公共体育场馆民营化的法律障碍与现实阻力

葛金华，陆亨伯

(1.浙江纺织服装职业技术学院,浙江 宁波 315211;2.宁波大学 体育学院,浙江 宁波 315211)



公共体育场馆民营化的法律障碍与现实阻力

葛金华1，陆亨伯2

(1.浙江纺织服装职业技术学院,浙江 宁波 315211;2.宁波大学 体育学院,浙江 宁波 315211)

摘要：论文主要采用文献资料法、典型案例分析法、访谈法，对我国公共体育场馆民营化的法律障碍与现实阻力进行探索。研究认为，公共体育场馆民营化是具有先进理念的治理手段，然而实施过程中，前置法律限制与后续法律保障缺失，传统观念、政府行政能力不足以及场馆员工的抵触造成法律障碍与现实阻力，故需要完善法律保障，规避现实阻力，为我国公共体育场馆民营化改革健康可持续发展提供借鉴。

关键词：公共体育场馆；民营化；法律障碍；现实阻力

0前言

公共体育场馆民营化经营模式，是降低政府运作成本，提高体育场馆运营效益可尝试的途径[1]。在公共体育场馆民营化的推进过程中，先期试点运营的若干公共体育场馆并未达到预期的效果，公共体育场馆民营化之所以举步维艰，主要是由于法律障碍和现实阻力。前置法律的限制和后续法律保障的缺失是硬伤，传统观念的阻力、政府行政能力不足以及场馆员工的抵触则是阻碍公共场馆民营化的现实问题。民营化是社会发展的一种制度选择，也是提高公共体育场馆运营效益的可尝试的模式。论文基于公共体育场馆民营化法律障碍与现实阻力分析，进而提出清除法律障碍，规避现实阻力的措施，为公共体育场馆民营化改革提供理论与实践依据。

1研究方法

1.1文献资料法

围绕研究目的，查阅了公共管理学、公共经济学、文化学、组织行为学、社会学等有关专著，并通过电子文献索引等手段，查阅了国内外关于公共体育场馆经营管理以及体育场馆民营化的相关文献资料，为研究打下良好的理论基础。

1.2典型案例分析法

根据研究需要，选取了义乌梅湖体育中心、宁波游泳健身中心以及绍兴游泳健身中心等场馆作为典型案例，对它们在民营化改革中获得的经验和存在的问题进行了分析，寻找问题的根源，提出解决的办法，为本研究提供支撑。

1.3访谈法

根据研究的内容，设计了民营化经营场馆业主访谈提纲，市发改委、体育行政部门、场馆监督部门负责人访谈提纲,并对上述各专家分别进行了访谈，以取得本研究需要的真实资料。

2公共体育场馆民营化的法律障碍分析

2.1前置法律、政策限制

公共体育场馆是我国公共事业的重要组成部分，从我国现有的法律条文来看，对于民营经济进入公共体育场馆领域是有限制的，甚至可以说是明令禁止的，既有来自宪法和法律的规定，也有来自行政法规和部委规章的规定，地方性法规和地方规章也作了为数不少的各种规定(见表1)。

表1　我国限制公共事业民营化的相关政策、法规一览表

虽然宪法对于集体经济和非公有制经济都给予了保护，但这种保护是有差别的、有选择性和歧视性的，鼓励公有制经济，限制、监督个体经济、私营经济等。由此可以看出，宪法并没有给予民营企业一视同仁的的保护和平等的竞争权，而在公共体育场馆民营化的法律依据上，我国虽然没有明令禁止，但也很难找到现行的法律规定。从政府对公用事业领域的相关规定中却存在隐含着非公事业与公有事业的不平等对待的表述，虽然十八大三中全会以后国家对非公有经济进行扶持与鼓励，但在具体法律政策上还没有真正配套落实。

