绩效评价公平性探究——A地区残疾人联合会助听器适配项目绩效评价解读

●上海闻政管理咨询有限公司

绩效评价公平性探究
——A地区残疾人联合会助听器适配项目绩效评价解读

●上海闻政管理咨询有限公司

在预算管理的范畴内，绩效反映的是财政资金投入及其所形成的产出效果之间的配比问题，其本质是资源配置的效率问题。通用的绩效衡量标准是“3E”原则，即“经济性”（Economy）、“效率性”（Efficiency）和“效益性”（Effectiveness）。在“3E”的基础上，有学者专家提出了第四个“E”，即“公平性”（Equity），即公共资金投入以后，社会公众，尤其是弱势群体是否得到公平的待遇和享受公共服务。本文结合A地区残疾人联合会助听器适配项目绩效评价，重点解读在公益福利性财政支出项目的绩效评价过程中，引入“公平性”这一评价维度的可操作性，并进一步探讨预算绩效评价从“3E”到“4E”的可行性和必要性。

绩效评价 4E 公平性

一、项目概况

A地区残疾人联合会助听器适配项目已持续开展多年。项目由A地区残疾人联合会下设辅助器具资源中心负责具体开展，旨在为具有A地区户籍的成年听障人士免费发放助听器，满足听障人士助听器适配需求，扩大其助听器选择范围，改善服务对象生活质量，帮助他们重新融入社会生活。

项目经过多年的不断总结和完善，形成了一套较为明确、可行的实施方案和管理制度，也形成较为成熟的政府牵头、监督，供应商提供适配、售后服务的政府购买服务模式。为了更好地指导全市助听器适配工作，A地区残疾人辅助器具资源中心在往年实施方案的基础上更新出台了《A地区成年听力障碍者助听器适配实施方案（试行）》（X残辅具〔20Y3〕X号），搭建起以3家供应商（XMZ、RSD、FL）、24款不同性能助听器、3个不同价位（2000元、6000元、11000元）以及2套补贴标准（低保、非低保）构成的助听器适配谱系，满足了不同听力和经济条件的听障人士对助听器的需求。

根据实施方案规定，2000元价位的助听器对所有适配者免费适配，6000元价位助听器对低保申请者免费适配，对非低保申请者补贴4000元，11000元价位助听器对低保申请者补贴90%，对非低保对象补贴70%。20Y3年项目为A地区7个区的7738名符合条件的申请者提供了助听器适配服务，共计配发8146台（部分听障人士在政策允许范围内适配了2台）。其中低保听障者134人，占适配总人数1.7%。

二、绩效评价思路及过程

从20Y3年开始，A地区残疾人联合会助听器适配项目的绩效评价工作连续两年开展，评估中介在前期沟通、指标体系设计、社会调查、数据采集和最终实施评价的过程中积累了较为丰富的经验。连续两年的评价也使得评价具有较强的延续性，可以更好地对比前后两年项目实施情况，巩固项目取得的积极成果，也可以对尚未及时整改的问题给出进一步反馈，对结果应用情况进行综合考察。两次评价也分别有各自的侧重点，有助于全面了解、评价项目。

为了更深入地反映上一年项目绩效评价的结果应用情况，评价组对于指标体系的大框架基本沿用20Y2年的设计，部分较能反映项目效益的关键性指标因此得以保留。由于文章篇幅限制，本文选取最重要的几个指标进行分析和解读。

根据“3E”原则，评价组对项目进行了经济性、效率性和效益性分析。经济性主要由“成本控制合理性”指标体现，评价组通过比较项目涉及助听器的采购价格和实际市场价格以及当年和往年的价格，得出24款助听器的采购价格平均比市场价低69.88%。由于A地区辅助器具资源中心和助听器供应商事前协商较为到位，采购成本的控制比较合理，项目经济性得到保证。

项目的效率性着眼于项目投入和产出的配比关系。本项目投入主要是财政资金投入、制度建设投入、政策宣传投入、人力服务投入等方面，产出体现在助听器适配数量、助听器质量和适配响应时间上。评价组通过收集财务数据、制度性文件、供应商适配和售后服务制度、助残员工作情况等信息，全面了解了项目的各项投入工作开展情况，结合产出指标开展效率性分析。

