关于实施工业用地先租后让及弹性使用年限出让政策的分析

李阁峰

关于实施工业用地先租后让及弹性使用年限出让政策的分析

李阁峰

内容提要：目前，地方政府在出让工业用地时，基本按照法定最高出让年限50年出让，而随着我国经济的迅速发展，许多地区可供工业用地已非常少。因此，为节约集约利用土地，实现土地资源利用效益最大化，在党中央、国务院及相关部委政策文件的支持下，全国部分地区已相继推行工业用地“先租后让、弹性使用年限出让”政策，且已有成交先例。在这样的背景之下，仍有许多地方政府对此政策持观望态度。本文对工业用地“先租后让、弹性使用年限出让”政策进行分析，希望以此实现其在全国更大范围的推广。

工业用地节约集约先租后让弹性使用年限

土地，作为不可再生资源，是城市开发建设和赖以发展的最大资本，其珍贵程度无需赘言。为节约集约利用土地，实现土地资源利用效益最大化，在党中央、国务院及相关部委政策文件的支持下，全国部分省、市相继推行工业用地“先租后让、弹性使用年限出让”政策，且在福建平潭综合实验区、浙江海宁市等地已有成交先例。在这样的背景之下，仍有许多地方政府对此政策持观望态度，但手中的工业用地却越来越少。本文对工业用地“先租后让、弹性使用年限出让”政策进行分析，希望以此实现其在全国更大范围的推广。

一、工业用地“先租后让、弹性使用年限出让”的概念

参考全国已实施省、市政策文件中的解释：工业用地“先租后让”，是指在供应工业用地时约定一定的条件，由工业用地中标人或竞得人先行以租赁方式在租赁期间开发、利用、经营土地，租赁期满达到约定条件后，按规定的程序办理出让手续，将租赁土地转为出让土地的供应方式，以先租后让方式供应的土地，承租方在合同约定的租赁期间可以建造工业厂房、必要的办公用房等永久建筑；如租赁期满未达到约定条件，则收回土地、不退还租金，对其他投入按规定补偿。工业用地弹性使用年限出让，是指出让工业用地时，在法定最高出让年限50年内，对工业用地设定不同的出让年限。两种方式在实际操作中可结合使用。在实际操作中，还包括“租让结合、长期租赁”等土地有偿使用方式，本文仅对“先租后让、弹性使用年限出让”进行分析，若扩展开来思考其实亦可推及其他方式。

二、实施的政策依据

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条规定，国有土地有偿使用方式包括国有土地使用权出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或者入股。根据我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，工业用地土地使用权出让最高年限为50年。因此，在国家法律层面上，“先租后让、弹性使用年限出让”是完全符合现行法律规定的，只是在具体操作中组合了租赁与出让两种方式、在法定最高出让年限内灵活确定工业用地出让年限。以此为基础，国务院、相关部委相继出台文件，支持节约集约用地，尤其是2014年开始多次提及“先租后让、弹性使用年限出让”等工业用地供应方式，政策导向明确。

2008年1月，国务院印发了《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），提出“促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子”的方针。2014年9月，国土资源部印发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号），提出“实行新增工业用地弹性出让年期制，重点推行工业用地长期租赁”。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出“改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应。完善地价形成机制和评估制度，健全土地等级价体系，理顺与土地相关的出让金、租金和税费关系”。2015年9月，国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部六部委联合印发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号），提出“运用多种方式供应新产业用地。鼓励以租赁等多种方式向中小企业供应土地。积极推行先租后让、租让结合供应方式。以先租后让等方式供应土地涉及招标拍卖挂牌的，招标拍卖挂牌程序也可在租赁供应时实施，租赁期满符合条件的可转为出让土地。”

三、现有工业用地供应存在的主要问题

（一）供应年限一致

当前，我国各地的工业用地出让大多采用了法定最高年限（即50年），真正实施工业用地弹性出让、灵活确定土地出让年限的极为少见①丁红军：《工业用地出让应考虑企业发展周期》，《中国土地》，2015年第8期。。这就导致若没有其他条件约束或非企业自愿，则地方政府只有等到年限届满时，收回土地再行出让，方能形成新的土地出让收入，所需的周期太长；同时，不难推论，这也是导致部分地区出现大量的所谓“僵尸企业”的主要原因之一。

