土地开发融资权拍卖的政府融资模式探析

陈仟子

土地开发融资权拍卖的政府融资模式探析

陈仟子

内容提要：在目前地方政府债务压力巨大背景下，为解决建设资金需求，政府采取多种方式进行融资，土地开发融资权拍卖是将土地开发过程中的投资和收益的相关权利义务关系作为一个标的进行公开拍卖给企业的一种新型融资方式。与BT模式相比，这种模式有诸多优势，首先，它更能减少政府财政压力，规避违约需要抵押土地的风险；其次，能够避免舆论压力和规避政府决策风险；再者，拍卖程序更加简单；最后，能解决土地开发过程中政府对项目建设资金的需求问题。虽然由于它受土地这一核心因素影响并且处于初期探索发展阶段，有一些问题有待解决，但在政府实践中不断规范化这种模式，将会使其发挥更大的作用。

土地开发融资券拍卖BT模式

一、土地开发融资权拍卖的基本情况

分税制改革后，明确了中央的国税、地方的地税划分，实现了中央财政上收，但地方政府在进行公共基础设施建设、提供基本公共服务时缺乏资金支持，从而导致地方政府债务问题严重，主要体现在三个方面：首先，地方政府债务不断扩大，已经达到一个惊人的数额。到2015年末，全国地方政府直接债务额已达16万亿元，而2004年地方政府性债务只有2.5万亿元。其次，投资回报周期长。出于公共利益考虑，政府投资项目很多都用于基础设施等周期长、回报率低的项目。最后，政府收入主要来自土地出让金。到2013年年初，全国11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺用于偿还债务的土地出让金占了省市县三级政府剩余债务的四成左右。

地方政府也在积极应对，从而导致近年来土地出让收入增长迅速，土地出让收入在地方政府收入中的比重不断增大，已经成为地方政府的主要收入。在2002年时土地出让收入为2416.80亿元，而到了2014年已经接近43000亿元，平均年增长率达到140%。

在地方政府巨额债务的背景下，政府的土地出让收入十分重要，而原有的BT模式往往造成政府无法收取土地出让金，导致政府失去大量收入。而2013年开始实施的土地开发融资权拍卖制度则很好地解决了政府由于财政不足而不得不放弃土地出让金的问题。

土地开发融资权拍卖即通过拍卖的方式确定土地开发权的竞得人，将土地开发过程中的投资和收益的相关权利义务关系作为一个标的进行公开拍卖，拍卖的款项由最高价竞得人以现金加实物的方式予以支付①2013汉海拍卖第21期城市运营研讨会暨土地项目推介会定义。。城市建设和土地开发等所需要的公共支出通过市场的手段得到解决；企业通过市场的竞争，获得了与政府项目对接和沟通的平台。融资权拍卖提高了政府的收益，同时这种方式也比较公平公正，避免了土地暗箱操作等情况。

目前，地方政府引入开发商实施土地一级开发的大体做法是，完成开发并出让土地后，政府在全额返还开发成本的基础上，对于出让成交价超过拍卖价格或约定的某个价格即标的价格部分，再按一定比例返还。从实践情况看，有以下具体操作手法：

一是标的价格以内的，政府留取固定数目，超过标的价格部分双方按比例分成。即当土地成交价格未达到双方约定的标的价格时，政府仅留取少量固定额度，其余全额返还开发商；当土地成交价格超过约定标的价格时，超出部分双方按固定比例分成（如4∶6）。

二是出让成交价超过标的价格部分，政府仅计提法定基金，其余全额返还。即政府按照合约支付企业相应成本，在获得土地出让收益之后，政府仅按照规定比例提取相关公共支出资金，其余部分全额返还开发商，有的基层地方政府则只全额返还本级财政留成部分。

