社会工作行政：缘起、困顿与趋向



社会工作行政：缘起、困顿与趋向

摘要:从社会工作的发展历程看，社会工作行政一直伴随而行，在服务社群中实现其基本功能和拓展功能，但也存在如组织成本、有限理性、目标替代、激励机制等未引起重视的潜在局限。适应计划、系统和专业的发展趋向，社会工作行政将根据环境状况加以调适和重构，形成新型行政结构和关系，完善其各项职能。

关键词:社会工作行政；缘起；职能；潜在局限；发展趋向

从社会工作的发展历程看，社会工作行政一直伴随而行。它被视为一种间接服务的社会工作方法之一，源于社会工作发展历程中对直接服务方法的总结与反思。其被认可为社会工作方法领域的时间较晚，但一经认可，快速的成为社会工作理论和实务中不可或缺的组成部分，发挥着重要的功能。

一、社会工作行政的源流与概念

社会工作行政由Social Work Administration翻译而来，是一个舶来词。它又被称为社会福利行政(Social Welfare Administration)或社会行政(Social Administration)。称谓多样已经显示，它是一个不同地区、不同学者有不同理解和关注的概念。

社会工作行政随着社会工作实务内容与认知的发展转型而变化。早期的社会工作以个案工作为主。政府在自由市场理念下的有限资源和慈善会等小型规模的助人活动，尚可依靠兼职人员点对点的实施救困。故此，社会工作实务和教育培训重视个案工作，期待使用这一“核心技术”将有限资源进行福利转换，实现社会工作的专业助人。实践中，社工实务者们逐渐发现专注于个案工作往往不足以应对群体和组织的工作需要。

20世纪30年代，西方世界的经济大危机产生了大量面临失业、贫困、疾病的人群并由此引发公共安全等社会问题。为了应对和消解社会问题，在美国，政府全面介入危机。美国设立了联邦紧急救济总署，出台公共救助制度，创立了各级公共福利部门，大量需要从事计划、组织、执行、评估等工作的社会服务人员。

这对社会工作行政成为社会工作的间接服务方法起到了重要的推动作用。现实的需求要求社会工作者不仅是实务工作者，还可以和应当是社会工作的组织者、领导者和执行者。基于此阶段的大量实践，美国社会工作者认识到社会工作行政的重要性，如果仅仅停留在对个别人的救助层面而忽视立法、设置特定组织和机构、争取政府预算等方式，社会工作只有零星的、有限的、缺乏整体效应的效果。

社会工作行政在美国获得认可，并在60—70年代受到重视。社会工作行政被视为社会工作的行政管理领域，如1995年美国出版的《社会工作辞典》中将其定义为：“负有行政责任的人所采用的方法，包括确定一个社会福利机构或其他单位的组织目标，获取行动方案的资源并进行分配，协调达成选定目标的工作，对工作程序和结构进行监控、评估，并进行必要的调整以提高绩效。”[1]其重心指向福利服务的组织运行过程的管理而非执行。

中国学者对社会工作行政的理解和界定受英美社会工作行政的双重影响，出现侧重执行和侧重管理的不同主张。中国台湾的白秀雄认为，社会工作行政依照当前社会的需要和状况，从事有关社会福利的各项措施及活动；目的在于发挥政府的社会福利功能及履行国家福利工作的责任，以保障人民的生存权、工作权和财产权。[2]

王思斌进行了综合，认为社会工作行政是一种间接社会工作，是政府社会福利部门或社会服务机构根据社会福利的政策、立法或决策，按照一定程序将之转化为实际服务。作为一个由诸多策略合成的过程，社会工作行政旨在保证政策对象的福利权利，发挥社会福利的功能。[3]

结合社会工作行政的源流和相关分析，社会工作行政的经验实为对社会服务的管理，既包括政府部门的社会福利管理，也包括非政府机构的社会服务管理。无论是政府部门还是非政府机构，都表现出作为组织如何供给社会福利的一般性组织特征。鉴于此，社会工作行政可以定义为：它是社会工作间接服务的方法之一，是福利组织应用管理程序和技术，有效地为需求者供给福利服务的组织运行。

二、社会工作行政的功能与职责

社会工作行政的基本功能在社会工作诞生时就有，并随社会工作行政所处的客观环境或面临的主要任务的变化而变化。它具有组织整合、效率追求、需求满足、目标实现的基本功能，并在服务社群的过程中产生了应对挑战、完善制度、协商矛盾等拓展功能。

