法治视野下失地农民权益保障制度探析

赵小青　　李进

(1.南通航运职业技术学院 社会科学教学部，江苏 南通 226010;2.南通航运职业技术学院 交通工程系,江苏 南通 226010)



法治视野下失地农民权益保障制度探析

赵小青1李进2

(1.南通航运职业技术学院 社会科学教学部，江苏 南通 226010;2.南通航运职业技术学院 交通工程系,江苏 南通 226010)

摘要：失地农民正逐步成为一个庞大的弱势群体，依法保护失地农民的权益，成为重要的课题。完善失地农民权益保障制度，应充分发挥多种因素的积极影响，尤其应重视法律因素的重要作用，从科学立法、严格执法、文明司法的维度，建立失地农民权益保障的长效机制。

关键词：失地农民；权益；法律保障

伴随着我国工业化、城镇化的进程，大量的农业用地转变为非农建设用地，失地农民随之产生。 2014年，我国失地农民(含失去部分土地的农民)达到7000万；2020年，该群体预计达到1亿。农民失去了土地，就意味着失去了赖以生存的生活资料与生产资料。加之我国城乡二元制结构的现状，失地后的农民既不是农民，又不是市民,成为一个新的群体,游走于农民与市民之间。此外，这个群体的社会保障程度低,部分人甚至被排除在社会保障体制外,失地农民逐步成为新的弱势群体。

失地农民作为一个庞大的弱势群体而存在，与我国改革开发的初衷是背道而驰的。妥善地处理好失地农民问题，成为我国中央政府和地方政府的一项重要工作。2004年，失地农民权益保护问题作为全国政协的一号提案，引起了中央政府的重视。同年，中央政府出台了一系列文件，随后各级地方政府也出台了相关文件，对保护失地农民的权益起到了一定的作用。

一、失地农民的生存状况

计划经济时代，征用农民土地，国家给失地农民落实“农转非”的政策，当时的农民希望自己的土地被征用。市场经济时代，征地的补偿标准提高了，但随着户籍制度改革、企业改制、劳动力市场社会化，被征地农民不仅不能改善生存状况，而且生存质量有所下降，具体表现为：

(一)农民失去了土地，就失去了基本的生活来源和社会保障

土地是农民生存之本，承载着农民生存与发展的重任。农民失去土地之后，政府会依照国家和地方的政策给予农民一定的经济补偿，主要包括三项补偿，即土地补偿、安置补偿、地上附着物和青苗补偿。这些补偿保障了农民最基本的生存权，但土地原先承载的社会保障职能无法实现，失地农民没有享受到土地增值的价值。

(二)农民失去了副业增收的渠道

副业收入已经成为农民收入的主要来源，失地之后，农民无法进行副业生产，也就失去了收入的一大来源。我国征地基本呈现出从城市到郊区再到农村的规律，目前大量被征用土地都位于城郊结合部。房屋的租金也是一笔可观的收入，失地之后，农民也失去了原来的租金收入。

(三)失地农民的生活方式改变，消费项目增多，消费支出增加

失地前农民日出而作，日落而息，生活不算富裕，但生活成本较低。据抽样调查，失地前农民的幸福指数普遍比失地后高，失地后农民的消费项目明显增多，支出明显增加。

(四)失地农民社会保障程度低

目前，我国经济发达地区的农民普遍参加了农村居民基本养老保险、农村居民基本医疗保险，但保障的程度较低，只能作为补充型的保障，如果没有其他收入来源，难以解决基本生活问题。经济欠发达地区的农民参加农村居民基本养老保险、农村居民基本医疗保险的比例更低。失地后农民对社会保障体系的依赖程度加大，而低水平的农村居民保险制度无法满足他们的需求。