三是出让成交价与开发权总价之间的差价即为溢价，投资人与政府对溢价部分进行一次分成。出让价超过标的价格的部分，双方按固定比例分成，如有的地方约定，当出让价格超过标的价格时，政府与开发商按6∶4分成。如湖北省十堰市举行郧县柳陂新集镇土地开发融资权拍卖中第六条提到“本次土地开发融资权拍卖成交价与本标的后期土地使用权成交价的溢价部分，开发融资权竞得人可获溢价部分的70%利益。”②湖北省十堰市举行郧县柳陂新集镇土地开发融资权拍卖。就是按照溢价分成的方式分成，现在大多土地开发融资权拍卖按照此方法分成。

四是出让价超过标的价格部分，双方分段按不同比例分成。如当每亩出让成交价超过标的价格20万元时，政府与开发商按2∶8分成；超过30万元时，按3∶7分成：超过40万元时，按4∶6分成，依次类推。这种分成形式存在逐步加大或逐步减少开发商分成两种情形。

二、土地开发融资权拍卖的优点

在2013年土地融资开发拍卖模式以前采用的融资投资模式是BT模式，即依据地方需要，政府进行项目立项后将该项目转让给企业，之后由该企业负责该项目的具体融资、建设过程；最后，政府按照规定的要求验收合格后支付相关融资、建设费用。具体来看，BT模式一共分为五个阶段。（1）项目的确定阶段：政府部门完成立项，包括计划书的撰写、进行可行性分析等工作。（2）项目的前期准备阶段：政府部门研究敲定融资方式、所需资金数额、偿还时间等工作。（3）项目的合同确定阶段：政府部门采取招标或其他方式确定投资企业，确定政府和企业的权利与义务等工作。（4）项目的建设阶段：政府和企业按照合约完成项目。（5）项目的移交阶段：企业竣工后交由政府部门或第三方进行验收，合格后企业交还政府，政府部门依照合约规定偿还资金。

在BT模式实际操作中，存在一些不规范的问题。一是BT模式中很多地方政府仅以协议方式确定投资人，在投资人项目收益过大的情况下，容易引发社会舆论和政府领导的行政风险。开发商引入环节，有的未严格实施公共招投标程序，有的领导干部违规干预，暗箱操作，导致特定关系人取得开发资格。二是BT模式中很多地方政府因为资金的匮乏，便以土地作为抵押，一旦出现违约，可能导致政府无法获得土地工程开发建设完成后土地出让所产生的收益，造成国有资产的大量流失。比较BT模式，土地开发融资权拍卖有诸多优点。

首先，土地开发融资权拍卖模式更能减少政府财政压力，规避违约需要抵押土地的风险。土地开发融资权拍卖相当于一种信用融资，是通过政府担保的预期未来收益提供的融资活动，而BT模式下投资方往往需要以土地和建筑作为抵押来融资。由于政府本身具有高信用，这样土地开发融资权拍卖在不提高融资难度的同时保证了财政的安全性和融资的便利性，这样使得土地开发融资权拍卖具有以下好处：第一，土地开发融资权融资更加便利，双方在信息公开的基础之上进行融资投资活动保证了融资效率，同时有利于发挥市场“看不见的手”的调控作用；第二，土地开发融资权融资限制条件少，在合法的范围拥有更多灵活性，且在此过程中政府往往能够给予企业更多权限，发挥企业的主动性；第三，土地开发融资权的融资成本低，不需要土地作为抵押，避免了因固定时间无法还款导致土地被迫出让而失去土地出让费用，导致国有资产流失。

其次，土地开发融资权拍卖公开公平公正的竞价形式能够避免舆论压力和规避政府决策风险。随着土地市场越来越规范，大部分投资人和企业已摒弃以往凭借协议来获得土地开发权的方式，尤其是那些大型企业往往要求采取公开化的公平公正方式参与政府土地项目的建设和开发。阳光透明、公平公正现已成为了各方的需求。通过向全社会公开的竞价形式确定合同价格，可以有效规避政府决策的政治风险，不存在定向给予开发权的问题，公平公正，避免了土地暗箱操作等情况。同时，就工程建设的企业而言，通过拍卖方式选定开发商，提供了一个企业与政府对接和沟通的平台。其后对于土地的出让也按照公开公正的竞价方式确定合作企业，也保证了公平性，防止定向出让的可能，减小了决策风险。

