公民参与公共危机管理的有效性研究

作者简介：卓苗苗（1989-），男，汉，浙江温岭人，重庆大学硕士研究生，研究方向：行政管理。

摘要：在公共危机事件频发，多元主体参与协同治理模式的不断探索下，公民这一主体常被忽略。本文重新挖掘公民参与所存在的问题，通过人力资本和社会资本理论对公民参与公共危机管理的解释，认为要提升公共危机管理效率，就要保证公民参与的有效性，这不仅要外部因素的推动，还要内部机制的调节。

关键词：公民参与；人力资本；社会资本

一、引言

随着我国进入社会转型和经济转轨的关键时期，公共危机事件频繁发生，以政府为中心的传统公共危机管理因主体单一，社会参与力不足等问题，造成管理绩效低，无法适应当下的公共危机新形势。这时多元主体协同治理理念的转变成为我国公共危机管理的必然选择，为了缩减公共危机的冲击力，在预备、反应、恢复的各阶段发展中，政府、第三部门和公民共同参与、有机整合、相互促进、协商合作，可最大限度的维护、增进公共利益，降低管理成本（罗伯特·希斯、张成福、沙勇忠、解志元、娄成武等）。

在多元主体参与公共危机治理中，公民既是公共危机的受众者，也是公共危机的管理者和责任的承担者。通过公民参与公共危机治理，可提升社会危机应对能力、降低财政压力、增进社会信任、促进信息沟通，在提高公共危机管理效率的同时降低管理风险和成本（姜庆志，冷向明，2012；涂晓芳，张欣，2009）。而且公共危机管理本质是社会资源的优化配置，公民参与能建立起一种社会监督机制，使公共危机资源分配信息更加透明（王少泉、曹冬英，2012）。这打破了传统政府危机管理中视公民为公共危机管理旁观者和受众者的观念，同时赋予了公民更多的参与机会和知情权，确保了公共危机管理过程中的公共利益和价值取向。但因长期受到“政府管制”与“市场机制”这两种相互对立的思维定式的压制，其在公共危机管理中的重要作用往往被忽视（王雅露，2014）。尽管在经历了“非典”、“汶川大地震”等公共危机事件后，我国政府已逐渐认识到公民作为公共危机管理主体之一的重要作用，并和第三部门一起极力推进公民参与，但仍存在诸多问题。从总体来看，公民的参与意识低下、参与率不高、参与程度依旧较浅。已有研究文献也从不同层次表明，公共危机过程中公民长期处于参与渠道障碍、参与面狭窄、参与被动型、利益型参与而忽视责任型参与、参与情感型、非制度化参与和暴力参与合二为一等状态（张愚，2007；胡朋霞，2010）。究其原因，我国公民参与主要表现为政治参与，而不是大众的社会参与，公民往往抱着多一事不如少一事的态度不愿参与（候保龙，2011）。为了矫正公民参与长期的无序性，学者们的建议多是通过制度的规范与保障，以促进公民的有序参与。值得一提的是以社会资本为中介和基础分析公共危机管理中公民参与的价值逐步成熟，通过社会资本的投资和自我完善以提高公民参与效率（姜庆志，2012）。

本文以进一步推进公民参与有效性为目的，认为公民参与服从于自身意志，便离不开人力资源，人力资源从人自身载体的角度出发，与人力资本有着密不可分的联系，通过分析人力资本有助于了解公民参与的特性。而人力资本的专用性和群体性特征决定了人力资本与社会资本密切关联，一方面，人力资本通过沟通机制来提升社会资本；另一方面，社会资本通过学习机制来提升人力资本（刘艳，2010）。本文提出公共危机管理的有效性取决于公民参与；其次，探讨了人力资本和社会资本对公民参与的作用，认为公民参与的有效性在于人力资本和社会资本的相互作用；最后，得出结论。

二、公民参与的有效性：人力资本和社会资本相互作用

公民参与的效率问题一直受到学术界的探讨，然而从人力资本角度进行的研究基本很少。本文从两个维度分析公民参与的有效性，通过借鉴西奥多·W·舒尔茨的人力资本理论框架和帕特南的社会资本理论框架。

