行政纠纷解决机制中政府法律顾问的作用研究

●雷欢欢

行政纠纷解决机制中政府法律顾问的作用研究

●雷欢欢

我国行政活动覆盖面广，涉及人数多，行政纠纷不可避免，政府部门作为行政被告的案件也日益增多。文章以政府行政纠纷解决机制为切入点，阐述了在政府解决行政纠纷的过程中，单纯依靠政府解决问题存在的诸多弊端，进而论证了政府法律顾问参与行政纠纷解决的方式与作用，能够有力促进我国行政纠纷解决的法制化科学化，最后从制度与政府层面提出了发挥政府法律顾问作用的几点构想。

法律顾问；行政纠纷；法律咨询；决策建议

党的十八届三中全会以来，我国将建设法治中国纳入国家发展规划。实现依法治国，建设法治政府是必由之路，政府的各项工作都必须在法律指导下开展。政府法律顾问制度作为法治政府建设的配套系统，在行政纠纷解决机制中扮演着重要角色。政府法律顾问协助政府妥善解决与政府有关的行政纠纷，分散政府压力与风险，同时保障人民群众“民告官”的权利，维护人民群众合法权益，实现行政司法领域的公平与正义。

一、研究背景

1.政府法律顾问制度不断发展完善

政府法律顾问，是在行政活动开展过程中，为政府提供法律咨询与指导服务的自然人或者组织。我国的政府法律顾问制度从最初的几个试点不断发展，逐渐走向成熟。随着我国法治进程的加快，国家陆续出台法律顾问相关法律与规定，试点范围不断扩大，法律顾问机构的服务质量不断提高。目前我国政府法律顾问队伍呈现法律专业性与多元化的发展趋势，包括政府法制部门人员、公职律师、法学教授与专家、执业律师等。因此，总结过去政府法律顾问制度的经验和教训，建立政府法律部门人员为主体，法律专家和律师参与的多层次、多元化法律顾问团队，是我国政府法律顾问制度的发展方向。

2.政府行政纠纷增多，难度加大

我国目前正处于深化改革期与矛盾凸显期，行政纠纷的数量多、涉及法律关系复杂、解决难度增加。随着公民法治意识的提高，行政调解与行政复议案件越来越多，政府部门作为行政诉讼被告也成为一种常态，这就需要政府法律顾问为政府解决行政纠纷提供法律依据与合理化建议，合法有效地解决纠纷。必要时，政府法律顾问可以代表政府出庭参与诉讼，维护政府的合法决定。另外，在社会生活中，政府还经常以民事主体身份参与经济文化活动，同其他民事主体产生法律关系与纠纷，这种利益纠纷发生后离不开政府法律顾问的参与和调解，可以有效解决争议，并达到良好的社会效果。

3.行政纠纷解决机制多元化

目前我国的行政纠纷解决方式多样，层次分明，非讼程序无法解决问题时，民众可以选择诉讼程序维护自身利益。我国行政纠纷解决机制的发展趋势是行政调解、行政复议、行政诉讼、信访和其他方式相互衔接与配合，共同保障行政纠纷的妥善解决。因此，我国的行政纠纷解决机制更加精细化、具体化。优良的制度需要人员的配合才能发挥最大效能，因此政府法律顾问在纠纷解决各个阶段以及多种解决方式中都是不可或缺的。他们能够根据具体案件类型，发挥自身专业优势，合理、高效、负责地解决政府与民众之间的行政纠纷。

二、政府解决行政纠纷存在的问题

1.任意性

政府作为国家的行政机关，与公民相比，具有天然的政治优势。因此在涉及到双方利益的行政纠纷解决中，单纯依靠政府会产生许多弊端，具有很大随意性。首先，法律、法规及规章只规定了政府具有解决行政纠纷的职能，对具体担任解决纠纷工作的机构和人员没有具体规定，因此导致了政府在工作中的专业性、独立性和公正性缺乏保障。再者，对于纠纷解决的程序缺乏法律保障，一些行政纠纷解决的步骤、方式、时限等在很多情况下依据的是各地的摸索和实践经验，具有很大的随意性。另外，行政纠纷产生时，政府与民众代表着不同的利益，政府部门有时会受到错误思想观念的影响，只顾部门利益而将群众利益搁置一边，不能快速解决矛盾，还可能将矛盾激化，在社会中造成不良影响。

