基层信访制度存在的问题及完善

刘桂英

【摘要】我国进入社会转型期后，利益分配与结构变动使得社会矛盾更加激烈，而且由于权力救济制度不健全，致使这些矛盾和冲突不断累积并恶化。在此背景下，基层信访制度的构建就显得尤为重要。通过完善基层信访制度能够较快速地实现上下沟通，满足社会大众话语表达与权利救济的需要。

【关键词】信访制度 基层信访 完善对策

【中图分类号】D632.8 【文献标识码】A

信访制度是我国民主政治的一部分，而基层信访制度是其中的重中之重，它为党和政府同基层群众之间的沟通搭建了桥梁，具有化解社会矛盾纠纷、维护社会稳定的作用。但在进入新时期之后，我国基层信访制度却出现了不少问题，这也给构建和谐社会带来阻碍，因此，基层信访制度的改革势在必行。

完善基层信访制度的意义

首先，建设基层信访制度能够加强政治沟通，促进社会稳定。我国基层信访制度已经成为党政机关与群众联系的中间桥梁。一方面，政府通过基层信访制度能够收集民情民意；另一方面，群众通过党政机关对信访活动的回复和处理也能够得知国家的政策方针。双方通过这一渠道沟通，及时将矛盾化解在可控范围内，从而维护社会稳定。

其次，信访制度是公民权利救济的一种方式，有利于完善公民的利益表达机制。新中国成立之初，我国民主机制尚不完善，社会大众很少有渠道来参与公共事务管理，于是人们开始通过信访活动来向党和政府建言献策，在这一过程中，信访制度逐步成为一项民主制度和权利救济机制。信访制度的存在让那些权利受到侵害的群众能够通过信访程序获得补偿，这是一个权利救济的过程。在我国，尽管信访制度并非法律意义上的矛盾解决机制，但却已经成为一种重要的纠纷解决渠道，得到广大人民群众的信赖。

最后，基层信访制度还有利于实现公民的监督权。缺乏监管的权力必然导致腐败，尽管我国设立了人大监督、政府监督、司法监督等监督方式，但这些监督是自上而下的和党政机关的内部监督，这种自身监督自身或互相监督的方式很可能导致效率低下或监督不严格的问题。因此，信访的监督功能便更加凸显，这一制度为群众监督党和政府提供了渠道，是一种自下而上进行监督的方式，是人民民主权利对公权力的监督和约束。长期以来，我国都将信访视为反对官僚主义、反腐败的重要手段，信访制度起到了促进权力机关廉洁用权的作用。

基层信访制度的建设成就

信访制度是我国一项独具特色的社会制度，它的产生与发展都与中国社会的现实状况以及历史习俗有关。在确立社会主义制度之后，信访制度已经成为我国公民的一项权利，是其参与社会公共事务管理，维护自身利益的重要途径，也是社会主义民主的体现。

新中国成立后，为了解决人民内部矛盾，我国设立了信访制度，并将之定义为人民的民主权利。1951年，国家政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民来访工作的决定》，其中规定国家相关机关开设信访机构，并在人员与机构配置上逐步完善。1963年，国务院再次发布了《关丁加强人民来信来访工作的通知》，要求党政机关开设信访机构，并配备专职的人员，自此我国形成了较为完整的信访工作体系。文革期间，国家党政机关大都处于半瘫痪甚至是瘫痪的状态，信访机构也是如此。直到1972年，中共中央办公厅、国务院办公厅、解放军总政治部等联合发布了《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》，重提信访工作的重要性，自此我国又逐步恢复了信访机构。

改革开放后，我国的政治、经济以及社会形势发生了新的变化，信访制度也随之做出调整。1980年，我国颁布了《关于维护信访工作秩序的几项规定》，在文件中对信访工作人员以及对上访人员也提出要求，要求工作人员要认真对待信访工作，而上访人员也应遵守法律法规。1995年，我国颁布了《信访条例》，信访工作自此进入法制化轨道。

进入21世纪后，我国确立了构建和谐社会的发展目标，这也对我国的信访制度建设提出了新要求。2006年，党的十六届六中全会要求信访工作能够协调各方利益、妥善处理社会矛盾，由此可见，做好信访工作是社会和谐的基础。2007年，全国第六次信访工作会议公布了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，再次强调信访工作在构建和谐社会中的重要地位。在这一时期我国的基层信访制度得到进一步完善，国家层面对信访工作的接访、督办等环节制定了工作细则，地方为落实中央政策也出台了配套政策和制度，从而形成了较为完善的信访工作制度体系。2008年，我国又颁布了《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，强调了信访工作的责任性。在具体的信访工作中，相关部门也根据时代的进步而不断改进工作方式，如公开信访信箱、电话、开放网上信访等，保障我国信访工作的多层面开展。

