地方政府中期财政规划改革难点问题分析

于海峰 邝艳华

地方政府中期财政规划改革难点问题分析

于海峰 邝艳华

2015年我国地方政府开始部署中期财政规划改革，本文总结了实施中期财政规划改革的必要性，梳理了地方政府在推进中期财政规划改革方面的主要做法，分析了中期财政规划改革在法律效力、与已有框架的衔接、编制质量、吸纳能力等方面需要重点关注的难点问题，以期对顺利推进财政改革，提升财政管理水平和政府治理能力提供参考。

中期财政规划 跨年度预算平衡 政府治理

20世纪80年代以来，很多国家探索实行中期财政规划。中期财政规划也称为中期预算、多年度预算等，有别于年度预算框架，以预算年度为基年滚动编制未来三至五年的财政收支计划，预算安排更为长远，将预算安排与政府重大发展战略及各项事业发展规划紧密衔接，有利于提高政府财政的统筹能力，增强预算编制的前瞻性，解决政府债务问题，促进财政可持续发展。

2014年我国新修订的《预算法》提出了跨年度预算平衡、编制中期财政规划的要求，2015年国务院下发《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）、《财政部关于贯彻落实国务院决策部署推动地方实行中期财政规划管理的通知》（财预〔2015〕38号），明确对地方政府实行中期财政规划进行了部署，标志着酝酿多年的中期财政规划改革正式开始。2015年广东、江苏等省启动了中期财政规划改革，并开始拓展至市县政府。2016年湖北等地相继开展中期财政规划改革。在此背景下，本文试图对我国地方政府中期财政规划改革进行梳理，并分析改革过程中需要重点关注的难点问题，以期对顺利推进财政改革、提升财政管理水平和政府治理能力提供参考。

一、政府中期财政规划改革的必要性

（一）实行中期财政规划是建立现代财政制度、完善国家治理体系的重要内容

实行中期财政规划改革，建立跨年度预算平衡机制，能更好地加强完善财政管理，发挥财政的基础性支撑性作用，推动政府将年度决策和中期决策相结合，逐步转变政府短期决策的治理方式，使政府决策更具前瞻性，有利于规范政府行为和转变政府职能。

（二）实行中期财政规划是维持财政可持续发展的政策工具

当前我国财政收入进入中低速增长阶段，政府债务规模较大，而很多政策的实施仍需要大量支出，财政的可持续发展面临挑战。实行中期财政规划管理将促使各级政府在中期框架下，依据宏观经济形势调整财政政策，审慎稳妥预计财政收入，科学合理确定财政支出总量控制目标、分部门支出和分类别支出限额控制目标、赤字或债务余额控制目标。在支出限额内，依据重要性排序择优选择项目，保障关系区域经济社会发展的重点领域改革和重大项目资金需求，认真评估重大改革和重点项目的长远影响，不断完善项目库管理，严格准入条件，健全遴选机制，没有明确依据的项目不列入中期财政规划，没有纳入中期财政规划的项目不予立项和安排资金，提高财政资金配置效率。跨年度控制预算赤字，合理确定财政风险控制目标，同时加强债务管理，建立政府债务风险预警和应急处置机制，有效避免财政不可持续①李红霞，刘天琦：《中期财政规划改革的难点与路径探析》，《中央财经大学学报》，2016（6）：20-28。。

（三）实行中期财政规划改革可有效解决政策碎片化问题

实行中期财政规划，可使政府围绕中心工作，依照中期财政规划的框架制定政策，在统合的政府目标下整合碎片化的政策和项目，增强财政资金的统筹功能，使年度财政预算与中期财政规划相衔接，保证延续性政策和跨年度重大投资项目的资金需求，弥补年度预算框架的缺陷②杨志勇：《我国中期财政规划改革：基本方向与主要问题》，《中国财政》，2014（11）：15-17。。

二、地方政府中期财政规划改革的主要做法

从各省公布的中期财政规划改革方案和实施情况看，地方政府大多注重以下几个方面的工作。

（一）明确中期财政规划改革的职责分工

1.发展改革部门负责宏观经济形势分析，根据国民经济和社会发展规划纲要及年度计划，分年度研判未来三年本地区的宏观经济形势，为中期财政规划提供预测基础和经济数据。

2.财政部门负责牵头制定中期财政规划和部门预算中期规划管理办法，组织中期财政规划编制，完善中期财政规划项目库建设，同各部门建立中长期重大事项科学论证机制，审核各部门提交的收支建议，汇总编制中期财政规划，报同级政府审定后组织执行。财政部门内部加强组织领导，由预算处（科）牵头，各职能处（科）室分工负责，建立协作机制，提供必要的人员保障和信息化支持。审核汇总和综合平衡规划，组织实施规划，开展相关监督检查和绩效评价等。