再者，土地开发融资权拍卖程序更加简单，而BT模式流程复杂，减少了管理成本和融资成本。在土地开发融资权拍卖模式里，在拍卖中写明所需建设投资的具体金额和土地范围后，后期融资、建设的过程都交由竞拍成功的企业来完成。而采用BT模式的项目则因为投资金额巨大，根据规定要进行对项目的确定、准备、招标等一系列过程，其中包含了获得政府许可、审批以及外部担保等诸多环节，涉及领域多，冗杂程度大，操作层面复杂，过程之中还时常出现人为导致的延误，从而使整个过程的完成不易达到，自然这也使得融资成本因中间环节多而不断增高。

最后，土地开发融资权拍卖解决了土地开发过程中政府存在项目建设资金的需求问题，也向企业提供了与政府对接的平台，是共建双赢、互惠互利的好方式。企业方面，一是他们可以得到众多有价值的关于土地开发的项目信息，二是融资权拍卖项目完全可以凭实力公开竞争取得，公平公正。比如汉海拍卖公司内部人员熊一华反映：“紧盯住三四线城市，地级市我们也涉足不多。三四线城市具有比较可观的土地潜力，发展预期良好。”作为城市化的核心力量县域经济将成为很长一段时间的核心增长力量。由于我国实施分税制和目前土地出让金受到限制，尤其是非一、二线城市的土地出让金更是遭遇历史冰点，同时适应乡镇城市化发展所需的巨大资本需求的制度还没有得到发展，土地开发融资权拍卖成为解决政府土地开发和项目建设资金需求的有效途径。衡阳市政府人员就提到：“融资权拍卖以市场化的方式协助了政府引进社会资本参与城市建设①中国衡阳新闻网：《衡阳市首宗土地开发权拍卖以3.2亿元落槌成交》，2014-05-15。。”可见融资权拍卖有效解决了政府土地开发和项目建设的资金难题，满足了政府招商引资的需求，为政府加速发展城市建设和提高城镇化质量起到很好的作用。

三、土地开发融资权拍卖存在的问题和解决措施

目前，国家未对政府引进民营企业实施一级开发的相关管理作出明确规定，地方在实际操作中随意性较大，虽然通过市场化的手段缓解了政府土地开发资金不足的问题，但也潜藏着权钱交易、利益输送等诸多风险。产生这些问题的主要原因还是目前土地开发融资权拍卖开始实施时间太短，相关制度不完善，其问题主要表现在：

首先，标的价格的设定存在一定的随意性。大多数地方采取全额返还成本，超过部分按比例分成的方式，也有的地方以挂牌起始价作为返还依据。而且返还比例存在随意性，利益输送操作空间较大。在2014年，每百亿商品房销售额能产生的各种税额接近8亿元，土地出让金接近56亿元，合计每百亿销售额可为政府带来接近64亿元的财政收入。可以看到以房地产为例的土地使用方式利益巨大，稍有偏差就会造成巨额利益输送，需要防范。

其次，土地开发融资仍然需要面对目前一线城市和三四线城市土地资源两极分化问题，无法达到均衡状态。目前一线城市土地供应长期不足，在2010-2014年间，全国土地购置面积一共达到19.21亿平方米，其中一线城市土地购置面积约6720万平方米，占全国3%，缺口约1.15亿平方米。而同时三四线城市土地供应严重过量，同期三四线城市土地购置面积13.02亿平方米，占全国68%，过剩约2.88亿平方米。城市之间土地稀缺性的不平衡将导致一系列的不均衡，使得其模式更加需要因地制宜而导致更加难以规范化。