基层信访制度存在的问题

基层信访机构权轻责重，信访处理效率与能力都不高。在信访机构建设中，尽管基层信访机构的权力有限，但大量的信访接待工作首先由基层信访机构接手，这导致基层信访机构任务重、责任大。据统计，自1993年，我国的信访数量增速每年高达20%，1995年我国县级以上信访机构的接待量近500万件，但到2000年，这一数字已经上涨为1000多万件。县级以上信访工作受理的案件中，部分为越级信访，通常这部分信访会再次转交到县区级信访机构，这也加大了基层信访机构的工作量，且超出了其承受能力。除此之外，基层信访机构还存在效率低的问题，这使得很多上访者的要求难以获得及时满足，又导致上访者越级上访，形成一个恶性循环。而且基层信访工作的质量也有待提高，一些问题的解决结果并不能让信访者满意，一份调查显示，信访者中只有12.5%认为乡镇信访办能够解决问题，市信访局与省信访局的这一数据更低，分别为1.8%和5.4%，而认为国家信访局能够解决问题的比例占到35.7%，由此可见，基层信访机构解决问题的能力有限。

基层信访机构职能设置交叉，削弱了机构运作成效。现有的信访制度导致信访机构设置条块分割，缺乏统一的领导和组织。以基层区县的信访机构设置为例，其一般是由当地政府和党委联合成立信访机构，一方面它要接收乡镇的信访事项，另一方面它也要接收上级转交过来的越级信访案件。因此，区县信访机构工作十分繁重，但由于缺乏实际决定权，信访案件一般是通过有关部门协调来解决，这使得基层信访机构在整个信访体系中压力较大。而且基层信访机构内部职能交叉，各个部门间存在互相推诿的问题，如信访机构的接待科有收集、整理信访信息的职能，而信访机构的综合信息科同样有信访信息的收集、整理和反馈职能。这种职能重叠既会浪费信访机构的资源，又可能出现两个部门互相推卸责任的现象，都会影响信访案件的解决效率，最终削弱整个机构的运作成效。

责任追究机制不合理。我国的《信访条例》明确规定要将信访工作绩效作为公务员的考核内容之一，建立了信访工作责任制。但在具体实践中，这种责任追究制并没有得到很好的落实。这其中有现实的制约因素，如很多信访案件涉及多个部门主体，因此很难确定责任主体；而且基层信访机构权力有限，很难对其他工作部门进行追究。此外，为了落实信访责任追究制度，很多地方采取了较为极端的措施，如将上访规模与地方官员的政绩相联系，地方出现大规模的连续上访便要追究领导责任，有的省市为了控制进京的信访数量，便建立了从乡镇到市省的责任追究机制，而这种责任追究主要是为了降低信访数量。这样信访责任追究制实际上束缚了基层信访工作的开展。

终结机制不健全。在基层信访工作中，尽管信访部门对一些信访案件做出处理，但信访者往往并不满意处理结果，继续越级上访，导致基层信访案件难以终结。这主要有三个方面的原因：一是信访机构各部门相互推诿责任；二是处理结果不能满足信访者的要求，引发继续上访；三是信访机构处理不严谨，敷衍了事，从而引发新的矛盾。

基层信访制度出现问题的原因

基层信访机构功能定位不明确。长期以来，我国都将信访工作定义为党联系群众的渠道手段，是公民的利益表达机制，而非是具体解决群众纠纷和矛盾的工具。因为在一个法制较为完善的国家，公民应该有充足的法治渠道去表达自己的利益诉求，维护自身的合法权益，而不需要信访这样的非常规手段来维护自身权益，从理论上看，信访机构仅仅是起到上传下达的作用。但在目前的信访实践中，信访制度被公众看作是维护自身合法权益的重要渠道，当这种诉求不断增多之后，信访机构在具体的工作中承担起了解决矛盾和问题的功能，但根据相关规定，信访机构的权利有限，这实际上是基层信访机构功能的错位。

信访制度缺乏法律保障。目前，我国仅有一部《信访条例》来规范信访活动，作为行政法规显然不具备强有力的约束力，且在强制执行和可操作性上存在不足。尽管目前信访被群众赋予较大期望，但信访权并没有被作为一种公民权利而写入宪法之中，我国的信访制度在法律层面处于弱势地位。即便是在基层的地方性法规或文件之中，对于信访的规定也十分混乱。信访制度法律地位不明确，人民信访权利难以得到法律保障，这导致很多信访案件被随意处理。而且正因为法律规定的不明确，很多信访者都将信访看作是解决纠纷的主要渠道，造成信访案件数量的巨大，而且一旦信访机构不能解决群众的纠纷问题，还可能引发群众不满，影响社会稳定。

信访机构与其他部门衔接不合理，运作效率低下。信访机构是一个上传下达的渠道，而非纠纷解决机关，因此我国在《信访条例》中明确规定，信访机构不能受理那些可以通过司法或行政途径解决的案件。但在具体的信访工作中，信访者却不论性质，一律选择上访途径。一方面与信访者本身对于国家法律政策认识不足有关，另一方面也与我国的行政、司法救济渠道不畅，不能满足群众需求有密切关系。行政救济本身程序复杂，且整个过程耗时长、效能低下，在行政诉讼领域也存在成本高的问题，这对于基层群众来说难以承担时间和物质成本，而且由于行政诉讼的审理缺乏独立性，也很难保证诉讼结果的公正性。司法救济既有成本高的问题，又难以避免司法腐败现象的发生。因此，两种救济方式的不足导致群众不得不用信访的方式维护自身合法权益。