2.行政色彩浓厚

在政府处理行政纠纷的过程中，很多情况下解决问题依据的是手中的权力而不是法律规定。首先，政府部门的工作人员对于法律法规的了解不够深入，在法律方面没有专业优势，解决问题的方式方法与结果的合法性都有待考量。再者，在实践中，行政权力解决问题似乎比法律更有效率，政府软硬兼施、双管齐下，民众往往因忌惮政府而被迫做出让步与妥协。即使在最后的救济途径——行政诉讼中，也可能因为地方法院的权力受到地方政府的干预而影响案件审理与司法公正。

3.沟通不畅

在行政纠纷解决过程中，部门利益与政府形象影响着政府部门的价值选择。对自身角色定位不明确的政府部门，他们对于决策发布与实施有经验，但是事后服务意识欠缺。尤其是一些行政机关，没有独立的机构与人员解决纠纷，发生行政纠纷之后手忙脚乱，应接不暇。但是迫于外部的压力，又不能坐视不理，因此往往采取推诿、敷衍的态度，在解决问题时总是处于被动的地位，使得政府与民众沟通不畅，解决问题不及时，从而引发民众不满，降低行政效率与民众满意度，有损政府形象。

4.联系不足

在社会转型与改革时期，政府部门如果不能及时并且合理地处理社会矛盾，往往引起更大范围的纠纷，影响社会和谐。行政纠纷主体呈现复合性、群体性的态势，涉及面广，涉及人数多。因此，政府在处理行政纠纷时，往往需要多方联动、积极协调、合理配合才能及时化解矛盾纠纷。政府部门的人员、精力有限，在处理问题时有时力不从心，所以需要专门的机构与人员在行政纠纷问题的处理上，与其他地区、部门、有关机构进行沟通，发挥政府智囊团的作用，为政府提供建议与解决措施，减轻政府的压力，合法高效地解决问题。

三、行政纠纷解决机制下法律顾问的作用

1.行政调解

行政调解是解决行政纠纷首选的路径，具有诸多优点，例如调解的成本低，减少了进入诉讼程序的行政纠纷案件，有利于和平解决当事人的利益纠纷，维护法律制度下的人情与稳定。政府法律顾问在行政调解中首要任务是向民众及政府部门宣传法律与政策，为政府部门开展调解工作提供法律与政策依据。同时让民众对调解工作产生基本的法律认知，明确双方利益冲突点及自身诉求，从而推进调解工作有序开展，也有利于保障调解协议的有效执行。再者，在行政调解过程中，为担任行政调解主体的政府部门提供案件处理意见与建议，充分利用自身专业知识和实践经验，解决行政调解中调解队伍可能存在的专业化程度不高、法学知识欠缺、权威不够等问题。政府法律顾问的参与使行政调解更加有效、规范，有利于形成良好的反馈和治理机制，避免同类纠纷因处理不当而反复发生。

2.行政复议

一是法律论证。新修订的行政诉讼法规定，行政机关无论维持还是改变原行政行为，都可以成为行政诉讼的被告。该规定对行政机关作出何种行政复议决定施加了压力，对行政机关的复议程序提出了更高的要求。行政复议不再是一味地维持原决定，需要行政机关结合案件事实与法律规定，做出合理判断。因此早在2012年，北京市石景山区政府就聘用了7名法学教授和13名中、高级执业律师成为政府法律顾问和复议委员会非常任委员，将专家与律师引入到行政复议程序中来，发挥法律顾问作为政府部门“外脑”的作用，分析行政复议案件事实与争点所在，为政府作出的行政复议决定提供法律咨询与论证。法律顾问的参与使得政府的行政复议决定从单纯依靠行政权力转变为有理有据，兼具合法性与可信性，大大增加了行政复议决定的说服力。

