辽宁农村宅基地使用权现状及特点分析

吴晓明++刘乐

[摘 要]农村宅基地使用权是我国不同于其他国家土地使用权而特有的一项用益物权制度，是为了与民方便特设的一项制度，宅基地性质仍然为集体土地所有制。农村宅基地使用权，是指农村居民在法律允许范围内对宅基地的占有、使用、收益的权利，村民可以通过划拨的方式对宅基地进行无偿、无期限的使用。近年来随着农村居民不断地迁入城市居住，农村现存的闲置宅基地越来越多，文章将对辽宁省农村宅基地使用权的现状和特点进行分析。

[关键词]宅基地；使用权；现状；特点

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.12.209

1 农村宅基地使用权近况

1.1 宅基地闲置现象严重

我国农村居民每家每户都有自己专属的宅基地，享有宅基地占有、使用、收益、处分的权利。我国《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”实际情况中，很多农户通过转让、继承等方式获得占有多处宅基地，在不能充分利用多处宅基地时就会导致部分宅基地闲置的状况，甚至出现“空城”的情况，这就与宅基地是保障农民基本生活的目的相悖，造成了农村土地资源的大量浪费的同时也不利于村庄的整体规划。

1.2 流转频繁形式不规范

我国法律严格规制宅基地使用权的流转，现行的法律法规对宅基地使用权的流转持限制或禁止态度。但是农民对于宅基地的流转又有需求，在法律法规不允许的同时，就导致农民私自在暗中进行宅基地使用权的转让，造成宅基地的无形流转。流转形式也呈现出多样化趋势，以租赁、买卖为主，还有以宅基地和房屋作价出资进行经营。部分农民以宅基地使用权的流转作为收益的手段，频繁的转让使其从中获得利益。

1.3 宅基地管理模式松散

我国是地大物博、人口众多的多民族国家，各类集体经济组织更是数不胜数，而每一个集体经济组织都有自己的宅基地，宅基地在通过审批分配下去之后，农村集体经济组织将不再管理任何事务，宅基地使用权人之间缺乏沟通，对宅基地的相关事务也不上报集体经济组织，这就对土地管理部门集中管理土地资源造成了一定的障碍，不利于农村土地的合理配置和资源的充分利用。近年来，违法审批宅基地的情况也越发严重，例如审批手续不齐全、利用职权关系取得宅基地使用权等，使得集体经济组织对宅基地的管理更加艰难。

2 农村宅基地使用权特点

2.1 主体局限性

只有农村集体经济组织的成员才能构成在基地使用权的主体，是基于农民的特定身份才能取得的，而且施行的是“一户一宅”制度，宅基地使用权是为了保障农村居民基本生活水平而特别为农村居民创设的一项福利性的用益物权制度，旨在维持农民生活水平增加农民收益。本集体经济组织以外的其他人无权向集体经济组织申请宅基地使用权。这种严格的身份限制，间接地造成了“空城”或者是“一户多宅”的现象。迁居的农民不再使用其享有的宅基地使用权，导致宅基地的闲置和土地资源的浪费。

2.2 客体特定性

宅基地使用权的客体仅限于属于本村集体经济组织的土地，宅基地是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地，享有相应的宅基地使用权。但是这种双重客体仅仅在一定期限内存在。在城市的不断发展中建造住宅的用地也逐渐演变成了建设用地，原有的宅基地使用权也转化成了建设用地使用权。也正是这样，只有农村集体经济组织的土地才能成为宅基地使用权的客体。

2.3 期限永续性

建设用地使用权、居住用地使用权、工业用地使用权等均是有使用年限的，而宅基地使用权是无期限的，我国现行的《土地管理法》等相关法律法规并没有对宅基地使用权的使用期限作出规定，这也就意味着是永久的。农村宅基地使用权是为了保障农民基本生活，所以只要取得就可以世代使用，法律给予保护。

2.4 取得无偿性

《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得适用《土地管理法》等法律和国家有关规定”。根据上述这些规定，取得宅基地使用权是无偿的，且宅基地使用权是国家给予农民的一项福利，具有明显的社会保障的性质，所以宅基地的取得具有无偿性。

2.5 用途唯一性

由于宅基地使用权承担了一定社会福利的制度功能，所以宅基地具有严格的用途范围限制。根据《物权法》的规定，宅基地使用权人对其拥有的集体土地享有占有和使用的权利，可以在法律允许的范围内建造住宅及其附属设施。但是现实生活中，农民对于宅基地可不仅仅是建造自住的房屋，农民多以在宅基地上进行营利性生产经营活动或者进行小规模的商业活动为主，这就逾越了宅基地使用权的限制范围。

3 完善农村宅基地使用权制度

3.1 实行返村惠民政策

伴随着社会的不断向前发展，农村居民

越来越多的向城市迁移，“空城”的情况不乏见到，原有的宅基地闲置，土地资源浪费比较严重，在此情况下乡镇一级政府应该给予原农村居民返村惠民政策，例如适当放宽宅基地使用权限、政府提供一些政策性项目、政府出资扶持一些重点项目等。

3.2 实行集体经济组织内部成员之间自由流转

我国《土地管理法》等相关法律法规明令禁止宅基地使用权流转，这样的规定已经不能适应当前社会发展的趋势，无法满足社会发展的需要，农村村民之间进行隐秘交易的现象无法避免。国家不应该对宅基地使用权流转片面持有禁止态度，要建立农村村民之间宅基地使用权自由流转制度应做到：一是对当前法律法规中关于禁止宅基地使用权的规定加以改革，允许本集体经济组织内部成员之间自由流转。二是必须绝对确认宅基地的产权归属。三是对宅基地使用权的内容必须清晰注明。

3.3 加强集体经济组织监管力度

宅基地审批分配之后，集体经济组织应该严格监管宅基地的使用情况和流转情况，在法律允许的范围内扩大宅基地的使用权限范围。村委会可以把相邻的村民分配在一起，组成一个合作组，使得他们的宅基地相连，在宅基地资源不能得到充分利用的情况下，把相邻的宅基地整合在一起扩大其面积，可以从事一些养殖等基本生产经营活动，提高村民的基本生活水平。

3.4 宅基地使用权人之间相互合作共赢

农村基本上都是一户一宅的，对于自己的宅基地都是划地而治，村民之间相互沟通但是宅基地范围从来都是各为其主、各自独立的，村民在这种情况下能进行的生产经营活动是十分有限的，局限于地域面积之内。各使用权人之间可以加强合作，使相邻的宅基地串联成片，不但是扩大使用地域面积，更是拓宽了使用权限的范围。

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[5]赵荣俊，王立兴，梁玲芳.宅基地使用权制度研究[J].中国国土资源经济，2013（7）.

[基金项目]新型城镇化视域下辽宁农村宅基地使用权退出机制研究（辽宁省教育厅一般项目项目编号：W2014031）。

[作者简介]吴晓明（1976—），男，回族，辽宁锦州人，硕士研究生导师，副教授，法学硕士。研究方向：民商法学；刘乐（1993—），男，汉族，硕士研究生。研究方向：民商法。