3.各预算部门（单位）具体负责收集上级对口部门各类改革政策动向，梳理未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项，做好部门事业发展规划、行业规划与中期财政规划的衔接，并会同财政部门建立中长期重大事项论证机制；组织和汇总编制本部门管理领域的中期财政规划，研究提出未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项，并测算分年度收支数额；组织编制本部门及所属单位部门预算中期规划；组织实施规划；开展本部门（单位）的监督自查和绩效自评等。

（二）确定地方政府中期财政规划改革的实施流程

中期财政规划编制流程主要分为前期准备、部门建议、财政初审、部门修改、政府审批、告知批复等六个阶段。具体如下：

1.前期准备。财政部门会同发展改革、统计、税务等部门，收集规划期经济形势发展预测分析、财政收支预测分析等信息，研究提出中期财政规划编制基本原则、工作重点和具体要求，完善信息系统，下发编制通知。各部门负责现行财政支出预测。

2.部门建议。各部门收集整理经上级政府和本级政府批准实施的规划及政策，结合本部门职能，研究提出部门重大改革和政策事项、投资重点、分年度资金安排和预期绩效，按重要程度进行排序，形成三年滚动财政规划建议①省人民政府关于实行中期财政规划管理的实施意见（鄂政发〔2015〕45号）。。

部门中期财政规划建议主要包括规划期内预期发展目标、重点工作任务、分年度实施计划、部门执收非税收入分年度预计情况、分年度基本支出和单位发展项目支出安排建议、新增单位发展项目支出建议、部门项目和转移支付项目分年度安排建议等内容。其中，部门执收非税收入规划要考虑收入政策、以前年度征收情况、规划期内变动影响等因素，分年度分项目预测收入；部门基本支出和单位项目支出原则上按规划期内第一年预算编制，确需变动的应提供依据；新增项目要逐项说明增加依据、理由等；部门项目和转移支付项目均需包括专项资金设立依据、预期绩效目标、使用范围和方向、资金测算过程、分年度资金安排建议等，其中连续性项目原则上按规划期内第一年预算编制，确需变动的应提供依据，新增的一次性或阶段性项目需提供相关依据资料。部门中期财政规划经主要负责人签字后，随部门预算同步报财政部门初审，纳入项目库。

3.财政初审。财政部门会同税务等部门测算规划期内分年度可用财力，包括本级收入、上级转移支付、上解收入、政府债务收入、结转结余资金等。围绕政府重大战略部署与部门重大改革和政策事项的逻辑关系，结合财力状况、偿债能力、项目轻重缓急及实施条件，审核部门分年度收入预计数和支出控制数，提出综合平衡方案及规划草案，随年度预算修改意见一并告知各部门，报政府初审。

4.部门修改。财政部门将政府初审意见反馈各部门，其确定的分年度支出金额作为部门分年度支出控制数。各部门在分年度支出控制数限额内提出调整修改意见，并视项目紧迫程度及其实施条件是否已经具备等情况，对列入年度预算草案或后两年规划的项目进行必要调整，再次报财政部门审核。财政部门汇总审核各部门修改意见，根据经济形势和各项改革政策以及预算执行情况，完善并编制政府中期财政规划草案，上报政府。

5.政府审批。政府对中期财政规划进行审批。

6.告知批复。财政部门将政府批准的部门中期财政规划函告各部门，并将中期财政规划报上级财政备案。

（三）重视对财政收支和政府债务的预测

1.预测财政收入。首先根据经济社会发展情况及国内外发展环境重大变化，分年度研判未来三年地区生产总值、投资、消费、进出口、价格总水平、就业率等主要指标走向②江苏省财政厅关于实行中期财政规划管理的通知（苏财预〔2015〕98号）。。在此基础上结合财税体制和各项财政政策情况测算未来三年四大预算体系的财政收入。包括重点分析税制改革对各级财政收入的影响、评估相关政策对经济运行和财政收入的影响、分析省以下收入分成体制与事权和支出责任划分相匹配情况等。

2.预测财政支出。按照支出政策，测算未来三年四大预算体系支出，其中一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算支出测算到功能分类的“类”级科目，社保基金预算分险种测算。梳理未来三年内重大改革、支出政策和重点项目等的资金需求，以便科学安排支出规划，有序安排财政支出。