（一）人力资本对公民参与的有效性

自西奥多·W·舒尔茨创立人力资本理论，把人的投资而形成的体现在人身上的知识、技能、经历、经验和熟练程度等作为现代国民经济增长和国民收入。人力资本就渐渐产生了交易和转移，自发形成新的利益格局。在科斯认为，人力资本的存在使得公民获得了更多的行为参与权利，这种行为权利服从于人力资本主体的意志，离不开公民参与。对于供应拮据的人力资本来说，人力资本是难于从市场上获得，虽然它对公民的重要性使得需求缺乏弹性，而且不会在市场中被损耗。但公民参与具有自愿性、主导型的特点，一些公民依靠信念结合在一起形成非政府组织，以实现公共利益为目的。这使得公民的人力资本在讨价还价上的能力得到了加强，因而公民的人力资本与社会资本在博弈过程中更显优势。

正如西奥多·W·舒尔茨所说，“人力资本的关键性投资在于教育”，教育作为准公共物品，政府要担负起有效供给的责任。朱明泉、张北川发现，受教育程度越高的公民，公共危机的责任意识相对较高。[1]接受一定年限教育是公民的义务，每个公民都有接受教育的权利，在教育中产生社会责任意识。然而高额的交易成本使得政府供应的不足，造成资源配置缺乏效率。[2]公民受教育程度因为责任意识而影响参与效率，在这个过程中，公民的认知在发生改变，公民对公共危机的看法、决策和行为都受到认知程度的影响。根据认知行为理论分析，公民行为受到认知和情感的双重桎梏，但认知在其中扮演着中介和协调的作用，并且直接影响着公民采取的最终行动。正如罗伯特·希斯所说，“公民会通过恢复阶段，获得教训和启发，逐步的积累经验，为下一次的公共危机做好准备”。这进一步说明经历和认知的不可分割性，经历公共危机越多的公民，认知的累积效益就会越明显，就如“雪球”效应，越滚越大。

知识和技能作为人的后天属性，直接影响着公民参与。由于我国公民在应对公共危机的意识、心理承受能力方面普遍较差，公民在公共危机的情境下，更多的是表现出本能的行为。藏秀娟指出当公民面对压力时，就会在压力情境和自身应对能力的基础上进行评估并做出反应。如果缺乏公共危机意识，就只能通过自己的猜测来认识环境，而无法客观准确地评估环境，加上自我应对能力的不足，不能适应环境，会随之产生强烈的焦虑和恐慌。[3]因此，公民的公共危机知识和技能，将会成为他们参与公共危机的判断依据，能否快速有效的进入公共危机管理，以及建立在其之上的公共危机意识和心理承受能力，都会受其影响。它首先表现出自我救助能力的不足，使受害者面对公共危机时容易做出错误判断或行为；其次是公民对于公共危机信息的忽视，致使公共危机损失进一步扩大，管理主体成本增加。这些都体现公民参与效率的促进和抑制的作用，对于保障社会的公共利益有着巨大影响。

（二）社会资本对公民参与的有效性

与人力资本相比，社会资本是一种更为充足的资源。费孝通就曾指出我国是一个“差序格局”的关系社会，建立在血缘和地缘的社会网络。广泛的社会网络通过良好的社会信任和有力的社会规范为基石，整合社会资源并得到合理的分配，同时代表各种社会关系，构成公民参与的机制。社会关系网络中存在着一种无形资产——社会信任，它具有准公共物品的性质，不被某个公民和某个组织所特有。公共危机管理作为一个需要全社会协同的系统，社会信任就是这多元主体的粘合剂。王世彤、顾雅洁曾提到“公共危机管理的失效一定意义上可以说是社会信任危机”。[4]社会信任的降低造成社会自组织化程度降低，公民参与的程度就会低下。由于我国受传统文化的影响，人与人之间的信任是以亲属关系为主轴的“涟漪关系”，因此公民参与往往难以摆脱家族制的限制而形成组织优势。随着社会收入和地位提高，公民拥有更多的社会资源，抵御风险的能力较强，也更能承担信任别人可能产生的风险。公民从不同渠道了解公共危机信息，但它的发布主要还是政府，在《2012年我国政府公信力问卷调查》中突发事件的信息公布渠道，网民信任情况分布显示，其中有361人（66.36%）选择“相信自己的判断”；287人（52.76%）选择“相信网络爆料”；106人（19.49%）选择“相信官方说法”。从中不难看出公民更相信自身对公共危机的猜测，对政府发布的信息则信任较低。因为政府长期的信息不透明，造成政府的公信力下降。由于在双方的非合作博弈下，地方政府往往选择隐瞒、谎报或延迟公共危机信息；而公民更愿意相信自己，这符合利益最大化，因为承担自身行为决定的风险要强于他人带来的决策风险。有时公民又很信任政府而不信任市场，比如善款的筹集和使用，这种不信任差异阻碍了公民参与公共危机管理，在长期中双方的利益都会受到损失。