2.2后续法律保障缺失

前置的法律限制影响了社会资本进入公共体育场馆的准入门槛，后续法律保障缺失则对公共体育场馆民营化的操作与实践层面直接产生影响。

公共体育场馆民营化改革涉及到一系列相关制度的变迁与调整，如人事制度、产权制度、税收制度、投融资体制、财务制度、社会资本退出机制、债务流转、政府监管模式等，政府要对其加以规范，就必须事先制定出配套的法律制度。现实情况是，我国的法律在这一领域要么是过于原则和宏观，缺乏可操作性，要么就是基本处于空白状态，这方面的解决办法可参考国外的经验(见表2)。

表2　国外在公共体育场馆民营化改革中的后续法律保障一览表

由于缺乏关于公共事业实施产权制度改革的规定性文件，公共体育场馆民营化改革只能参照公司法等企业规范性文件，但是公共体育场馆的管理与企业在性质、功能、服务模式与对象等方面存在着较为明显的差异，一般的操作性文件也只是以政府或主管部门发文为主，其执行力得不到很好的保障[3]，这在法律环境上影响公共体育场馆民营化后的运营管理，如宁波市游泳健身中心民营化后的监管制度、税收制度、退出机制等没有相应法律规定。如何规范民间资本进入公共体育场馆运营领域的条件，完善公共体育场馆民营化操作中的立法，成为推进公共体育场馆民营化改革的当务之急。

3公共体育场馆民营化的现实阻力

3.1传统观念阻力

首先来自于政府层面传统观念阻力,公共体育场馆民营化改革不可避免地会涉及到利益格局的重新调整与再分配，对于政府官员来说，这种利益上的冲击是显而易见的。宁波游泳健身中心于2003年对外公开招标，采用委托管理承包经营，实行企业化管理模式，在推进实行民营化的进程中政府官员并没有形成统一的思想，既有支持又有反对。支持者的态度往往是建立在民营化改革能够给其带来利好的基础上的，当民营化改革对他们的既定权力、地位、收入和影响力形成潜在或现实的威胁时，支持的态度将可能转变为反对的态度。反对者是公共体育场馆民营化改革遇到的重要制约力量，他们抵触甚至敌视民营化，强烈反对使目前拥有的权力、收入和声望受损的变革，维持现状并排斥改革成为反对者们一致的反应与选择。

其次来自于民众层面的传统观念阻力，在民众看来，能够承担社会责任的只有公立机构，也只有公立机构才能推进社会公益。民营组织在他们眼里大都只关心私利，以自身经济利益最大化为目的，必然会降低公共服务水平，公共体育场馆民营化后许多民众认为，用纳税人的钱建成的体育场馆，理所当然应当享受免费服务。让民营组织经营体育场馆赚钱并需要自己掏钱消费，觉得不可接受与认同，因此民众的传统思维习惯阻碍着公共体育场馆民营化的进程。

3.2政府行政能力不足

政府在公共体育场馆的民营化进程中的公开招标、合同设计、合约签订、合同监管中担负着义不容辞的责任，但政府行政还不能适应民营化改革工作，首先政府行政人员智能结构缺陷，尤其在合同设计方面缺乏相应的知识结构和能力，如义乌梅湖体育中心委托给义乌小商品城运营，还是沿用行政管理办法，以政府颁布红头文件为依据；而宁波、绍兴游泳健身中心委托给民营企业经营的合同文本简单粗糙，缺乏规范性、针对性和全面性。

其次政府监管人员监督与指导能力不足，目前职责明确的公共体育场馆民营化的监督机构尚未建立，监督公共体育场馆的职能均分布在其他政府部门，这易造成部门之间职能的交叉与责任推诿，严重地降低监管的效率。在我国公共体育场馆民营化改革领域，在计划经济背景下成长起来的政府行政人员能力及素质适应不了市场经济的要求，政府行政人员的知识结构、能力结构很难适应社会发展的需求[4]。由于双方信息的不对称，民营化后的场馆业主会最大限度地追逐经济利益，过度消耗体育设备设施，致使国有资产流失。同时缺乏监管，场馆的公共服务质量下降，导致投诉率增加，公民的满意度下降。最后政府行政人员伦理道德失范，行政人员在工作中不以工作为己任，缺乏责任意识，使得其工作中与人与事态度傲慢，缺乏服务理念，官本位思想更加根深蒂固，致使其行政效率低下，久而久之会产生诸多滥用职权、腐败等不良现象，阻碍我国公共体育场馆民营化的改革进程。