二是发表意见。政府法律顾问对政府的行政复议行为不仅提供法律咨询与论证，还可以独立发表意见。例如，广西自治区政府在决定撤销某区市政府作出的一个具体行政行为时，该政府的3位法律顾问对此次行政复议案件提出了第三方独立的法律意见，并得到了政府部门的采纳。这表明政府将法律顾问纳入到行政复议工作中，可以发挥法律顾问自身优势，为行政复议工作提供智力支撑。政府法律顾问与政府部门人员相比，不受利益因素的干扰，具有相对独立性。法律顾问以旁观者、第三人的身份独立发表的意见有很大的参考价值和实践指导性，能够促进行政复议过程更加科学化、民主化。

3.行政诉讼

在行政诉讼法的规范下，政府作为被告参与行政诉讼的案件越来越多。政府法律顾问在行政诉讼阶段可以发挥的作用首先是为政府出庭应诉提出处理意见，维护政府的合法行政行为。政府机构在行政诉讼法律关系同其他法人、自然人处于平等地位，有必要出庭诉讼。但随着行政案件数量增多，主管行政机关的负责人没有足够的精力去参与每一个案件，因此政府法律顾问的另一个功能是根据行政机关的授权或委托，拥有代表政府参加诉讼的权力。在行政机关负责人无法出庭的情况下，代表政府出庭参与诉讼，帮助政府解决某些法律事务，给予行政诉讼当事人应有的尊重，保障行政诉讼合法顺利进行。

4.行政诉讼判决执行

行政诉讼程序完成之后，进入行政执行阶段，负有履行责任的一方当事人应当及时履行行政判决内容，确保有效的法律文书得到落实。实际履行过程中，不是每一次判决都可以顺利执行，在行政机关败诉情况下经常出现不执行或执行困难的问题。就行政机关自身原因来说，主要是行政意识与法律意识淡薄，对法院的判决持漠视态度，没有对司法判决的敬畏，不能主动执行判决。政府法律顾问在此阶段首先要让政府部门了解我国新修订的行政诉讼法当中对于行政机关拒绝履行判决的规定。行政部门如果不执行行政判决会被处以罚款、公告、拘留等措施，会对政府形象产生不良影响，从而督促政府尽快执行。

政府法律顾问在监督政府执行的同时，还要及时跟踪处理、执行后期的情况，如果执行效果不理想法律顾问可以提出自己的合理建议。政府法制部门应就每次判决的执行情况撰写报告，纳入到政府部门年终绩效考核指标中。如果因为某些具体案件中缺乏履行能力或者实际履行条件而导致的客观履行不能，政府法律顾问要协助相关部门采取其他途径解决问题，告知利益相关人履行不能的情况及原因，通过其他合理可行的办法予以补偿，并将最后处理情况告知上一级行政机关和人民法院。

5.行政信访

一是法律咨询。行政信访是一种特殊的行政救济途径，民众通过信访对政府部门提出意见建议，纠正政府违法或者不合理行政行为，表达民众的利益诉求。随着经济体制改革和其他改革逐渐深入，社会矛盾越来越突出，信访中出现了大量涉法问题，许多事项涉及到民众切身利益。政府法律顾问需要帮助信访工作机构解决法律问题，提供相关建议。法律顾问在其中发挥自己的专业优势，为民众答疑解难，宣传国家法律规定与政策，缓解了民众与政府的对立态势。

二是减压分流。在社会矛盾频发和民众法律意识增强的背景下，信访案件的数量逐年递增。信访部门工作量加大，很大程度上导致了信访问题处理不到位不及时，重复上访或集体上访现象不断发生。政府法律顾问的重要职责之一是为上访者提供合理的建议，引导上访民众到相关政府部门反映问题、解决纠纷，从而解决信访部门工作量大这一难题。相关部门无法解决或者需要通过行政复议、行政诉讼等其他法律程序解决纠纷的，政府法律顾问可以引导上访者运用法律手段维护自己的合法权益。根据解决问题的方式，将大批上访民众分流，缓解信访部门的压力，提高行政信访的效率与质量。

三是提出建议。政府法律顾问是连接政府与民众的桥梁，通过与上访民众的沟通，了解他们的利益诉求，传达给政府部门，为政府部门解决信访案件提供决策建议。政府法律顾问法律知识与实践经验丰富，又独立于政府部门，在处理信访案件尤其是重大疑难问题时，能够作出明确的判断，帮助各政府部门依法处理信访问题，及时化解矛盾。