（二）项目合作协议不完善

有的地区为了招商，除了利用各种优惠政策，如低地价、补贴、奖励等办法外，更是在与落地项目签订合作协议时，对企业的责任及义务、准入指标未达要求时的惩罚措施及退出机制规定甚少，而政府方应承担的责任及义务反而更多。造成的后果是不利于后期未达预期目标的项目或已不符合新的产业规划的项目退出，对新的优质项目进入形成阻碍，招商引资回旋余地有限，缺乏弹性。

（三）准入标准无法真正过滤项目

从当前实行的土地直接出让政策来看，即便项目准入标准再合理、完整，亦只能针对拟招引项目的预测数值、可研报告进行衡量，根本无法用事实说话，加之一些企业为了拿到土地搞“数字造假”，在“纸面上”提高投入产出强度、投资规模等，以满足政策要求，类似单位面积土地投入、产出强度这样的土地集约利用硬指标，在一些地方遭遇“软执行”已成常态①见天津招商网《工业用地当前存在的一些问题及建议》。，招商压力使得地方政府变成了弱势的一方。结果导致谁也无法保证项目投产后是否真正能够达到标准，只能碰运气。

四、实施工业用地“先租后让、弹性使用年限出让”政策的利弊分析

（一）地方政府面临的弊端

1.推行新的工业用地出让政策会在一定程度上影响招商引资

一是已谈好尚未供地的项目在正式供地时仍要依照合同规定按原政策直接出让，这会给新谈项目造成差别对待、不被信任的感觉；二是新的土地供应方式在全国尚未大范围推行，且没有全周期的成功案例，在这种背景下，新的项目投资方将需要较多的时间接受和适应新的供地政策。

2.“先租后让、弹性使用年限出让”政策将影响政府短期的财政收入

参考已经实行“先租后让、弹性使用年限出让”的地区政策，土地租金及弹性年限出让金肯定比按照法定最高出让年限直接出让对应的土地出让金低很多，就单个地块来说，这就减少了大部分当期土地出让收入。对于资金需求量大、财政收入较低的地方政府来说，将造成一定的中短期资金压力。

（二）土地需求方面临的弊端

1.新的工业用地供应方式增加了未来经营风险

一是企业的经营始终具有相当的不确定性，必有部分企业无法确定未来是否能达到地方政府设定的考核标准。因此，企业将承担可能无法继续在原址经营的风险，以及因此而引发的一些沉没成本；二是随着“先租后让”政策的推广、可供工业用地逐年减少，由租赁转出让的土地价格有可能根据当年的市场价格确定，而不是按照租赁初始年度的土地价格确定，这就可能导致企业多支出了购买土地的价款，抵消或远超过“直接出让、一次性缴纳出让金”方式下所享受的未支付部分资金在租赁年限内的资金收益；三是若土地届时被无偿收回，企业无法享受到现行直接出让政策下通过土地资产增值收益弥补经营亏损、进而可能翻身的机会。

2.“先租后让”的土地可能无法抵押，对企业融资有一定的影响

先租后让的土地，原则上可允许企业质押其取得的租赁权益，但因该种租赁权期限较短、变现困难，对资金提供方的吸引力较小；另因土地未正式出让，从物权角度考虑，企业抵押土地使用权没有法律依据，当前也没有国家层面的政策予以规定。

3.从手续上来说，“先租后让”较直接出让方式略显繁琐

工业用地“先租后让”要求企业先签订一份租赁协议，期满后还要接受考核，考核合格后方能办理正式出让手续，从程序上来说较直接出让方式略显繁琐。

（三）工业用地“先租后让、弹性使用年限出让”政策的优势及实施必要性

1.节约集约用地是国家的政策导向

从前文政策依据中可见，节约集约用地、提高土地使用效益是国家层面提出并着力推广的未来发展目标。自2014年起，许多省、市相继推行“先租后让、弹性使用年限出让”政策并制定操作规程，且已有成功出让先例。因此，实施新的土地出让政策是大势所趋，也是现实需求。以福建省平潭综合实验区为例，2015年7月，福建省平潭综合实验区管委会印发《平潭综合实验区工业用地供地管理规定（试行）》，提出“工业用地供应方式包括四种：先租后让、租让结合、长期租赁和直接出让”并进行了具体解释和规范。2015年11月，又出台《平潭综合实验区工业用地先租后让供应程序（试行）》，确保政策切实可行，并于2015年底、2016年初实现了成功成交。

2.有利于形成招商纠错机制，践行项目准入政策

“先租后让”的工业用地出让方式，在于设定了一定租赁年限（通常5-6年），让项目本身以实际经营业绩证明其符合我们的准入政策，如果到期无法实现准入条件，直接淘汰。这大大提高了招引符合产业发展目录、对地方综合贡献大的优质项目的概率，同时也将项目准入制度落在了实处，避免了“可研数据引人遐想，实际效益让人失望”的无奈情况发生。