最后，各地在约定返还比例时，普遍采取协商方式确定，缺乏合理的标准，对开发商获利空间的自由权较大，有的确定开发商分成比例高达90%，存在内外勾结、造成国有权益损失的倾向。此外，土地出让金等一些政府规费由于开发企业无法取得增值税专用发票，不符合增值税抵扣条件，导致开发企业不能抵扣税额，这也往往被企业利用，造成地方政府在协商时给予额外让步。

从上述问题可以看出，尽管土地开发融资权拍卖有诸多优点，但仍然受到土地这一核心问题影响，同时也因为本身还处在初期探索发展过程之中，仍然面临一些问题。为避免此类问题的发生，应当采取以下措施：

第一，科学合理地确定利益分配比例。对于溢价分成，政府与企业双方都应全面分析土地开发的成本，参考社会土地开发建设的成本，要尽可能准确得出预期收入和相关分配金额。结合各地情况来看，合作企业拿到的分成一般占到五到七成。同时也应该尽快设定获得土地开发融资权的企业最终分成比例最高限额，从制度上逐步完善。

第二，利益分配应当按照公开、公平、平等协商的原则进行。具体的收入比例等要根据双方沟通协商谈判来进行确定，由于涉及公共事务，政府相关部门和企业需要公开、公平分享相关信息，同时要平等进行沟通。而且对于金额巨大的项目，双方达成的分成比例需要经过地方政府的党委会、政府讨论，如有条件还可以邀请公检法部门协同参与，最终进行集体决策，避免出现重大失误。

第三，政府应加强对工程项目建设的招投标管理和工程监督。对于公共设施的建设还是应该经过公开招标过程，同时政府相关部门要完成监督其工作质量的任务。比如在湖北省武穴市刊江办事处魏垸村土地开发融资权拍卖实施方案中，土地开发融资权拍卖成本核算表明确写出了各项建设所用面积以及投入费用，并在相关网站都进行公示。可见政府与企业应当明确规定清楚各项建设的面积以及投入费用，同时对社会进行公开，政府也应当保证对工程的质量和进度进行监督。

四、结语

在地方政府缺乏资金完成公共设施建设的背景下，地方政府部门不得不使用各种政府融资方式，用于解决不同问题，因而各种模式也不断发展。

作为一种新的土地开发模式，土地开发融资权拍卖不仅为政府解决了土地开发资金方面的需求，也给企业提供了一个公平公正与政府对接土地项目的良好平台。相对于BT模式，土地开发融资权拍卖这种新的模式更能够保障政府财政安全，获得更多收益，同时更能体现公开公平公正的原则，使得政府企业能够更好合作。在此过程中，这种模式也会面临一些问题，诸如标的价格的设定存在一定的随意性、受土地影响无法达到均衡状态和商谈缺乏合理的标准等问题，但只要政府通过实践完善，更加规范化这种模式，其将会发挥更大的作用。

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Research on the Government Financing Model of the Auction of Land Development Financing Rights

Chen Qianzi

In order to meet the construction fund demand，the government adopted various financing ways under the background of current local government debt pressure.The auction of land development financing rights is a new type of financing method which uses the auction of the rights relative to investment and income to the enterprise as a subject in the process of land development.Compared with the BT model，this model has many advantages.Firstly，it can reduce the government's financial pressure，and avoid the risk of default on the land mortgage.Secondly，it can avoid the pressure from public opinion and the risk during government's decision-making.Thirdly，its auction process is simpler.At last，it can solve the project construction funds problem of the government in the land development process.Although it is still in the early stages of exploration and development，there are also some problems to be solved，it will play a greater role in the practice through the standardizing of this model by the government.

Land Development；the Auction of Land Development Financing Rights；the BT Model

作者单位：中国人民大学财政金融学院

F292

A

2096-1391（2016）07-0027-05

（责任编辑：邢荷生）