美国社会心理学家罗伯特·B·西奥迪尼等人通过解释社会规范的角色和结构提出了“规范行为的焦点理论”。他们认为社会规范的内部结构包含两部分：一是描述性规范，它是指典型的，多数人在一定情境中认为有效的，正确的自发形成的行为规范。例如公民参与公共危机时的从众现象就是受描述性规范的驱使。二是命令性规范，它是指社会、组织、制度、道德、风俗所规定的规范，它反映了多数人赞同或不赞同的意见。通过不同的社会“惩罚”来约束个人的行为，但在慌乱的情境下，公民又缺少组织以及制度上的规范，很容易造成公民盲目的参与。这种在无意识下被带动参与，往往会打破命令性规范，损害社会公共利益，在很大程度上妨碍多元主体的协同治理。关于命令性规范对解释或预期多数人行为是否有效，罗伯特·B·西奥迪尼指出人们行为规范的程度是依赖人们对该规范的聚焦程度。然而命令性规范在社会中的随处存在，并非时刻对人们起作用，仅仅当该规范在个人的意识中被激活，它才能有效的去引导个人行为。由于传统文化思想上的诟病，导致公民参与对于规范的聚焦多数为道德和风俗。虽然道德和风俗在一定程度上约束了公民参与的行为规范，但并不能保障公民的参与，也无法带来公民参与的有效性。

公共危机不同于普通危机在于它的易扩散性、公共性和更强的危害性。不管是多元主体协同治理，还是公民参与问题，社会网络在其中都发挥着不可忽视的作用。社会网络泛称社会关系，它是积累社会资本不可或缺的条件，正如林南认为社会资本是从嵌入于社会网络的资源中获得的，它植根于社会网络和社会关系。[5]建立在亲属关系上的社会网络一旦遭到损坏，公民将无法从社会网络中获得更多资源与信任。如2002年爆发的非典型性肺炎，在早期一旦被怀疑感染，将立即被隔离，接受严密的监控。由于我国行政权力的集权化，大部分的资源都掌握和控制在政府的手中，其它主体的功能便无法完全发挥出来，甚至没有合法的地位。社区、社团作为社会网络的表现形式之一，是公民参与自组织的一种表现，也是强政府弱社会背景下的产物，它为多元主体参与协同治理提供了平台、渠道和信息。通过社区和社团公民拥有了更多的参与机会，参与成本也相应的有所降低，参与渠道变得更加广泛，信息的传递速率就会更快。胡荣认为公民对社区的认同感越强，参与的社团就越多，参与程度也越高，公民也越关心社区的公共事务。[6]公民认同的社会网络形式越多，越有助于公民的参与。陈健民、丘海熊认为社团的建立与发展有利于公民之间的沟通与合作，缔造互信和互惠交换的规范，减少了在公共事务和公共市场上的“搭便车”或利益损害行为，有助于对社区和社会的经济发展。[7]社区和社团提供了良好的社会网络，公民参与使个体社会资本逐渐转向集体行动网络资本，社会资本得到了不断累积。但由于体制限制，中国的社团多数仍处于官方或半官方的地位，独立发展的空间较小，始终受到政府的垂直控制，同时对政府的依赖性较强。如今很多社区和社团在走向社会的同时，价值取向也发生了改变，更多的以会员的形式在发展，社团更多的转向为利他人化，反而阻碍了公民参与。

