高校“法治”的内涵及其实现路径探析

张文婷，杨江帆



高校“法治”的内涵及其实现路径探析

张文婷，杨江帆

摘要：高校法治化发展，作为依法治国战略的重要一环，是依法治教的具象化。“依法治校”是高水平大学的重要体现，也是高校法治化建设的基础之策。从依法治校的价值内涵出发，明确高校依法治校的具体目标，寻找现实与目标之间的差距，寻求如何实现依法治校方法，推进我国高校依法治校、建设法治型校园的进程。

关键词：高校；高校法治化；依法治校

党的十八届四中全会提出了我国新时期的重要发展战略：在法治的轨道上，进一步推进国家治理体系与治理能力的现代化。依法治校实质上是依法治国理论的具体应用与实践，只是其实践主体是高校，对象是高校的管理实务。依法治校是发展社会主义教育事业、贯彻执行党和政府的依法治国方针的重要举措。推进依法治校，就是要全面贯彻教育方针政策、坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务、培育德智体美全面发展的社会主义建设者；就是要严格依照法律开展教育教学活动，提高学校依法处理各种关系的能力；就是要完善学校的民主管理制度，“形成教育行政部门依法行政，学校依法自主办学、依法接受监督的格局。”［1］

一、明确“依法治校”的价值目标

“依法治校”是教育事业上的又一次深化改革，依法治校不仅可以加快教育法治化的进程、推动教育行政部门进一步的职能转变，而且有利于全面推进全国素质教育的发展、有利于保障相关利益主体的合法权益。通过法律途径来解决教育发展中亟待解决的问题是依法治国战略发展的必然选择。坚持依法治校、依法办学，将高校的日常管理纳入法治轨道，实现高校的民主法治化，对于推动高等教育的自身发展，甚至是提高全民的法律意识、推进社会法治化进程都具有重要的战略意义。

（一）依法治校的实质内涵

依法治校就是将学校的各项管理事务都纳入法治的轨道，其中“法治”的实质则在于对权力的限制和对权利的保障。由此可见，高等院校依法治校的实质应该在于以法律为手段来处理办学过程中涉及的各类社会关系，明确各类关系主体在法律上的权利义务，从而对高校管理中政府与学校的权力加以限制，最终实现对权利主体合法权益的法律保障。高校依法治校，就要严格遵守法律的原则与规定，依法进行教学活动；尊重保护师生的人格及其合法权益，形成符合社会主义核心价值观的育人环境；不断提高教职工的法律素质，提高学校依法处理各种关系的能力。高校依法治校要依法理顺政府与学校的关系，在积极落实自主办学的基础上，完善各项民主管理制度，实现管理的制度化、规范化、程序化，形成依法办学、依法管理、依法接受监督的格局。

（二）依法治校的具体体现

结合国内外高校的管理经验，依法治校就必须要做到以下3点：

首先，“依法治校”就是要依法理顺各种关系，以“法治”为高校的最佳管理方式，明确各类主体之间的权利义务关系。比如，在处理外部关系时，要理顺大学与政府、社会的关系，明确高校本身的自主权，并能够依法接受监督，维护学校的合法权益；在处理内部关系时，要理顺高校内行政与学术、教职工与学生、党政社团组织等之间的关系，使得高校管理始终在合法有效的轨道上运行。民主管理是依法治校的核心。依法治校要依靠广大师生员工的意志治理学校，而不是仅仅依靠少数领导人的意志与想法，要在充分发扬民主的基础上，依靠广大师生员工的智慧与力量，让各主体发挥其主动性、积极性和创造性来治理学校。

其次，“依法治校”就必须遵循依法办事的原则，优化资源配置。法治的基本要求和标志就是依法办事。学校作为对内进行自主管理的行政主体，应该依法办事，正确行使各项行政权力。当然，学校作为一个独立的民事主体，也需要遵循法定程序，依法处理内外关系，这也是依法办事的重要表现之一。高校是一个资源极大丰富的集散中心，人员众多，资源是否得到合理利用关系到高校管理秩序能否正常运行。高校依法办事的一个重中之重就是要依法合理地分配各类资源，通过制定人力资源与资财管理章法，建立科学合理的管理体制，使人尽其才、才尽其用，使资源能够发挥最大效益，保证学校各方的正常运转。