实现组织整合的功能。社会工作行政是调整福利组织内部不同构成要素之间的关系，使之达到有序化、统一化、整体化的过程。具体表现在福利组织的各种规章制度(包括正式的和非正式的)和对工作人员的规制，从而使政府或非政府的福利组织成员的活动互相配合、步调一致。通过组织的形式，统一行政人员的认识，使组织成员的活动由无序变为有序，把分散的成员个体行为粘合为一个强大的集体行动，把有限的个体力量变为强大的集体合力。

追求效率的功能。社会工作行政不是资源配置下谋求利润和控制价格的企业组织，其行动关注于社会服务的分配和供给并使之满足社会公众的需要，这是市场或小群体无法供给的服务。市场并非唯一有效的服务配置和供给主体，在特定时空条件下，市场供给社会服务还会呈现低效率、无效率，而福利组织却更有效率和高效率。这也是为什么福利组织存在并供给社会服务的缘由。福利组织是和谐社会的重要组成部分，其通过高效的运作和科学管理方式，提高福利组织运行的效率，保证社会服务的有效配置和供给。

满足成员需求的功能。社会工作行政是政府或非政府组织适应供给社会服务创立的工作方式，由福利组织内部成员操作。内部成员通过行政工作，完成社会服务供给，实现自己的人生价值，满足自身的劳动、成就、归属、自尊、情感等需要。

实现服务供给的目标。社会服务的配置和供给是福利组织的灵魂，是衡量福利组织行动效益与效率的标准。为有需求者获得所需提供特殊的平台，政府福利组织通过其严格的规章制度、稳定的地位角色和内部权威以及科学的管理方式，保证社会服务的配置和供给目标的顺利实现。非政府的福利组织通过弹性的规章制度、初步的分工合作、扁平化的组织运转也实现着社会服务的配置和供给目标。

应对供给挑战的功能。工业化、城市化和市场化的快速推进，对社会工作行政人员和社会服务的需求者提出了多方面的挑战。社会工作行政人员需直面现代生活，获取更多的知识。他们需要更多关于人群行为和需求的知识，对人群需求的多样性和多面性保持敏锐的洞察能力。同时，对社会服务有需求的人群，在变动社会中需要获得前所未有的精神定位和社会定位，即学会在复杂的社会环境中选择恰当的价值观和人生态度，在某些传统的社会等次序列被打破的同时，形成合理的社会定位概念，有效地建立起促进个人发展的精神背景和自我引导机制。社会工作行政正是重建新型引导体系的有效路径。

完善供给制度的功能。福利组织是为有需求群体实现有效社会服务的组织，需要维持组织成员之间、组织与需求者之间、需求者之间的秩序和互动关系，有对调整互动关系的基本规范和制度的追求。福利组织与需求者由于各自的目标、需要、利益等方面得以实现或满足的程度和方式存在着事实上的差异性，需要建章立制，梳理正确与错误的标准，规范和程序地化解各种冲突和矛盾。社会工作行政具有供给服务的规范和程序的功能。

协商各类矛盾的功能。不同的福利组织是社会服务和人群分化的结果。在高度组织化和机制化的时代，各种社会服务的需求者之间可以通过谈判来解决相互之间的各种矛盾和问题。社会工作行政可以调解需求者间的矛盾。同时，福利组织内部的组织运行也存在成员间、部门间的矛盾，需要进行充分的沟通、协调和协商。社会工作行政能够充当组织运行的润滑剂，有效发挥和充分调动福利组织的积极性、主动性和创造性，高效配置有限的资源，实现社会服务的最大和有效供给。

三、社会工作行政的潜在局限

社会工作行政的潜在局限包括社会工作行政的组织成本、有限理性、目标替代、激励机制等。如若控制不当，将严重影响社会工作行政的运行。

(一)组织成本是社会工作行政最容易忽视的领域

成本收益分析是经济学的一种分析范式，分析社会工作行政的绩效是一个很实用的方法，但甚为少见。因为在大多数的实务工作者和研究者看来，社会工作行政关心的是服务的分配和供给，而非关心利润和价格，因而很难对其进行量化控制、目标管理等。但是，即使是社会工作行政，也不得不面对资源稀缺和有限的问题。以往的社会工作行政缺少效益概念，组织成本可以纠正过去不考虑成本运行的理念。

