财政专项扶贫资金研究——基于“参与式预算”管理的视角

●方 铸 王 敏

财政专项扶贫资金研究
——基于“参与式预算”管理的视角

●方 铸 王 敏

自习总书记在云南、贵州调研时提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”以来，“精准扶贫”一词如雨后春笋般成为社会各界的热点话题。而精准扶贫的核心就是要将财政专项扶贫资金真正得到落实，扶贫成果要被贫困群众切实享受。从目前情况来看，我国专项资金不可避免地存在着资金零星分散、多头管理、资金分配链条过长等一系列问题，尽管当前扶贫专项资金直接专人专户专账管理，但是扶贫资金管理办法多样、规模过小、扶贫资金低效、分配机制不科学等现象依然比比皆是，“盆景式”扶贫局面迟迟制约着我国脱贫进展。近年来，一种新型基层民主机制——参与式预算开始在科学研究与政府实践中逐渐得到认可，本文基于云南省盐津县参与式预算改革的实践做法与成效，探索将财政专项扶贫资金管理与参与式预算相结合，以期对现行财政精准扶贫提供一些有益思考。

精准扶贫 专项资金 参与式预算

一、引言

2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2015年6月，总书记在贵州省调研时，强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，并提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。其中“项目安排要精准、资金使用要精准”作为“六个精准”的主要内容之一，财政精准扶贫项目与资金的有效管理无疑是贯彻落实习总书记的“六个精准”以及全面建成小康社会的重要保障。

然而，从现实来看，我国政府间长期自上而下强控制的政治集权下的经济分权，使得地方政府自主地将责任的实现与经济增长联系起来。此消彼长，地方基层政府公共支出组合结构锁定在高投资与低民生这一类。与此同时，政治集权也抑制了基层群众的民主决策参与。一味的行政命令管治，导致公共供给与基层需求不匹配，最后引发了错综复杂的官民矛盾，加剧了干群关系的恶化程度，基层治理的环境越来越差。从这个研究视角来看，扶贫开发作为一项在短期内难以形成地方政府政绩的重要工作，地方政府官员往往是从观念上将其视作任期内的主要任务，而在实际的操作上相距甚大，扶贫开发的单边参与必然会造成资金的低效以及不断积累的贫困群众的需求矛盾，久而久之，精准扶贫只会成为地方政府的“独角戏”，我国脱贫攻坚的任务、全面建成小康社会的宏伟目标也将受阻不前。

基于此，本文从基层治理的角度出发，对财政精准扶贫进行重新定位：一方面必须是加强基层政府的规范管理；另一方面应该是重视贫困群众的配合参与。反映到扶贫专项资金投入的管理实践上，精准扶贫可以采取“试点先行、逐步推开”的方式，参考借鉴群众参与预算管理模式，这既符合习总书记提出要“切实强化社会合力”、“切实加强基层组织”的要求，也能使乡镇预算编制的依据更加详实可靠，极大地调动乡、村、组三级干部和广大群众共创美好家园的积极性，更为推进合作化发展、协商式民主以及政府治理方式的改进，提供了一些重要的具体途径。当然，其实质也是对基层政府职能和事权的进一步厘清，使之与财力相匹配，是预算方法与资金投入方式的一种创新式改革。