最后，“依法治校”实质就是对权力的限制与对权利的保障。一方面要保障师生的合法权益，切实尊重和保护广大师生的合法权利。要依法给予他们保护权益的救济渠道，使他们得到应有的公平待遇、公正评价；以人为本，以权利为本，尊重广大教职工的权利，就要充分发挥他们的主人翁意识，妥善调整并平衡好学校内部各个利益主体的利益关系。另一方面，要对权力加以规范、制约和监督。坚持法律至上原则，依法治权，有权必有责，用权受监督，尊崇法律的价值与尊严，切实遵守各项法律法规；制约和监督各项权力，保证权利救济渠道的畅通，杜绝一切以权代法、以言代法的现象发生，防止权力被滥用；民主管理、民主立制，使得大多数人的意志得以体现。

二、坚持“依法治校”的现实需求

随着教育改革的不断推进，我国高校在坚持“依法治教，以德立校”办学理念的前提下，不断深化内部管理体制改革，在民主管理、制度建设方面取得了长足的发展，提高了学校的整体办学水平和管理效益。但从整体上来看，我国高校在依法治校的进程中仍存在一些问题，同依法治国基本方略总要求之间还存在一定的差距。随着我国高等教育进入了“以提高质量为核心、走内涵式发展道路”的新阶段，现行的高校管理方式中存在着诸多不适之处。比如，政府与高校的关系尚未明确界定、职能越位问题尚未解决、管理方式单一、内部治理不够完善、自律机制建设薄弱等。这些问题一定程度上束缚了高校的发展，制约了高校功能的充分发挥，对我们坚持推进依法治校、依法治学方略提出了现实的需求。

（一）管理权力界限不清

由于高度集中的权力体制，使得高校的发展基本上都处于政府的严格管控之下。高校拥有的自主权是有限的，政府代替了高校行使办学、管理等一系列的权力。政府管理高校的本意在于管方向、管引导、管评价，但是由于两者在权力定位和权力边界上模糊不清，导致了高校缺乏微观运行的具体目标，行政决定学术，学术繁荣的内动力不足使得高校教育事业发展缺乏创新。高校的部分管理决策权，看似掌握在自己手中，实则被政府所掌握，高校自身并没有决策的能力。“诸如办学经费的发放、学科、专业的布局和设置、招生计划和办学规模的制定、教师晋级评聘等方面的管理等，政府直接或间接地对高校的全部事务实施行政管理。”［2］政府与高校之间是一种行政法律关系，地位上不平等，高校一直处于弱势地位。虽然教育体制改革后，部分权力已下放到高校手中，但是像经费划拨这样的重要决策仍由政府管控，高校的权力比较有限。政府可以通过行政手段强制高校履行相关的义务，而政府本身如果不履行其应尽的职责，高校却没有行之有效的解决手段。

（二）相关教育立法不够完善

伴随着改革开放，依法治国方略不断推进，我国的教育法制建设也朝着纵深发展。至今为止，我国的教育立法工作取得了相当的成就，为依法治校提供了法律上的保障。但总体来看，我国高校依法治校仍不成体系，各种矛盾依然存在，现有的教育法制体系还有诸多不完善之处，个别问题依旧无法可依。一方面，我国教育方面法律法规还不够全面，有待进一步完善。特别是部分高等教育法律法规不够严密、不够细化，在实际执行过程中难以落实，可操控性不强。另一方面，伴随着立法工作的缺失，高校依法治校工作中也出现了诸多问题，教育执法工作开展不理想。比如，近年来学生在校受到伤害、合法权益受到侵害的案件日渐增多。目前，我国高校在处理相关校园事故上，尚缺少相应明确的法律法规，使得司法判决的随意性较大。学生需要伸张的正义不能及时得到保障，学校不堪其扰，正常的教育秩序遭到破坏。为了保护学生的合法权利不受伤害，学校必须做些什么，事前如何预防、事后如何处理、确定学校的职责、明确哪些需要学校负责、如何负责等等，这些问题都需要以明确的法律法规或者行政规章的形式确定下来，以备高校在日常的管理中有法可依。