(五)失地农民就业困难

失地农民能够从地方政府获得一笔经济补偿金，由于失地后农民的生活成本等因素的增加，经济补偿金消耗较快，急需获得就业机会，增加收入。但是，由于失地农民观念落后、文化程度低、劳动技能低，他们很难获得就业机会或者稳定的就业岗位，造成“失地即下岗”的困局。近几年来，地方政府非常重视失地农民的就业问题，结合地方经济特点，联合职业院校开发了一些有针对性的培训项目，免费为失地农民培训，缓解了失地农民中的年轻群体的再就业问题，但并未从根本上解决失地农民再就业的难题。

二、失地农民利益受损原因分析

(一)土地产权制度不完善

土地产权是指存在于土地产权之中排他性的权利，所有权、使用权、处分权、收益权，构成土地产权的核心内容。而土地产权制度是指土地的所有权、收益权、处置权等各项权能的设置和划分。[1]我国《土地管理法》第8条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。法律条文的模糊导致了集体所有变成了镇(乡)政府所有和村(居)委会所有，农民作为土地的使用者，由于所有权的缺失，在征地过程中，无权参加与征地者的谈判，只能被动地接受镇(乡)政府或村(居)委会的谈判结果。

(二)社会保障体制不健全

我国《劳动法》、《劳动合同法》对规范城镇职工参加社会保险，起到了很好的作用。农村居民参加社会保险没有统一的规定，只有一些零星的地方性法规和政策，采取自愿保险的原则，再加上舆论宣传的缺失，导致了很多失地农民没有加入社会保障体系。农民在失地后只能依赖经济补偿金，经济补偿金用完后，生活往往陷入困境。

(三)征地补偿环节不合理

1.征地补偿程序不够规范

依照我国法律规定，土地征收应遵循“三公告”(征收土地公告、征地补偿公告、安置方案公告)原则，充分尊重被征地者的知情权，保障被征地者的合法权益，否则，就是程序违法。实际生活中，地方政府大多数没有遵循“三公告”原则，在征地过程中，由政府与土地的利用者直接谈判，失地农民无法参与谈判过程，只能被动地接受谈判结果。如果失地农民不愿意接受不利的谈判结果，该如何维权？我国《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿标准有异议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”从上述法条可以看出，政府既是运动员，又是裁判员。部分失地农民通过行政手段维权失败后走上了漫长的上访之路，甚至采取极端的方式维权。

2.征地补偿规定欠合理

《土地管理法》第26条规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有；安置补助费归安置单位所有；地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有。”[2]从该法条中可以看出，全部归农民所有的，只有地上附着物及青苗补偿费，但该项补偿的费用占比极小。土地补偿费的所有者是农村集体经济组织，在实际分配的过程中，经常发生工作人员侵占补偿款的案件，失地农民通常只能得到该款项的一半左右。一般情况下，安置单位都是地方政府，根据安置补助费归安置单位所有的规定，安置费归地方政府，由地方政府进行二次分配。安置是一项系统工程，至少应该包括住房安置、就业安置和社会保险安置。据相关调查分析，50%的失地农民对安置工作不太满意，认为地方政府只是解决了他们的住房问题，对就业、社会保险等问题基本没有解决，或者虽然有承诺，但并没有兑现。

由此可见，我国缺少严格、透明的征地政策，缺少公平、合理的法定征地程序，这也是导致失地农民利益受损的原因之一。

三、完善失地农民权益保障的建议

(一)完善农村土地产权制度

我国失地农民利益受损的根本原因是农村土地产权制度先天不足，因此，完善农村土地产权制度，显得非常必要。具体而言，建议从以下几个方面着手对农村土地产权制度进行完善。

首先，立法上要明确界定农村土地的三级所有权主体，具体划分各级所有权主体所对应的范围。具体而言，就是要确立乡(镇)、村、组三级所有权主体之间独立、平等的地位，从立法的角度对农村集体土地所有权进行清晰的界定，明确农村集体土地所有权行使主体，从法律制度的源头保护失地农民的合法权益。