二、文献回顾

基于已有文献，本文梳理和总结了当前财政专项扶贫资金管理体系中存在的问题，并提出了相应的政策建议，表明了参与式预算在扶贫专项资金运用管理中的必要性。

面对扶贫专项资金使用管理存在的主要问题，学者们基本已经达成共识。游明进（2012）、王元彬和董智勇(2012)、白云洲（2011）、王浩莉(2012)、孙璐（2015）、侯军岐（2015）、李汉才（2015）、吴国起（2011）等认为问题表现在：一是资金滞留闲置严重，影响了资金使用效益。一方面，资金申报、下达链条过长。一笔扶贫专项资金在从下至上，再从上至下的过程中，消耗了大量的时间和精力，增加了行政成本，降低了办事效率。另一方面，由于缺乏严格的制度管理，专项资金在执行的过程中往往会造成效率损失，产生专项资金的“漏斗效应”，即专项资金经过各部门层层把关层层分配之后，多数资金在每一次“把关”之后都会出现一定比例的损耗，这种损耗既有正常的再分配因素，也可能存在一些隐秘的目的，甚至有人认为，很多专项的控制权就是腐败的根源。二是挤占挪用扶贫资金，改变了资金用途。部分单位甚至以扶贫专款为借口，将资金用于一些受限的开支上面，并逃避财政和审计的监督。三是虚报冒领扶贫资金，造成资金严重流失。鉴于群众的扶贫心理，一些本不该纳入建档立卡的贫困户占用了受限的名额，虚报冒领扶贫资金，甚至有时候会造成养懒人的现象。四是项目管理不规范，建设质量无保证。由于经常出现项目与资金的不匹配现象，部分地区对扶贫项目的管理选择漠不关心，而侧重点放在短期内能够出现政绩的扶贫项目上，项目与资金的效率大幅下降。五是资金管理缺失，资金安全存在隐患。由于财政专项扶贫资金的监管工作还较为分散，缺乏全程化、系统化的监管机制，而各级审计机构大部分审计同级部门的资金，倘若寄希望于同级政府内部的自查监督，就显得徒劳无益，所以说，扶贫资金安全存在一定隐患。

针对上述问题，社会各界提出不同的政策建议。总体来说，集中在以下几类：一是整合各部门的扶贫职能。刘梦岩（2014）、罗庆（2014）等认为需要界定不同县级扶贫开发机构职能。通过前期调研发现，目前大部分县级扶贫办管理扶贫项目，而县级财政管理扶贫资金，项目与资金分属不同的扶贫部门一定程度上限制了扶贫资金的成效。在这种情况下，各级政府应该针对性地成立具有统一管理职能的扶贫部门。二是严格按因素法分配资金，提高资金分配的透明度。湖北省扶贫发展中心（2012）、焦晶（2012）从因素分配法推行及调整后的实际效果评价，该方法在提高财政扶贫资金管理的科学性，提高资金分配的客观性、公开性和透明度，确保财政扶贫资金主要投入到重点贫困地区，促进分配公平，避免暗箱操作和权力寻租等方面，发挥了积极的作用。三是建立合理和责任明确的检查监督体系，完善和推广公示制。吴国起（2011）等认为需要建立政府与社会相结合的多元化监管机制，重点理顺扶贫计划和经济发展之间的关系，并将扶贫考核列入干部政绩内容，强化不同工作部门的责任。同时，政府部门也只有在全面实行扶贫资金项目公告公示制度下，以接受社会的监督和群众监督来缩减监管成本，才能真正提髙监管效率。四是建立健全扶贫资金责任追究制。刘洪英（2013）认为按照“谁审批，谁负责”的原则，实行一把手扶贫责任制，实施责任追究制度。

总体来说，现行的文献更多是在传统以政府为主导的扶贫框架下进行的，较少涉及从扶贫主体——贫困群众的角度去分析研究扶贫项目与资金的管理，以至于我国基层政府往往提供的扶贫项目供给与贫困户的实际需求不相匹配，其中的原因可能是在扶贫的过程中，贫困户没有真正参与其中，被动地接受扶贫。在此背景下，本文着重于从目标群体的视角，利用参与式预算的形式，将扶贫理念与预算政策有机地结合起来。

三、群众参与预算改革的基本做法与初步成效

结合目前财政扶贫实际以及云南经济状况，本文主要以云南昭通市盐津县参与式预算为典型案例进行介绍。2012年，盐津县实施的“参与式预算”，主要是通过由群众参与讨论和评议，让地方群众直接参与财政预算编制，确定乡镇财政资金分配，实现预算编制由“封闭”向“公开”转变。十八届三中全会后，盐津县在认真总结庙坝、豆沙两个乡镇试点经验的基础上，将两种模式有机结合，形成了“群众参与预算”的改革新方案，并选择中和、牛寨等四个乡镇再行试点。2015年在全县10个乡镇全面实施实现全覆盖。