3.3场馆员工抵触

员工的抵触是公共体育场馆民营化改革的人为障碍，许多员工担心民营化之后会失去工作岗位，工资会降低，工作环境会发生变化，工作负荷会增加。员工对民营化改革的担心超出局外人的想象，他们最为担心的是失业问题。人员的配备及其工资待遇是公共体育场馆民营化后构成成本的重要因素[5]。公共体育场馆民营化改革必然会对现行的经营管理体制有所改变，提高经营管理效率就意味着要用更少的人从事同样的工作量，也意味着一部分人将成为多余的人。国内较早采取民营化模式运营的金华市义乌梅湖体育中心、绍兴市游泳健身中心、宁波市游泳健身中心在实施民营化的几年中，员工的流动率和变更率成倍增长，尤其是中层骨干流动最为突出。

公共体育场馆民营化改革目标的实现需要做出一系列的战术改革，裁员问题只是员工抵触民营化的开始，优化服务流程、拉大收入差距、改进服务作风、实行效绩工资、强化服务质量、增加劳动强度等措施给予员工巨大的压力，一旦某种极端情况出现，这种不满的情绪就有可能升级为仇恨，比如，场馆的基层员工发现自己的工资少了，但他们的上司得到的却是和私营部门相似的工资，仇恨情绪就会出现，致使公共体育场馆民营化改革屡次受挫，员工态度成为左右民营化进程和成效的重要因素。

4公共体育场馆民营化的法律保障与现实阻力的规避

4.1加强非公有制经济进入公共事业的制度保障

解决法律层面的刚性障碍，需要加强立法执法力度，形成多方监管。按公共体育场馆有关的合同条文，严格执行并形成政府监管、行业协会监管、大众传媒监管等多方监管文件，对其价格、服务质量、普遍性服务以及社会评价等情况进行监管，建立公共体育场馆业绩的奖惩机制，以保障公共体育场馆民营化后社会效益的最大化。制定完善相关政策，如《政府向公共体育场馆购买服务办法》、《公共体育场馆经营管理的准入条件》、《公共体育场馆资产评估制度》、《公共体育场馆社会效益保障制度》、《公共体育场馆经营管理的财政资助、税收优惠政策》、《公共体育场馆经营内容的限制政策》等，来提供公共体育场馆民营化运作模式的法律保障。

4.2提高政府行政能力，构建服务型政府

合同制定与签约需要经济、法律、管理等方面的知识，而体育行政部门主管人员的知识与能力结构制约着民营化进程的有序健康推进。解决现实操作层面上的柔性障碍，需要建立相关机构，在地方政府公共事业管理机构下设公共体育场馆管理部门，具体负责公共体育场馆民营化的政府监管、风险评估、绩效评价以及合同起草、招投标等的操作程序，以提供公共体育场馆民营化运作模式的组织保障。还要规范招标和年限交接程序。在招标过程中要避免“标价高者得”的片面追求经济效益的误区，在招标中应对招标商进行综合考量，包括招标商的资质、专业化程度、美誉度等多方面考察，以降低公共体育场馆民营化管理的风险。