基层信访队伍建设制度不完善。我国并没有制定关于人员进入信访系统的专门规定，基层信访工作者大都是从别的部门调入，专职化程度不高，整个信访工作队伍缺乏稳定性，这导致信访人员很难系统接受专业的信访知识培训，也没有信访工作经验积累。另外，我国信访工作人员整体素质不高，信访工作人员需要具备法律法规以及国家政策等方面的知识，尽管目前有些地方对信访工作人员进行了这方面的培训，但培训次数较少且时间短，很难全面提高信访工作人员的素质，降低了信访工作者对信访案件的处理质量。

完善基层信访制度的对策

合理定位。对基层信访制度进行合理定位是解决基层信访制度问题的第一步，通过合理定位能够为基层信访工作减压，使之真正承担起基层党政机关与人民群众之间的沟通桥梁作用，这也为我国社会的稳定以及和谐社会建设提供制度保障。具体来说，可以将我国的基层信访制度的功能定位为维护社会稳定、为基层群众提供公共事务参与渠道、实现群众的权利救济、完善群众监督权和协助处理纠纷。2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》便对信访工作的功能进行了定位，其中一方面规定各行政机关不得阻碍群众上访，另一方面也规定信访工作者要告知信访者哪些案件可以通过司法和行政救济解决，这就明确了信访工作不能代替行政救济和司法救济。此外，还有学者建议，不应将控制信访数量作为地方官员的考核政绩，这一制度能防止地方因维稳工作而铤而走险。

推动基层信访制度法制化。尽管近几年来，我国陆续出台了一系列有关基层信访制度的条例、意见和解释等，这些文件进一步规范了我国的信访制度，但目前的信访机构还承担着较重的社会责任，且在未来一段时间内仍发挥巨大作用，因此国家有必要在法律层面提升信访制度的地位，将信访规定法律化，这能够明确信访部门的法律地位，提升它的权威性。为此，我国可以在原有信访制度的基础上出台《信访法》，用来专门规范信访工作。《信访法》应该明确以下三个内容：首先，可以将信访制度明确为我国的权利救济机制，使之成为司法救济之外的辅助性公民权利维护机制，这样能够明晰信访制度的合法地位。其次，要规范信访机构的权力，目前我国的基层信访机构普遍存在权轻责重的问题，这限制了它处理信访案件的权力，为此我国可以赋予基层信访机构直接处理权、督办权和调查权，提高信访机构处理信访案件的质量。最后，要对信访者的权利和义务进行明确规定，规范群众的上访行为。

建立合理的责任追究机制。信访工作的责任追究机制应该覆盖信访工作的各个环节，这样才能够精确明确责任主体。具体来说，信访责任追究机制建设应注重以下几个方面：一是要明确信访工作各个部门的责任主体和个人，确立决策性责任。二是要明确信访案件具体的受理责任，这主要关注信访工作案件处理环节。三是要落实信访事项的复查、复核责任。四是对信访人的信息进行保密，并担负起信访人的安全职责。只有对信访工作各个环节的责任进行明确具体的划分，才能够让各个部门各司其职，避免相互推诿责任。

健全终结制度。信访终结机制是一个不断完善的过程，从最初的“一次办理、两次复查”机制，再到现在的“起始单位办理、上一级机关复查、上两级机关复核”的三级终结机制。但目前这一机制在落实过程中也出现一些问题，需要进一步解决。在基层信访终结制度中，需要处理好地方与中央之间的关系，基层信访机构首先是要为上访者真正解决问题，之后才能够启动终结机制，而且在复核过程中应及时与中央沟通，保证信息的通畅。信访终结机制还要处理好上下级之间的关系，保证信访案件的处理单位和复查、复核单位之间意见统一。此外，我国可以设立听证终结机制，尤其是对一些社会影响较大的信访案件进行终结听证，这能让群众了解信访处理结果，获得群众认同。

此外，针对基层信访工作队伍不稳定、人员素质不高的问题，国家应建立基层信访人事制度，尤其是要规范基层信访工作者的进入机制。笔者建议，我国应该通过专业考试来选拔基层信访工作者，杜绝随意调入人员的现象。对于已经进入基层信访工作队伍的人员要进行定期的职业培训，提升基层信访工作人员的职业素质。除了完善的选拔机制外，还可以建立起人员的奖惩机制，对那些积极、认真处理信访事项的基层信访工作人员应提供一定奖励，而对那些不负责任，甚至阻碍信访工作开展的工作人员应给予处罚。这样才能整肃信访工作队伍，为我国基层信访工作开展提供人力支持。

（作者为青岛行政学院党史党建教研部副主任、副教授）

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