四、发挥政府法律顾问作用的路径

1.完善政府法律顾问制度

一是发挥政府法律顾问在行政纠纷解决机制中的作用，前提是各级政府建立起完善的政府法律顾问制度，制度的完善是发挥体制内各元素作用的保障与先决条件。这种制度的建立不能依靠某个区域或某级政府，而要将其纳入法治中国的整体规划之中在全国范围内推进，各级政府都应配备法律顾问。在制度完善之初，政府法律顾问资源短缺或分配不均，但是首先要为行政机关负责人配备专职的法律顾问，全面、及时地为其提供专业法律意见及建议，评估其行政行为的合法性。

二是发挥法律顾问在行政解决机制中的作用，需要政府部门的积极引导。行政纠纷发生后，政府引导法律顾问参与处理相关法律事务，为政府解决行政纠纷提供法律建议和解决方案。组织法律顾问参与行政诉讼和非诉讼法律事务，有效解决行政纠纷与法律事务。政府法律顾问和专业律师协助政府解决信访问题，引导群众依法反映诉求，促进有关部门依法行政。将政府法律顾问的角色与行政纠纷解决机制结合起来，在纠纷解决过程中充分参考政府法律顾问的意见，才能把可能产生的行政和社会风险降到最低。

三是转变政府观念，将法律顾问制度落到实处。政府法律顾问向有关部门提出合理化建议的最终目的是建议被采纳，规范监督政府依法行政。因此在行政纠纷解决机制中，政府法律顾问根据自身专业与实践优势，提出应对此类案件的措施，需要政府部门的认可与配合，才能使政府法律顾问的作用最大化。尤其是行政诉讼判决的执行阶段，赋予政府法律顾问一定的权力，对于监督督促相关部门及时执行判决很有必要。既维护了法律权威，又促进了法治政府的建设，实现行政诉讼领域的司法公正。

2.加强政府法律顾问队伍建设

一是任何制度的落实与施行都是依靠人才来完成，人才资源是制度创新活动中最为活跃、最为积极的因素。政府部门作为社会发展的重要支柱，必须在政府改革与法治政府建设中贯彻人才兴国理念，改革和完善人才发展机制，建设一支多元化的法律顾问队伍。加强法律顾问队伍建设，需要将司法行政工作人员、政府法制办工作人员、法学专家、公职律师、社会执业律师等人员吸收到政府法律顾问队伍中来，发挥各类法律人才的专业优势，为政府解决行政纠纷提供合理化建议。

二是强调法律顾问团的作用。各级政府法律顾问委员会成员不能为了迎合政府而突破法律底线，需要改变原有的“只是为了帮助政府赢得诉讼”的旧观念。政府法律顾问的作用在于规范政府依法执政，所以顾问团必须坚持心中的法律与正义，在法律专业性的基础上，积极了解和融入各级政府的行政纠纷解决机制，准确地运用自己的专业技能为政府、社会以及公众服务，解决政府与民众的行政纠纷，有效化解矛盾，推进政府法制化的发展进程。

三是法律顾问团在为政府工作过程中，要坚持独立性的工作原则，尤其是顾问团中的律师与法学专家。律师参政议政可以发挥重大作用，因为律师法律知识丰富，而且在实践中积累了大量经验。律师可以说是政府部门和民众之间的桥梁，与民众接触较多，知晓民众的利益诉求，对于处理上访、诉讼等行政纠纷具有明显优势。法律专家的优势在于长期从事高校教学和科研等理论工作，可以为行政纠纷提供理论创新的解决方案。保障律师与法学专家的法律建议的独立性，从法律、专业角度为政府建言献策，才可以有效发挥其在顾问团中的优势，为政府合法有效地解决行政纠纷助力。

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D922.112 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）06-0029-04

作者及单位：雷欢欢，燕山大学文法学院法律硕士，研究方向：民事诉讼法。（河北 秦皇岛066004）

2016-11-03

责任编辑 王承云