3.测算财政收支平衡情况。根据财政中期规划改革方案、预算稳定调节基金和政府性债务使用方案，测算未来三年一般公共预算总量平衡情况、政府性基金预算和国有资本经营预算当年平衡情况、社会保险基金分险种收支平衡情况等。

4.预测地方政府债务变动情况。根据未来三年财政收入和财政支出情况，结合上级政府下达的政府债务限额规模，测算规划期内新增政府债务需求规模。重点分析规划期内平衡财政收支所需新增政府债务规模，包括是否突破新增限额，债务率等风险控制指标是否超过警戒线，制定的债务应急处置预案和风险化解计划是否切实可行等。

（四）中期财政规划的执行与调整

广东省不仅重视中期财政规划的编制，还兼顾了规划执行过程中的动态调整工作。

1.财政支出项目的调整。广东省规定，结合人大建议、政协提案、审计报告、财政监督检查报告、财政绩效评价报告以及财政资金结转结余情况，财政部门研究正在执行的及到期支出政策存在的问题。重点分析是否存在因项目不切合实际导致难以实施、结余结转资金规模过大、资金使用绩效不高、实施中难以监控导致支出合规性较差等问题，研究老百姓所关注的热点问题的资金保障情况①广东省人民政府关于实行中期财政规划管理的实施意见（粤府〔2015〕58号）。，及时做出相应调整。

2.执行过程中的新增项目。如国家或省出台新政策措施必须新增加项目的，将该新增项目纳入中期财政规划，淘汰原规划中按照重要程度排序靠后的项目，或增加调入预算稳定调节基金、增加政府性债务补充新增项目所需资金。

3.执行过程中出现减收或超收。当年度预计收入减少时，淘汰原规划中按照重要程度排序靠后的项目，或增加调入预算稳定调节基金、增加政府性债务弥补资金缺口。当年度预计收入增加时，从项目库中选择按照重要程度排序靠前的项目并将其纳入中期财政规划，或补充预算稳定调节基金、减少政府债务。

4.预算稳定调节基金的调整。广东省规定，结合经济形势状况，通过增减预算稳定调节基金和调节地方政府债务规模等办法，建立跨年度预算平衡机制。在经济形势较好、财政收入增速较快的年份，适当控制政府性债务增幅，并将增加的收入用于补充预算稳定调节基金和化解政府性债务；反之，则通过适当调入预算稳定调节基金、增加政府性债务等措施平衡当年度预算。

（五）设计财政规划的后期评估

江苏省不仅重视中期财政规划的前期工作，还设计了中期财政规划的后期工作。在中期财政规划执行一年后，建立年度中期评估机制，根据预算执行情况和评估结果，对后两年的规划及时进行调整。构建编制-执行-评估-调整机制，使中期财政规划工作形成闭环管理模式。

三、地方政府中期财政规划改革的难点

由于各地开展中期财政规划改革的时间比较短，暂不能对改革效果妄下定论，但分析各地政府改革初期的普遍做法，可以发现以下四个需要重点关注的难点问题。

（一）中期财政规划的法律效力问题

中期财政规划理应具有前瞻性和统领性，年度预算要和中期财政规划相衔接，也要与长期战略相吻合。中期财政规划对年度预算的限额控制，是这项改革成功与否的关键①马蔡琛，郭小瑞：《中期财政规划的预算决策行为分析——基于前景理论的考察》，云南财经大学学报，2015（1）：16-21。。但是实际上我国地方政府的中期财政规划由本级政府审批，不具备法律效力，加上本级政府以及上级政府的决策方式是年度性的，中期财政规划根本无法对政策变更产生约束力，无论各地的实施办法多么强调约束力和限额控制，在执行过程中中期财政规划也难逃形同虚设的命运。同时中期财政规划很难对年度预算产生约束力，因为年度预算由本级人代会审批、具有法律效力，中期财政规划与其相比立见高下，充其量只是一份政府内部的指导性文件。

（二）中期财政规划与已有框架的衔接问题

1.中期财政规划与五年规划的衔接。国民经济和社会发展五年规划纲要（以下简称“五年规划”）具有法制约束力和广泛认同度，中期财政规划需要与其保持一致才能增强自身的实质约束力和统领能力。但是各地的中期财政规划以三年为一个滚动周期，时间跨度与五年规划不一致，很难实现规划的匹配性。比如河北省第一个滚动预算为2009-2011年，跨越了第十一个五年规划和第十二个五年规划，缺乏法律效力的中期财政规划不可避免要根据新五年规划做出调整，破坏了中期财政规划的约束力。观察各地的中期财政规划实施办法，除广东、江苏等省提到了根据五年规划预测关键数据外，很多省甚至没有提及五年规划的衔接问题。