（一）改革基本做法

群众参与预算是以基层群众为主体，以乡镇政府预算编制、执行、监督为主要内容，按照公平、公开、公正的原则，通过民主议事等形式，最终实现政府预算科学、透明，进一步提高资金使用效益，促进群众依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等目标的一种基层预算管理形式。改革的内容主要包括“推选群众议事员、项目准备、审查项目、民主议事和执行反馈”五个步骤。

1、推选群众议事员。采取定额推荐和随机抽选相结合的方式。定额推荐是以行政村为单位，每个行政村无论大小，均有2名议事员，由村两委召开会议提名推荐；随机抽选是按照每个行政村人口总数的0.5‰的比例分配议事员名额，并从各村民小组推荐的人选中随机抽取。2014年，庙坝镇推选议事员48名，豆沙镇26名，牛寨乡32名，中和镇37名。今年，其余6个乡镇按照定额推荐和随机抽选的方式推选了议事员。

2、项目准备。包括确定资金总量、建立项目库两项工作。首先确定本年度群众参与式预算总金额（总金额=当年可用财力-基本支出-必保刚性支出），然后，由群众议事员与政府分别提出项目一并列入项目库管理。2014年，4个试点乡镇将上年超收结转资金、本年上级预下达专项（一事一议财政奖补）等资金剔除必保的项目经费外，纳入群众参与预算项目资金1244万元，占项目资金的94.5%。其中：庙坝镇310万元，豆沙镇279万元，中和镇315万元，牛寨乡340万元。同时，由群众议事员和乡镇政府通过召开群众会议申报项目191个，申报财政资金6805万元。其中：群众议事员提交项目184个，申请财政资金6342万元，分别占96.3%、93.2%。政府提交项目7个，申请财政资金463万元。

3、项目审查。纳入项目库的各类项目由县改革办会同交通、农业、水务、建设、环保、扶贫等部门人员开展政策性独立审查，通过以后，出具审查意见，并在民主议事会上进行通报。2014年，全县共审查项目191个，审议通过的项目93个，初审资金2234万元。

4、民主议事。首先是由各个乡镇工作小组组织召开民主议事会，会议内容主要包括六个方面：①通报上年项目执行、绩效及问责情况；②通报相应项目的技术性与政策性审查意见；③通报项目库项目及资金总量测算意见；④群众议事员和政府对所提项目进行陈述；⑤提问、小组讨论；⑥投票表决。2014年，4个试点乡镇分别组织召开民主议事会，由群众议事员表决通过的项目56个，议定财政资金1109万元，剩余资金137万元通过第二次民主议事会进行议事决定。

5、执行反馈。包括预算执行、决算及绩效评价两项工作。经乡镇人代会或人大主席团会议审议批准的预算，由乡镇人民政府统一负责组织执行。财政年度结束后由乡镇财政所组织决算。县财政局牵头组织项目绩效评价及问责，在2015年乡镇民主议事会上公布。2014年，4个试点乡镇群众参与预算项目经公示和人大批准，56个项目全部启动实施完毕。

（二）取得的初步成效

实践证明，群众参与预算改革不仅解决了财权下放乡镇后财政资金使用和管理的问题，还可以让公众直接参与预算编制的全过程，实现政府预算与群众需求相匹配，为基层民主治理创造了条件。

1、行政理念的转变。群众参与预算改革使乡镇政府的观念由原来的“由政府主导、以政府为中心、政府说了算”转变为“以民为主、民意优先、民生为本”，把政府提供公共服务职能定位为服务、引导和组织，把公共财政支出的决策权还于人民。特别是在群众路线教育实践活动中，能够做到以群众参与预算改革为突破口和切入点，深入村（社区）开展调研，走访村民、村民代表、村内老干部、老党员，虚心征求他们对民主预算工作的意见和看法，认真听取他们对工作的建议，切实改进服务形式，予民更多的实惠。乡镇干部遇到发展难题和矛盾，不再回避、不再上交，而是不断加强专业知识学习，坚持现场蹲点研究问题，千方百计寻求破解办法。从过去的“一问三不知”，遇到矛盾绕着走，到现在的主动、高效工作，是试点乡镇各级干部的最大转变。