3.可提高土地流转效率，长期来看会增加财政收入

无论是“先租后让”，还是“弹性使用年限出让”，都体现了节约集约用地的根本理念。其中“先租”用来试错、纠错，“后让”可以留住真正好的项目，再配上合理的出让年限，这无疑增加了土地流转效率，进而提高了中远期的财政收入。

4.对真正好的工业项目具有强大吸引力

一是“先租”对应的租金，通常是按照当时市场上以直接出让的工业用地的价格以及其他综合因素制定的，远小于直接出让时所需支付的土地价款，对于一些成长中的企业来说，研发投入需求远远大于固定资产投入需求，通过这种方式，可以为企业节省一笔不小的资金，缓解资金压力。二是与弹性使用年限出让政策的配合使用较按法定最高出让年限相比，可让项目用地更好地匹配项目自身的生命周期，为企业节省资金，减少未来的僵尸企业。三是如果实际执行中规定的弹性使用年限出让政策真的弹性实足的话，则可针对租赁期满的考核结果进行梯次设计，具体措施为：例如假设地方政府规定一般情况下，“先租后让”的总年限统一按照30年计算。然后，将考核结果分成A、B、C、D四档，其中C为及格，对应30年总年限出让；D为不及格则无偿收回土地；B则按照40年总年限出让；A按照最高年限50年出让（A与B在计算土地出让金时应考虑年限的增加，档次标准需详细设定，此方案仅供参考）。这样的结果是通过梯次年限设定对优质项目产生了更大的吸引力。四是“真金不怕火炼”，真正对自身发展有信心，对自己提供的可研报告、数据负责的项目，考虑上述优势后，完全可以接受这类新的供地方式，不接受的项目可能也不是地方政府真正需要的项目。

五、有关建议

综合上述分析，笔者认为实施“先租后让、弹性使用年限出让”政策，对地方政府未来发展来说，肯定是利大于弊的。目前，部分地区的实践，应该会推动国家层面尽快出台相关实施细则予以规范和指导，与此同时，地方政府应该做到以下几个方面：

一是制定“先租后让、弹性使用年限出让”政策的部门，应充分考虑政策的可实施性、实施有效性等因素，切忌为了方便对弹性年限一刀切、对先租后让定价一刀切，建议只进行原则性规定，给予政府招商引资充分的灵活性，鼓励实施上述新的土地出让政策。

二是政府招商引资人员应深入研究、了解和认识新的政策，必要时到有经验的地区学习。在进行合作项目洽谈时，招商引资人员应将政策的优势向企业充分宣传，引导企业接受政策。

三是在正式实施政策前，地方政府相关经济部门应结合产业发展规划、目录，正在执行的项目准入制度等，抓紧制定切实可行的项目准入条件、考核方案，对项目进行有效考核。

四是考虑前文提到的弊端，地方政府可先选取几宗条件好的对项目有吸引力的地块大胆、率先实施，尽量减少其对短期财政收入、招商引资产生的不利影响，待其在市场的推动下，逐渐广泛的为项目投资方所认识和接受后，再考虑大范围实施。

总之，笔者认为这是一项非常好的政策，但若想执行好，首先要避免政策执行者本身对政策的排斥，应积极推动，采取适宜的方式、合理的安排、分步骤实施，方能在不远的将来享受其带来的政策红利。

Analysis on the Policy of Transferring after Leasing and Elastic Service Life of the Industrial Land

Li Gefeng

At present，the transfer of industrial land of the local government basically follows the statutory maximum transfer period of 50 years，and with the rapid development of China's economy，many regions have less industrial land for sale.So，for economically and intensively using land and maximizing the utilization of land resources，under the support of CPC Central Committee，the State Council and the relevant ministries and commissions，some areas of China have carried out the policy of transferring after leasing and elastic service life of the industrial land，and there are some precedents of deal.But，many local governments still hold a wait-and-see attitude towards this policy.In this paper，the author analyzes the policy of transferring after leasing and elastic service life of the industrial land，and hopes to achieve a wider range of its promotion in the country.

the Industrial Land；Economical and Intensive Transferring after Leasing；Elastic Service Life

作者单位：广东省中山市翠亨新区财政金融局

F292

A

2096-1391（2016）07-0032-05

（责任编辑：邢荷生）