（三）部分规章与现行法律不符

依法治校就必须有法可依、有法必依、违法必究。在我国，下位法不得与上位法相违背，因此，高校的规章制度必须以国家的法律法规为依据，绝不能与国家现行法律法规相抵触。但实际管理中，高校以自身管理之便为出发点，不理会所制定的规章制度是否与法律矛盾，这就使得部分规章毫无法律根据。主要表现在两个方面：一是高校制定的规章制度中，部分条款不遵从法律依据，甚至与现有法律冲突。比如，有的高校规定“考试严重作弊的学生予以降级处理”“没有通过国家英语四级考试的不颁发学位证”“禁止大学生谈恋爱”等。二是高校在日常管理中，常常以自身利益为出发点，实施管理时规避责任，或者程序不合法，亦或者是凌驾于法律之上、与法律规定相抵触。另外，部分高校在日常治校过程中，常存在管理不公开、行为不透明、问题隐瞒不报、不按规定收费等现象。甚至部分高校利用学生对于学籍、学位证书等问题的顾虑，对违反校规校纪的学生给予不合乎处罚条例的惩罚，以“人治”代替了“法治”，违背依法治校的原则。

（四）依法治校的意识比较淡薄

两千多年的封建专制统治，使得人治的观念深入人心，渗透到社会的各个层面和角落，对我们今天的依法治国进程仍然有较大负面影响。体现到教育领域就是高校依法治校的意识还很淡薄。目前，在我国高校治理中，起到决定作用的往往是学校主要领导人的意志，学校的管理重心会随着不同领导人的不同关注点而不断发生转移。而一旦有通过法律途径来解决矛盾的校园事件，都会引起广泛关注与讨论，使人们大为惊讶。另一方面，高校师生的依法处理矛盾的意识也有待加强。近年来，老师和学生因为工作和学习压力跳楼现象时有发生。遇到问题不懂得运用法律武器来维护权益，这是广大师生缺乏法律意识的集中体现。当师生与学校之间、学生与教师之间出现纠纷时，大多数人不会选择法律作为解决纠纷的首选方式“与学校对簿公堂，大部分师生都心存顾虑，怕学校报复，影响自己的发展。”［3］

三、全面推进“依法治校”的建设进程

坚持依法治学、依法治教，对高校进行法治化、民主化、科学化的管理，把教育管理和办学活动纳入法治轨道，对于提高整个中华民族的法律意识，促进整个社会依法办事、依法行政，推进依法治国战略进程，乃至建设社会主义和谐社会都有着重大的战略意义。全面推进我国“依法治校”建设进程的途径主要有以下几个方面。

（一）创新治校办学理念

一是要树立以人为本的理念。高校要坚持育人为本，确立学生在学校发展中的主体性地位，把促进学生的全面发展作为工作的出发点和落脚点；强调教师在高校教育事业发展中的核心作用，建立重视人才、发展人才的机制体制；注重师生的利益诉求，最大限度地激发师生的主观能动性、创造性、积极性，形成尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的校园文化。

二是树立依法治校的理念。高校要把“法治”思维和“法治”方式落实到办学治校的全过程，拓宽师生参与民主管理、参与监督的渠道，使“制度治党”和“依法治校”协调统一，从制度上防止腐败滋生。坚持以稳定促进发展，构建高校各利益主体关系得以统筹兼顾的和谐校园。

三是树立改革创新的理念。用发展的眼光处理高校发展中遇到的问题，勇于突破旧规限制，增强推进科学发展的使命感，增强服务师生、服务社会发展的主动性和自觉性，以开拓创新的精神推动高校教育事业快速发展。遵循发展的基本规律，一切从实际出发，根据学校本身的办学基础，寻求最适合的发展道路，以确保高校教育事业又好又快发展。