其次，明确农村土地集体所有的权力运行机构。我国宪法和法律都明确规定农村土地归集体所有，实践操作中，由镇(乡)政府、村(居)委会行使所有权，农民的知情权、话语权及相关的权益得不到有效的保护，因此，从立法或政策的层面规范农村土地所有权的行使，显得尤为重要。建议从立法或政策的层面明确乡(镇)、村、组的代表大会代表集体组织行使所有权，凡是涉及农村集体土地重大事项的活动，都需要由相应的代表大会作出决策。

(二)规范农村土地的征用机制

一方面，规范政府对农村土地的征收行为。公共利益是政府征地合法性的条件之一，我国的征地制度比较原则化，特别是对“公共利益”的界定不明确，在一定程度上破坏了社会秩序，滋生了征地腐败，侵害了农民的利益，因此，对“公共利益”的界定，尤为重要。界定的权力应掌握在立法机关的手上，通过立法机关的规范解释，使得行政机关、司法机关有法可依。对于“公共利益”的界定，可以参考美国联邦法院的总体思路，采取概括加列举的方式,在法律中概括规定“公共利益”这一法定概念的同时，具体列举符合“公共利益”的各种公共事业。

另一方面，要完善土地征收补偿制度。一要从立法层面改变土地征用价格的评估方式。发达国家已经经历了城市化的发展历程，土地征用价格的评估方式比较成熟，一般以市场价格作为土地征用补偿的主要依据，土地的市场价格由独立第三方评估机构估价，让失地农民、村集体、地方政府共享发展成果，我国少数发达地区已经采取了此类方法。二要从立法层面丰富失地农民的安置方式。我国现阶段对失地农民的安置补偿以对“地”补偿为主，补偿方式主要是货币补偿，应借鉴其他国家和地区的成功经验，改变对“地”补偿的观念，将对“地”补偿和对“人”补偿有机结合，将货币安置与社会保险安置、土地入股安置、用工安置等方式相结合，解决失地农民的后顾之忧。[3]

(三)完善失地农民的社会保障立法

农民失去土地后，身份发生了变化，原来针对农民的社会保障体制也应随之转变，因此，应通过完善相关社会保障立法，构建城乡一体化的社会保障机制，克服现有的失地农民社会保障机制保障范围小、保障层次低的弊端。具体而言，完善社会保障立法，可以从以下几个方面着手：

首先，建立农村最低生活保障机制。目前，我国许多地区都已经建立了农村最低生活保障机制，各地具体做法不一。由于土地征用等原因，生活水平低于保障水平的失地农民，基本被纳入了农村最低生活保障机制。我国地域广、地区发展差异大，农村最低生活保障的水平也有所差异，但应该按照各地经济发展的水平，适时地调整最低生活保障水平，让失地农民共享发展成果。

其次，建立失地农民就业(创业)保障机制。对于失地的青壮年劳动力和有就业愿望的老年劳动力，政府应该最大限度地满足他们的就业(创业)愿望。政府可以通过提供就业(创业)信息，提供免费的就业(创业)培训，提供就业(创业)的优惠政策等，促进失地农民就业，促进其从农民到市民的身份转化。

再次，建立失地农民养老保险、医疗保险制度。这两项保险制度的建立，能够使失地农民老有所养、病有所医。在土地征用过程中，地方政府获得了土地出让金，村集体获得了土地征用补偿款，农民获得了补偿安置款。建议由地方政府、村集体、农民三方共同出资，解决这两项保险的资金来源问题。

参考文献：

[1]刘声.2020年我国失地农民总数预计将超过1亿[N].中国青年报，2009-03-19(3).

[2]王瑞瑞.基于制度视角的失地农民权益保障问题研究[D].安徽大学，2012.

[3]唐琼，李莉莉.论失地农民权益的法律保障[J].理论月刊，2006(12).

责任编辑 叶利荣E-mail:yelirong@126.com

文献标识码：分类号：D920.5A

文章编号：1673-1395 (2016)01-0061-03

作者简介：第一赵小青(1982-)，女，安徽宣城人，讲师，硕士，主要从事法学研究。

基金项目：南通市哲学社会科学研究资助基金课题(2015CNT021)

收稿日期：2015-11-20