4.3增量的公共体育场馆可根据本地区的实际、民意等尝试民营化改革

增量的公共体育场馆面临着新的路径选择，基于我国的国情、地情以及公共体育场馆的性质、类型可选择不同的发展路径。在政策机制比较灵活，人们的思想观念比较先进的地区，应当根据社会经济的发展与市场环境的变化，及时地拓宽经营管理渠道进行民营化改革[6]。与存量的公共体育场馆相比，新建设的体育场馆受传统体制与观念的羁绊程度要小，在推进民营化运用管理过程中遇到的阻力也较小，推进会更加顺利。政府行政能力比较强，政策比较灵活的地区，其行政人员智能结构相对比较完整，具备合同设计的知识结构与能力。同时政府的监督与指导能力也较强，有利于建立职责明确的公共体育场馆民营化监管机构，防止由于场馆业主过度消耗体育设备设施导致的国有资产流失现象，有利于提高场馆的公共服务质量，提高公民的满意度。

5结语

我国公共体育场馆民营化之所以举步维艰，前置的法律限制与后续法律保障的缺失是阻碍我国公共体育场馆民营化进程的法律障碍，而来自政府官员、社会公众不认同和长期植根于人们头脑中的传统观念则构成了现实阻力。如果说法律层面的障碍是公共体育场馆民营化过程中必须面对的刚性障碍的话，那么现实操作层面上的障碍则是民营化改革中改革者必须面对的柔性障碍。

十八届三中全会与“两会”的召开为非公经济进入公共事业领域提供良好的法律环境，随着社会的发展，人们观念的转变，公共体育场馆民营化改革将会成为破解场馆运营难题的有效治理手段。这就需要改革者分析较早实行民营化改革的公共体育场馆出现的问题，总结教训，借鉴国外的经验，从立法、执法、宣传教育等方面入手，来扫除公共体育场馆民营化的法律障碍和减小推进民营化过程中的现实阻力，只有这样才能使公共体育场馆民营化的“中国模式”生根发芽开花结果。

参考文献

[1]陆亨伯,谢萍萍,郑栋.我国公共体育场馆民营化经营模式的选择——基于典型体育场馆的分析[J].北京体育大学学报，2008(5):57-59.

[2]冯欣欣.西方国家大型体育场馆民营化改革研究[J].沈阳体育学院学报，2009(7):83-85.

[3]应建华,陆亨伯,刘遵嘉.委托经营型公共体育场馆监管体系的构建研究——以浙江省为例[J].成都体育学院学报，2012(4):38-41.

[4]刘遵嘉,陆亨伯.公共体育场馆民营化若干行政伦理问题之探究[J].成都体育学院学报，2013(9):78-82.

[5]庄永达.我国公共体育场馆民营化经济伦理探究[J].成都体育学院学报，2011(5):39-43.

[6]谢萍萍,陆亨伯.公共体育场馆的高成本运作及其民营化改革[J].广州体育学院学报，2005(8):78-82.

Legal Impediment and Reality Resistance of Privatization of Public Sports Facilities

GE Jin-hua1,LU Heng-bo2

(1.Zhejiang Fashion Institute of Technology, Ningbo 315211, China;2.Faculty of Physical Education, Ningbo University, Ningbo 315211, China)

Abstract:By means of documentation, case analysis and experts interviews, this paper probes the legal impediment and reality resistance of the privatization of public sports facilities. It draws a conclusion that the privatization of public sports facilities is an advanced governing measure. However, there exist some legal impediment and reality resistance during the implementation process, including preposition legal restriction, deficiency of follow-up legal protection, traditional concept, inadequate capacity of government administration and the resistance from the employees. Therefore, it is advised to perfect the legal protection and circumvention reality resistance, which will provide references for the sustainable development and innovation of the privatization of sports facilities.

Key words:public sports facilities; privatization; legal impediment; reality resistance

中图分类号:G80-05

文献标识码：A

文章编号：1004-3624(2016)02-0061-04

作者简介：葛金华(1961-),男，浙江宁波人，讲师，主要从事体育教育管理研究.

收稿日期：2015-11-03

基金项目：国家社科基金项目(12BTY011；06BTY009)