2、改善了干群关系。群众参与预算改革是改进政府工作、提高预算编制效率的重要途径，也是群众参与、支持和理解政府工作的主要切入点，更是对提高政府工作人员能力和水平的一个巨大鞭策。通过群众参与预算，增加了民众参与的机会，使群众对政府财政资金、投资方向、需要解决的问题都在阳光下操作，政府运作更加公开、公平、公正，也赢得了广大人民群众的理解和支持。不难看出，民主预算是基层政府践行群众路线教育实践活动的重要抓手，政府履职充分体现了民意，搭建了政府和人民群众沟通、理解的桥梁，拉近了和人民群众的距离。

3、资金更加公开公正透明。群众参与预算改革，通过定额代表和随机抽选结合推选群众议事员，使群众议事员具有广泛的代表性，更能充分反映群众意愿；在制定预算编制的过程中，让群众议事员全程参与，共同提出项目，共同审议项目，增强了财政预算的公开透明度，让群众知道了“钱从哪儿来，又用到哪儿去了”；在项目审查中，将项目交由县级进行严格的专业审查，并将审查意见反馈给群众议事员，让项目提议人作为项目监督人体现了群众监督权，确保了公共支出更多地惠及老百姓、体现以民为主，同时也推动财政预算在程序上更加公开透明，实现了由“闭环”向“开放”的转变，避免了“人情财政”等情况出现，有效预防和杜绝了腐败行为的发生。

4、推进了基层民主法治化进程。群众参与财政预算改革，使乡镇人大、政府与群众围绕财政预算进行面对面、有理有据的公开恳谈，让群众自由、广泛、直接、真切地参与到社会公共事务管理和决策中来，落实了人大代表和群众的知情权、参与权、表达权、监督权，构筑了群众与政府、人大之间的对话桥梁，体现了问计于民、问需于民、还财于民，形成了人大、政府和群众三方参与的基层预算民主改革，增强了民意的表达和群众在财政预算决策过程中的影响力，培养和促进了群众公民意识、民主意识、民主观念、民主习惯的形成。

四、扶贫专项资金运用“参与式预算”管理的思路

财政扶贫专项资金的投入、管理，只有做到科学、合理、公平和公正，才能有效地提高其扶贫效率。众所周知，基层治理一直是处理基层结构性矛盾的基本出发点，在国家治理中处于不可撼动的基础地位，是国家治理层级中的重中之重。从历史和现实看，县乡层面的基层治理一直是确保地方安定繁荣，进一步完善我国国家治理和促进国家治理现代化的稳固基石。因此，本文结合“贵州经验”和盐津群众参与预算管理的现状，对于优化扶贫专项资金使用、实施创新扶贫开发机制提出以下思考：

（一）多方面整合涉农资金，为推进重点扶贫开发工作提供动力

基层扶贫资金涉及扶贫、农业、水利、林业、民宗、残联等多个部门，而各个部门“单打独斗”的管理模式迟迟难以得到有效解决。与此同时，鉴于地方政府发展需要，一些基层政府擅自调整扶贫项目建设的内容，体制机制约束了扶贫工作的开展。因此，贵州省在优化专项资金使用管理过程中，重点指导各县按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功”原则统筹整合资金。并且按照生产、基础设施和社会事业发展等进行分类，以扶贫优势特色产业和重大扶贫项目为载体，统筹、归并、整合资金集中支持扶贫开发。甚至对不具备工业开发条件的试点县取消了GDP考核，同步推进扶贫开发与生态文明建设。