社会工作行政的成本可以分为两大类：协调和激励。行政运行需要协调不同的福利组织活动。不同的协调方式有不同的协调成本。同时，为了使社会工作行政人员恪守承诺，按照福利组织的要求行动，就出现了激励成本。社会工作行政成本的存在，是福利组织功能实现的潜在局限之一。如何测量、控制社会工作行政成本尚未引起重视。

(二)有限理性是社会工作行政运行的另一潜在局限

社会工作行政的有限理性在于行政人员的行为既是有意识的、理性的，但这种理性又是有限的。无论是社会工作行政的方案策划、人力组织、效能发挥，还是评估总结等环节，都在有限理性状态下实施。社会工作行政的部分情况是复杂、不确定的，越是深入到社会服务需求者的基层行政，不确定性就越大，信息就越不完全。社会工作行政人员对情况的预估和认知能力是有限的。社会工作行政对信息加工的有限能力使社会工作行政的决策、执行皆为相对理性或有限理性。

进一步讲，社会工作行政一旦运行，就有内在的行动逻辑，通过整合内外资源、提升声誉等维持其存在和发展。它表现出对已有信息渠道和经验系统的依赖，进而制约其获取新信息和新观念的能力。这种状况在社会工作行政的运行中还将形成既定的利益分配格局，影响其功能的实现。有限理性的潜在局限，挑战了现有的社会工作行政的基本模式。将有限理性纳入社会工作行政的视野，能够拉近理论研究与现实生活的距离，更有效地认识社会工作行政在当代生活中的功能与意义。

(三)目标替代的潜在局限将影响社会工作行政的功能实现

社会工作行政的目标替代是指福利组织的精英追求个人利益，以个人利益替换社会工作行政的服务目标，导致福利组织内部的分化。韦伯认为科层制组织的重要特点是按照明确的目标进行组织设计。[4]但在实践中，很多组织的目标在组织演化过程中都被替代了。无论是政党、专业组织还是其他团体，这种倾向都比较明显。

这种现象提示，社会工作行政可以通过提高效率来造福有需求者，但常常也会出现很多意想不到的弊端，这也是福利组织运行需要解决的问题。研究社会工作行政的运行特点，保障其有效供给社会服务的基本目标，探讨行政的合作和替代形式，成为社会工作行政实务的重要命题。

(四)激励不足的潜在局限影响社会工作行政的运行

社会工作行政的激励是调动行政人员的积极性的过程，使社会工作行政从整体上获得较强的凝聚力和活力，以及在供给社会服务的目标方向上获得行政人员较高的工作热情及积极性，由此提升经营或服务绩效水平。

相比其他的职业，社会工作行政人员与社工实务者相似，其职业倦怠和专业耗竭较强。他们要长期面对各种弱势群体、解决各种复杂问题，工作强度大、压力高。这种工作环境，导致他们无法舒缓压力而形成一种情感、态度和行为的衰竭状态。社会工作行政怎样激励工作热情、舒缓工作压力研究尚少。一方面在于社会工作行政的内部运作资料较少，另一方面在于社会工作行政是一个较新的领域。

四、社会工作行政的发展趋向

社会工作行政的存在方式和发展前景依赖于服务对象的需求状况，其形式与结构也需适应外部宏观社会发展的状况而不断变革。随着工业化、城市化进程，大量的社会问题出现并日趋复杂和深化，已非家庭、邻里、社区和地方性团体能单独处置，需要政府宏观的介入和解决。适应计划、系统和专业的发展趋向，社会工作行政根据环境状况，将加以调适和重构，形成新型行政结构和关系，完善行政的各项功能。

(一)社会工作行政的结构扁平化趋势

传统的社会工作行政结构表现为一种等级鲜明的“金字塔”式的结构。这种结构导致了行政过程中的横向联系不足、运行成本上升、问题解决上移、行政消极无为等现象，最终影响了社会服务供给这一最根本目标的实现。

社会工作行政需要调整纵向的科层结构。扁平化，就是通过破除社会工作行政自上而下的垂直结构，减少管理层次，增加管理幅度，增强横向关联，裁减冗员来建立一种紧凑的横向结构，使社会工作行政变得灵活、敏捷、富有柔性、创造性。它强调系统整体、管理层次的简化、管理幅度的增加与分权。

随着网络技术的发展，社会工作行政内部的信息和壁垒逐步被打破。行政过程中，成员在平等的基础上收集信息，进行对话和交流，确立职责与权限，对应相应的服务供给。横向的行政过程，使行政成本得以有效降低，将有限的资源回应相关的社会问题，并在对应层级上解决相关问题。

