[J].理论探讨，2013（4）.

[3]刘蛟.我国公共危机信息管理研究[D].东华大学，2014.

[4]薛张伟.浅谈我国政务微信现状及其几点思考[J].卷宗，2012[2].

[5]董青.兰州自来水苯超标事件对金华水环境治理的启示[J].科学与财富，2014[11].

[6]张礼才，佘廉.网络突发事件政府信息发布研究[J].现代情报，2013[4].

[7]王宏伟.突发事件的信息发布与媒体应对[J].中国减灾，2008[8].

[8][美］安德鲁·基恩.网民的狂欢：关于互联网弊端的反思［M］，丁德良译.海口：南海出版公司，2010.

[9]程亮.网络舆情研判机制的内容与流程［J］.中国记者，2010（2）.

[10]黄冲，娜迪亚.调查显示72.4%的人赞成网络分级［N］.中国青年报，2010-01-07.

[11]李岗.传播学视阀中的误读机制与分析［J］.西南交通大学学报（社会科学版），2011（4）.

[12]张英菊，闵庆飞，曲晓飞.突发公共事件应急预案评价中关键问题的探究[J].华中科技大学学报·社会科学版，2008，（6）.

[13]王进，徐晓鸿，应瑛，王涯，赵枫，何伟男.基于政务需求的互联网舆情监测分析研究[[J]，电子政务，2012，（9）.

D630 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）06-0004-05

国家自然科学基金资助项目《基于Vague集理论的政府灾难承保预警主导机制研究》（71163003）。

作者及单位：张峣弘，广西大学公共管理学院行政管理学硕士研究生；黎昌珍，南京大学行政管理学博士，广西大学公共管理学院教授、硕士研究生导师。（广西 南宁 530004）

2016-10-28

责任编辑 赵 武