（二）扶贫项目由群众议事员和乡镇政府共同提出，弥补“政府主导”的不足

习近平总书记强调扶贫要坚持 “实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”工作方针，这就要求政府从解决突出问题入手，构建具有外生活力和内生动力，让更多贫困户自食其力、劳动致富的长效机制。因此，扶贫要充分征求群众的意见和建议，而群众参与预算管理由群众议事员和乡镇政府共同提出，恰好解决了这个问题。一方面，群众议事员通过定额推选和随机抽选组成，具有广泛的代表性，能充分代表群众的意愿。另一方面，扶贫项目由群众和乡镇政府通过调研、征求广大群众意见共同提出，这主要考虑到群众提出的扶贫项目受专业知识和未来发展等因素的制约，更多趋向于基础设施建设，而政府则按照扶贫规划在产业发展、教育培训、危房改造等方面提出项目。这样，既能真实表达人民群众的基本夙愿，又能有效弥补群众理性的局限性，达到共同谋划、真正致富的目的。

（三）项目通过政府性和技术性两个层面审查，更具科学性和操作性

扶贫项目纳入群众参与预算管理后，申报并纳入项目库的项目仍然由县扶贫办组织相关部门人员或委托专业机构开展一定政策性独立审查，审查通过以后，在民主议事会上进行通报。程序包括：项目是否属于扶贫专项支持范畴；立项依据是否真实可靠；项目内容是否重漏；项目预算、排序是否合理等。这样，扶贫项目既科学合理，具有操作性和可行性，又能保障项目的实施。一方面项目客观实在。县级在审查时，不仅情况清楚，又可以缩短时间，使项目能迅速进入审批阶段。另一方面科学合理，具有操作性。通过技术性和政策性审查，对项目规模、经济效益、社会效益、实施时间、可行性等方面研究分析和不断修正，使项目科学合理，既减少重复投资、节约资金，又有效避免“半拉子”工程。

（四）资金分配采取因素分配法，是激励贫困乡村加快脱贫致富的有效动力

从2014年起，除了重大扶贫专项和以奖代补项目资金外，中央和省级安排的其余财政专项扶贫资金主要按照因素法分配切块到县。而扶贫专项是国家为改善贫困地区生产和生活条件，提高贫困户的生活水平，支持和保障贫困地区的经济发展而设立的专项资金，其下达 （预拨）仍然是乡镇的一部分财力，通过群众议事决定资金的使用，达到精准扶贫的目的。目前，云南在全省52个县 （区）开展扶贫开发责任、权力、任务、资金“四到县”试点工作，这也为扶贫专项资金运用群众参与预算管理创造了条件。

全国各县级在安排扶贫专项资金时可综合考虑贫困乡村的地域面积、总人口、贫困人口、贫困程度、农民人均纯收入、乡村和群众积极性、上年度扶贫项目完成情况及效果等因素，采取因素法分配资金，切块到乡镇，通过群众参与预算管理，把扶贫项目真正落到实处。一方面通过因素分配法促使贫困乡村能够将主要精力放在项目准备和项目实施上，而不是在向上级争取项目上。另一方面资金分配完全与乡村行政的努力程度和工作时效有机结合起来，同时也与群众的积极性密不可分。

（五）通过群众民主议事竞争立项，是择优扶持的有力保证

老百姓是具有理性智慧的，对本辖区内的具体项目是十分清楚的。通过民主议事、竞争立项、参与表决的方式，决定扶贫项目的实施，较好解决了扶贫的科学、合理、公平和公正的问题。首先，项目以群众自愿申请、自愿遵循项目规划、自愿投入、自愿建设、自愿管理为前提。这样，在实施中一些局部矛盾和困难通过群众自行协商就可以得到解决，真正实现“政府主导、群众主体、共同参与、家事家办”的扶贫开发模式。其次，通过群众议事的方式可逐步转变群众“庸、懒、散”和“等、靠、要”的思想，将广大农民群众内心动力激发出来，形成上下统一、共谋发展的新农村建设新格局。最后，通过民主议事，群众更加珍惜来之不易的项目，提高参与的积极性，真正使扶贫落到实处。同时，通过民主治理，即政府和老百姓一起协商讨论，共同解决问题，不仅政府出钱，老百姓还贡献智慧和财力，降低了政府的财政支出压力。