(二)社会工作行政的权力分散化趋势

随着需求者的整体变化，政府组织在履行社会工作行政时要求既能集中化又能分散化，这就决定了社会工作行政外部和内部的相对集中或分散。鉴于长期以来政府组织的集中趋势，面对分散化的需求，社会工作行政更需要适度的分散。

社会工作行政的相对分散，表现为政府福利组织内部的中央与地方之间的分散，如民生项目的管理权、地方社会政策的制定权等，在保证中央政府的宏观调控能力基础上，使地方有更大的自主权，使基层组织充满活力，应对各种突变和适应各种变化。

社会工作行政的权力分散，将影响福利组织内部部门的功能调整。在福利组织内部，随着行政结构的扁平化，管理人员将减少，管理幅度将增大，管理的功能将相对集中，决策、执行等行政过程更多地依赖组织成员自己做出。

随着互联网技术的迅速发展，社会工作行政也将出现虚拟方式。这种行政通过互联网、移动终端等技术把社会工作行政人员和实务工作者联合在一起，形成群体认同，可以为完成社会服务供给的目标而协同工作。这种服务方式可以是暂时的，即为完成服务供给可以“集中兵力”，“战斗”结束后就分开。

(三)社会工作行政的介入主动化趋势

早期社会工作行政的介入，属消极被动的补充家庭、社区和市场等功能缺位的措施。随着时代变迁，要求政府和非政府组织能够有效地提供社会服务，提供发展的平等机会。社会工作行政随着政府进行社会管理，注重“民生工程”的进程，开始变消极性的救济措施为主动性的制度措施，力图创造平等的发展机会。

社会工作行政的主动介入强调从事后补救转向事前预防。曾经的社会工作行政往往是出现问题，解决问题，充当“灭火者”角色。正是这种状况，让社会工作行政朝预警预防的方面发展。社会工作行政人员开始注意问题预防，从出现问题能够预警反馈转向了事前预防。

(四)社会工作行政的联系弹性化趋势

周期长的行政联系会导致僵化从而引起很多问题。社会工作行政的联系变动与否，在于行政过程中各部门之间、福利组织与外部环境之间的变化是否需要联系更新。政府的福利组织，规模较大，社会工作行政行动僵硬，对外部环境变化的反应较为迟钝。英美国家倡导的社会工作行政，提倡减少政府的直接服务，鼓励福利服务民间化、市场化、私营化。经过多年发展，其社会服务形成了公共服务与私人服务、政府服务与民间服务、志愿服务与营利服务相互交织、相互补充的格局。

这种自我更新能适应外界环境的变化，能减少因社会工作行政剧烈变化所引起的不适等。在未来的知识经济社会里，科技迅猛发展，新产品不断问世，社会工作行政必须灵活敏捷地根据外部环境的变化，对行政结构做出调整，重新配置人员。弹性化已成为必然，这也使社会工作行政在形式上更具有多样性。

[参考文献]

[1] 陈为雷.社会工作行政[M].北京:中国社会出版社,2010:18.

[2] 白秀雄.社会福利行政[M].台北:三民书局,1981:93.

[3] 王思斌.社会工作导论[M].北京:高等教育出版社,2004:201.

[4] 韦伯.经济与社会[M].北京:商务印书馆,1998:242.

(责任编校：杨睿)

Social Work Administration: Origin, Predicament and Tendency

LIU Qin

(SchoolofPoliticsAdministration,GuangdongOceanUniversity,GuangdongZhanjiang524088,China)

Abstract:From the perspective of development history of social work, social work administration has been accompanied, achieved basic and expansion function in service to community. But there are also such potential limitations as organizational cost, limited rationality, target substitution and incentive mechanism which are not caused attention. With adapting to plan, system and professional development trend, social work administration will adjust and reconstruct according to environmental situation, to form new administrative structure and relationship, and to improve various functions.

Key words:social work administration; origination; duty; potential limitation; development trend

中图分类号：C916

文献标志码：A

文章编号：1672- 0598(2016)02- 0063- 05

[作者简介]刘勤(1979—)，男，湖北十堰人；广东海洋大学政治与行政学院社会学系主任，副教授，博士，主要从事乡村治理、农村社会学研究。

[基金项目]国家社科基金青年项目(11CGL016)；广东省和广东海洋大学社会学专业综合试点改革项目

[收稿日期]2015-09-20

doi:12.3969/j.issn.1672- 0598.2016.02.009

刘勤(广东海洋大学 政治与行政学院，广东湛江 524088)