（三）人力资本与社会资本的相互作用

在公共危机管理中，公民参与的低效率主要受人力资本的作用，而公民参与低程度则主要受社会资本的作用。但人力资本和社会资本的独特属性又决定了两者是密切联系的，一方面，人力资本通过沟通机制来提升社会资本；另一方面，社会资本通过学习机制来提升人力资本。也就说人力资本能促进社会资本的累积，社会资本会带动人力资本的增长。在公共危机过程中公民之间的互动、援助，是人力资本和社会资本的彼此影响，它能产生一种合力，这种合力有时候能起到1+1>2效果，但也会有1+1<2的时候，产生不同的结果在于人力资本和社会资本的共振性。如果在拥有更高水平人力资本的公民参与，同时具有团队精神和组织归属感的公民，以及个人更有凝聚力和奉献精神，参与效率将更高，援助意愿更大，人力资本和社会资本的效用也会得到充分发挥。人力资本和社会资本的相互作用为公民参与的有效性提供了持续的动力，促使公共危机管理效率不断上升。

人力资本和社会资本对公民参与都有回应性，且公民在社会中不是独立的个体，在人与人之间的关系网络中就会产生人力资本的共振性，这也就使人力资本存在内耗。当人力资本的整体效用小于个体的资本效用之和，就是公民参与的低效率表现，这时社会资本的损失相对较少。据有关统计，汶川地震后，自2008年9月份开始，在灾区的志愿者和第三部门如潮水般的退去，截至2009年4月份，坚守在灾区的志愿者不到5万人，第三部门不足50家。[8]公民参与的低效率会逐步的造成公民心理上的焦虑，降低了公民相互之间的依赖感和信任感，使得社会资本也因随之不使用而减少。苏忠林、岳齐指出公民的自身局限性决定了进行公共危机管理时，无法最大限度的供应社会资本，无法完全的做到服务于公共利益。[9]随着社会资本存量碎片化又会加剧人力资本的内耗，因为社会网络的缺失使公民获得公共危机的信息或知识变得更加困难。只有充分理解人力资本和社会资本的特性以及之间的关系，才能使两者相互促进，共同提高。人力资本的损失只有通过不断的培育才会增加，而社会资本只要不断使用就会累积。社会资本为人力资本的提升提供了所必需的环境，人力资本的培育会促进社会资本的使用和累积，反过来社会资本的累积带动人力资本质量的提高。那么公民会拥有更多的参与机会将自身所知的公共危机信息或知识进行传递。吕卫华认为人力资本与社会资本是辩证统一于公民的地位获得中，它们是辩证统一、相辅相成的关系，人力资本是内因、基础、起决定性作用，社会资本是外因、关键、起影响性作用；人力资本决定个体地位获得的结果，而社会资本则对这一结果施加着重要影响，一定条件下，甚至改变这个结果。[10]

三、小结

在不断探索公共危机管理效率的道路上，从一元逐步走向多元，从多元又逐步走向协同，然而模式的改变永远追不上公共危机的变化。本文从多元主体中最容易被忽视的公民这一主体出发，着眼于参与有效性这一研究视角，分别从人力资本和社会资本针对公民参与的低效率提出解释，同时认为人力资本能够改变公民参与的质量，人力资本提升公民参与的数量，同时人力资本和社会资本相会作用共同保证公民参与的有效性。并提出建议：一是：公民要从意识形态上认识到自身参与的局限性，充分发挥自身在公共危机管理中的作用与必要性，行动上不断提升自身应对公共危机的能力。二是：进一步建立并完善公民参与的制度和权责体系。（作者单位：重庆大学公共管理学院）

参考文献：

[1]祝小宁、袁何俊.基于网格化管理的突发公共事件预警机制探析.中国行政管理（学术论坛）.2006（10）

[2]臧秀娟.公共危机管理中的社会心理调控分析（J）.广西职业技术学院学报.2012（5）

[3]林南.社会资本：争鸣的范式和实证的检验.