（六）建立多元化监管机制，确保扶贫落到实处、发挥最大效率

扶贫专项坚持实行县级报账制，并建立多元化监管机制。一是完善报账制。扶贫资金管理严格做到专人、专账、专户管理，强调项目与资金分配、使用的公示制度，构建自我监督与社会监督相结合的监管体系。二是多方监督，共同管理。在参与式扶贫过程中，一方面县乡级相关扶贫部门要加强项目的事前、事中和事后的检查，初步建立相应的评价考核体系，另一方面参与的群众要结合各村的贫困需求，逐户制定帮扶措施，全程监督扶贫项目和资金的分配、使用和管理。更重要的是，县乡要将绩效评价和考核结果进行公布，并作为分配扶贫专项和考核领导干部的重要参考依据。监察、审计等职能部门要对扶贫项目资金使用情况进行定期或不定期监控，尤其让群众议事员作为扶贫项目的监督员，对项目实施进度、质量、效果和资金使用进行全程监督。三是要加强扶贫资金项目法人负责制和责任追究制。通过不断强化对项目责任人的约束，提高扶贫资金管理效率。在项目实施的过程中，如果出现违纪违规违法等问题，将第一时间追究责任人责任。

五、加强财政专项扶贫资金管理和使用的几点建议

“贵州经验”和盐津“群众参与预算”管理创新工作取得了一定成效，分别得到了上级部门的积极评价，引起了省内外理论界、媒体的广泛关注。2014年，云南省委、省政府下发《关于全面深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见》，要求进一步研究和探索群众参与预算改革“盐津模式”，加强财政资金管理。因此，未来可以借鉴参与式预算理念，积极探索“政府主导、群众主体、共同参与、家事家办”的扶贫开发模式，进一步完善项目与资金管理制度，加大扶贫资金管理力度。

（一）全面推行群众参与预算改革试点工作

财政是国家治理的基础和重要支柱，政府各项收支均要通过政府预算的形式予以体现。在政府预算的编制、执行、监督过程中，发动群众参与决策和监督，可有效提高预算透明度，杜绝各种不合理的开支，提高资金使用效率。群众参与预算充分调动群众当家理财的积极性，是维护和保障群众利益，增进政府与群众互信，促进各级党员干部坚持为民务实清廉的常态化举措。因此，政府应全力推进群众参与预算管理，加强扶贫专项资金的管理和使用，确保贫困人口早日脱贫，全面实现社会主义小康社会。

（二）实施扶贫开发责任、权力、任务、资金“四到县”机制

县乡两级可以分别成立一个专门机构或者明确一个牵头责任部门对扶贫统筹规划，建立统一的体制机制，整合资源资金，对项目实施情况、扶贫效益进行全面评估，客观真实反映实施中的亮点特色、存在的困难和问题，针对性地制定完善措施。在中央与地方事权明确之后，如果扶贫属于中央事权，中央完全可以通过专项转移支付委托地方政府承担，将扶贫资金直接拨付到县级，通过参与式预算来进一步决定项目的选择、立项、执行、管理和监督，确保资金用在刀刃上。

（三）加强扶贫项目、资金的监管与问责机制

加强扶贫项目后续管理是发挥扶贫效益的重要环节，由于扶贫项目特别是增收致富的长效产业培育短期难见成效，一般要3-5年才能发挥效益，如果没有持续投入巩固提升，新建增收产业可能难以达到预期效果，因此在统筹安排扶贫资金时，应该强化扶贫项目的后期监管。另外，扶贫资金涉及多部门之间的管理，不可避免会造成部门之间权力与利益的博弈。因此，各地应进一步明确主管部门、监督部门、实施部门、乡镇和村社在项目实施过程中的责任，强化监督约束，重点整治执行政策搞变通、资金管理不规范、项目质量把关不严等关键环节的问题，加大问责力度。

（四）建立稳定的扶贫投入增长机制

上级政府可以适当探索建立扶贫资金以奖代补等竞争性分配机制，鼓励先行投入、多投多补，根据成效给予相应奖补，激励先进，优先支持积极性高、脱贫愿望强、扶贫工作做得好、资金使用规范的贫困地区和扶贫项目建设。各地特别是市、县两级应进一步优化扶贫资源配置，适当增加专职人员，为扶贫工作开展提供人才保障。

（作者单位：云南财经大学财政与经济学院）

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