本次评价的分析重点是项目的效益性。评价组以10%为抽样标准，从7个区的7738名已领取助听器的听障人士中随机抽取了1000名进行电话回访调研，最终获得有效问卷594份。评价组通过调研全面地了解听障人士政策知晓情况、对申请和适配过程的满意程度、助听器使用时长、使用便捷性、听力改善程度、供应商售后服务情况、助残员工作有效性等项目全部环节，取得了丰富的第一手资料。其中最具重要性的指标是“助听器弃用率”和“听障人员满意度”两个指标。“助听器弃用率”指标借助对样本的分析得出，而“听障人员满意度”通过对助听器价格、验配过程、使用培训、质量、使用便捷性、使用舒适度、售后服务、生活质量改善情况和助残员工作完成情况等九个方面的满意度综合分析得出。

鉴于项目的公益福利性质，评价组在“3E”原则基础上，特别增加了对项目的公平性考察。由于项目设立初衷是为A地区贫困听障人士适配助听器，所以评价组设计了“低保听障人员配发率”，专门考察低保人数占所有适配人数的比例。该指标以A地区20Y3年低保人口比例（1.6%）为标杆值，实际低保听障人士配发率为1.7%，达到标准，一定程度保证了公平性。但是，由于公平性是一个相对定性的概念，用定量指标去评判只能从表面作出基本判断，项目真正的公平性仍需要深入分析，下文将作出详细阐述。

三、从“3E”到“4E”——绩效评价公平性探究

首先，公平是一个相对的概念，不可能存在绝对的公平。试图推进绝对公平的政策并不符合实际，也会在事实上影响公平。就政策设计而言，项目经过多年完善，总体建立起了能够满足不同听力补偿需求的产品结构，也通过补贴政策最大程度地照顾到了听障人士不同的经济承受能力。但是经过问卷调查，评价组发现20Y3年助听器弃用率达到21.99%，远远高于20Y2年的15.81%，且弃用现象主要发生在申领2000元低端机型的用户中。由于政策规定2000元机型面向所有申请者免费发放，部分申请者抱着试用的心态，或者单纯处于“占便宜”的目的去申领。此外，低端机型往往是供应商面临淘汰的机型，听力补偿效果不能达到预期，于是很多低端机适配者对机器不够爱惜，一旦发现助听器无法满足需求便直接弃用。因此，不加以区别地免费发放低端助听器，实现了“绝对公平”，但结果却造成了公共资金的浪费。

其次，项目面向所有具有A地区户籍的成年听障人士，且实施方案中规定了统一的听力标准要求，但是实际开展过程中仍然存在宣传工作不到位而影响公平的现象。作为投入的一部分，政策宣传投入是该项目开展的必要前提。本项目政策宣传由各区残联辅助器具资源中心负责推进，所以各区宣传力度的不同直接影响到受益面大小。20Y3年，部分区政策宣传力度较大，助残员培训、宣传到位，政策知晓率较高，造成申请适配人数激增，相应享受的财政资金投入份额也更大。而另一些区由于宣传工作不够到位，造成部分听障人士对政策并不知晓，也就变相剥夺了这部分人群享受该项政策的权利，影响项目公平性。

四、案例总结

财政资金使用的“3E”原则反映的是“投入——产出——效果”的逻辑，是财与事的统一，责与权的统一。而第四个“E”则直接关系到受益群体的直观感受，即公共资金最终服务对象的满意程度。注重“3E”而不注重“4E”虽然能保证资金准确到位、专款专用，项目按期完成，达成目标，却也可能带来“好心办坏事”的后果。从上文案例的分析中，可以看出，解析公平性的最重要数据支撑是社会调查。社会调查过程中应注重对受益对象进行分层调查，以直接反映不同受益群体的满意度，进而通过比较分析推导造成满意度差异的原因，一定程度上可以帮助评价人员更好识别出不公平的问题所在。此外，公平性分析不仅要关注受益方层面的公平性，还应该考察投入层面的公平性。投入不仅仅只局限于资金的投入，还包括制度的建设、人力的投入、时间的投入等，特别是机制和体制设计。更重要的是，公平并不是追求绝对的平均，不是政策受益方获得绝对相等的投入和收益，而是不同属性的受益方均有获得与之相匹配的投入和收益的权利。一个项目或者一项政策中，只有这个权利得到充分尊重，才能够实现公平。

1.余坤莲.2010.财政支出与社会公平关系的实证分析[J].企业导报，11。

2.屈娜.2012.社会公平视角下财政支出绩效评价研究[D].中南大学硕士学位论文。

（本栏目责任编辑：阮静）