2.中期财政规划与政府领导政策的衔接。根据组织法，政府领导的任期是五年。在现行的政治生态环境下，政府领导的施政方略是一切工作的指挥棒，中期财政规划必须与政府领导的执政意图保持一致才能维持自身的实质影响力。但是中期财政规划的三年周期与政府领导的任期不匹配，如果领导变动频繁，正在执行的中期财政规划遇上新旧领导交接，可能会影响到中期财政规划的正常执行，冲击中期财政规划的约束力。各地的中期财政规划实施办法共同回避了这个尖锐的难题：如果执行过程中遇上领导更迭，中期财政规划如何衔接新旧领导的政策？还有一个现实的困难是，不仅领导更迭会出现政策变迁，往往一届领导任内，甚至一个预算年度内也会出现政策变迁，如果上级政府增加下级政府的支出责任，也会冲击中期财政规划的约束力。为此需要对政府治理理念和领导决策方式做出调整，从中央政府到本级政府，层层减少短期决策，尤其是减少将会增加政府支出责任的短期决策②杜涛，黄文丽：《三年滚动预算编制全国启动倒逼政府“从长计议”》，经济观察报，2014年2月28日。。

3.年度预算与中期财政规划的衔接。根据各地中期财政规划改革实施方案，虽然都要求年度预算与中期财政规划衔接，年度预算不能突破中期财政规划设置的财政支出总量控制目标、分部门支出限额控制目标、赤字或债务余额控制目标，年度预算不能新增没有列入规划的重大项目等方面的要求，但现实的困难是，年度预算具有更强的法律效力和可操作性，而中期财政规划难以有效约束年度预算。

4.中期财政规划与跨年度预算平衡机制的衔接。中期财政规划与跨年度预算平衡机制的衔接，要求建立周期性的动态预算平衡机制，不强制要求机械的年度预算平衡，即用一个周期内任意年度的预算盈余弥补任意年度的预算赤字，保持周期性预算平衡即可。两者的衔接，能够推动年度预算与中期财政规划无缝衔接，促使年度预算成为中长期政策工具①。但在衔接机制上，一个平衡周期是一个中期财政规划的跨度，还是指一个经济周期，并没有明确的政策指导。在实际运行中，如果一个周期结束后仍然存在预算赤字、无法实现预算平衡怎么办，也没有具体的对策安排，而这种情况并不罕见，1970年至2015年45年间，德国联邦政府仅在2015年实现了财政平衡。

（三）中期财政规划的编制质量问题

1.财政收入的预测质量。全球化时代经济形势错综复杂，我国的经济增长速度处于换挡期，经济结构处于调整阶段，为财政收入预测带来了极大的困难。从年度预算的财政收入预测质量来看，预算和决算的偏离程度尚且较大，在税收改革不明朗、非税收入不稳定、部门缺乏经验的情况下，要准确预测未来三年的财政收入其难度就更大了。中期财政规划发挥统领作用的关键就在于准确、具体地预测财政收支②李红霞，刘天琦：《中期财政规划改革的难点与路径探析》，中央财经大学学报，2016（6）：20-28。，可是客观困难正严重制约着财政收入预测质量。

2.长期项目的设计质量。受限于领导的年度性决策方式、层级政府间事权财权划分不清、转移支付不确定性强以及部门经验不足，多年度财政支出项目的编制质量普遍不高，难以有效预测多年度的财政资金需求。对于规划第一年启动的重大投资项目，得益于多年的项目库管理改革，部门把当年的目标设计、工作设置和资金安排等编制得很细，但是对后两年的设计、后续的项目运营、维护等工作长远谋划不足，目标分解和工作计划不具体，资金滚动安排不明晰。对于中期财政规划第二年和第三年的新增项目，部门普遍申报不完整，对项目的把握不具体，以宏观设想为主。财政支出项目的设计质量将会影响中期财政规划对年度预算的约束能力。

（四）中期财政规划的吸纳能力问题

1.规划编制。改革初期，各地的规划编制工作以财政部门为主。虽然中期财政规划实施方案安排条件允许的时候将会吸纳社会公众参与，但方案没有进一步明确说明什么条件、如何吸纳社会公众参与。相对封闭的编制过程，将会限制中期财政规划的视野，难以借助多方力量提升编制质量，被政府部门、社会公众的接纳程度也会大打折扣。

建议参照五年规划集思广益的编制过程，不仅有发展改革部门、财税部门、国资部门、经贸部门、统计部门、央行等政府相关部门的共同努力，还通过实地调研、问卷调查、座谈会等方式吸纳人大、政协、研究机构、行业协会等政府外部精英的智慧。西方国家在编制中期财政规划的过程中会组织多场公众听证会，主动吸纳社会公众的参与。

但客观上的困难是，我国五年规划和西方国家中期财政规划的编制时间长达一年多，而现阶段中期财政规划的编制时间相对比较短，限制了中期财政规划吸纳能力的增强。从主观上来说，财政部门有没有意愿和能力牵头组织如此之多的相关部门参与协同编制、走到政府外部广纳善言，其他部门是否愿意全力配合，也是值得考虑的因素。

2.规划公开。对于规划是否向社会公开，各地普遍持谨慎态度，规定在条件成熟的时候，中期财政规划方可向社会公开。现阶段，各地的中期财政规划经由本级政府审议通过后，在政府内部公开。封闭的中期财政规划，不利于广泛地吸纳外部支持，无法与宏观经济和现实经营决策有效衔接，损害中期财政规划的实用性。

五年规划经过人大审批通过后是向社会公开全文的，那么，与其性质相似的中期财政规划也可以向社会公开。但是现在各地的顾虑是，公开中期财政规划，吸纳更多的社会关注以推动改革进程是好事，而编制质量不高、约束能力不强的中期财政规划吸纳社会关注有可能反过来变成引人诟病的包袱，不但不能助力改革向前发展，反而累积了负面情绪。如何在改革初期尽快提升编制质量，增强规划的社会吸纳能力，是从外部借力推动改革进程、倒逼规划被各部门接纳的关键难题。

综上所述，中期财政规划是一项技术性和政策性很强的改革，改革的进一步推进，需要改革者重点关注法律效力、与已有框架的衔接、编制质量、吸纳能力等四方面的难点问题，而问题的解决需要多方面配套制度的调整来加以配合。虽然中期财政规划改革不可能一蹴而就，但这项改革却是我国提升国家治理能力的重要尝试。

［1］ 杜涛，黄文丽.三年滚动预算编制全国启动倒逼政府“从长计议”［N］.经济观察报，2014年2月28日.

［2］ 邝艳华，张俊.新预算法的认知及实施难度研究——基于基层公务员问卷调查的实证分析［J］.财政监督，2015（22）：66-71.

［3］ 刘尚希，韩凤芹，张绘.从政府治理看中期财政规划——基于河北省的经验与教训［J］.学术研究，2015（12）：74-80.

［4］ 李红霞，刘天琦.中期财政规划改革的难点与路径探析［J］.中央财经大学学报，2016（6）：20-28.

［5］ 马蔡琛，郭小瑞.中期财政规划的预算决策行为分析——基于前景理论的考察［J］.云南财经大学学报，2015（1）：16-21.

［6］ 杨志勇.我国中期财政规划改革：基本方向与主要问题［J］.中国财政，2014（11）：15-17.

［7］ 张玉周.中期财政规划编制的国际经验及启示［J］.财政研究，2015（6）：111-114.

［8］ 国务院关于实行中期财政规划管理的意见（国发〔2015〕3号）.

［9］ 财政部关于贯彻落实国务院决策部署推动地方实行中期财政规划管理的通知（财预〔2015〕38号）.

［10］广东省人民政府关于实行中期财政规划管理的实施意见（粤府〔2015〕58号）.

［11］江苏省财政厅关于实行中期财政规划管理的通知（苏财预〔2015〕98号）.

［12］省人民政府关于实行中期财政规划管理的实施意见（鄂政发〔2015〕45号）.

（责任编辑：李兰芝）

Difficulties Analysis of Medium-term Fiscal Planning Reform of Local Government

Yu Haifeng Kuang Yanhua

Since 2015,the medium-term fiscal planning reform of Chinese local government has started.This paper presents the necessity of this reform,summarizes the practice of Chinese local governments,and analyzes the reform difficulties in legal effect,the connection with actual framework,preparation quality and absorptive capacity,in order to give some recommendations for Chinese fiscal reform and the improvement of fiscal management and state governance.

Medium-term Fiscal Planning;Inter Annual Budget Balance;State Governance

F812.2

A

2096-1391（2016）11-0045-07

于海峰，广东财经大学校长，教授，博士生导师邝艳华，广东财经大学讲师，硕士生导师