（二）落实高校办学治学的自主权

落实高校办学的自主权，一方面要求政府放权，努力抓好宏观调控，优化放权后的审批程序，更新对高校的监管方式，创新服务供给方式。另一方面需要高校在致力于构建职能明确、权力清晰的内部治理结构的同时，加快推进学校的章程建设，探索出依法办学、民主管理的现代高校管理制度，形成决策、执行、监督相互制约和相互合作的运行机制。要充分发挥高校内各个利益主体的主观能动性，进一步完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”［4］的体制，建立健全充满活力、简约高效、更加开放的治理体系。另外，落实和扩大高校办学自主权，要实事求是，以国情、校情为出发点，以现有法律为依据，转变职能和简政放权，加强各部门之间的协同合作，确保“放权”放到实处。

（三）强化学术权力的作用

高校的特点决定了其权力体系既包括党委领导权力、行政权力，也包括学术权力。学术权力来源于科学的真理与专业的知识，其承担主体主要是那些代表高校最高学术水平的教授或者由他们组成的团体组织。学术权力的存在是高校的自身属性决定的。教授以学术权力治学，必须以党委领导下的校长负责制为前提。高校应着力完善党委、行政、学术三种权力分工明确、相互协调、相互制衡的运行机制，尤其要完善学术管理体系，建立科学合理的学术管理组织架构，拓宽教授治学的有效途径，使教授的学术事务决策权落到实处。

（四）健全依法治校的工作机制

依法治校要继续坚持党委领导下的校长负责制，不断完善党的领导体制及其运行机制，进一步完善高校的治理结构，逐步形成自我约束、自我规范的内部管理体制，民主、有效地监督制约机制，健全依法治校的工作机制体系，促进高等教育事业科学发展。

一是要完善党委决策机制。高校党委要建立健全充分反映民意、集中决策机制。完善党代会制度，改革党代表的提名方式，以公推直选方式产生党代表，充分发挥党代会的功能，调动党员参与党内事务的积极性，促使当选代表真正代表党员、群众的利益，认真行使代表权利。完善党委全委会运行机制，强化全委会的决策和监督功能，强化对常委会权力的监督，保证常委会权力运行的公开性、规范性。

二是完善民主管理与监督机制。党委领导下的校长负责制，应该是决策权、执行权、监督权既相对分离，又协调运行的工作机制，所以要从决策与执行环节就对权力加以监督。高校应完善师生参与机制与权利保障救济机制，健全师生代表大会制度，提高师生对学校事务的参与度，保障广大师生的参与权、知情权、监督权。完善纪检工作双重领导机制，提高学校纪委的权威性与独立性，对党委进行必要的监督，充分发挥群众和舆论的监督作用，形成科学有效的监督网络。

三是完善沟通协调机制。沟通是增强信息传递准确性的有效办法，有利于提高决策执行的效率与质量。通过建立定期的科学沟通机制，加强各个职能部门与领导班子之间的沟通协作，加深彼此之间的理解，达成情感上的融洽与思想上的共鸣，以确保各项工作有序推进。高校工作涉及到很多方面，特别是自主权逐步扩大，需要协调的范围也逐渐拉大。高校应立足于坚持党委对学校各项工作的统一领导，保证校长能够依法行使其职权，在领导、组织、执行、监督等方面建立党委统一领导，党政分工合作、相互配合的协调机制，将党委领导下的校长负责制落到实处，推动学校科学发展。

（五）构建依法治校的制度体系

构建依法治校的制度体系，就是要依靠法律手段，明确政府与高校两者的责、权、利，实行政学分开，在坚持高校自主权的基础上，使得法律调节形式和方式贯穿教育行政的每个环节，使得高校管理更加完善。积极开展依法治校工作，落实校长作为推进依法治校的第一责任人的职责，推动学校各级领导以依法治校为学校办学、管理的基本准则，为高校创造优良的教育教学环境，保障高校健康、和谐发展。有法可依是高校依法治校的重要环节，实现依法治校不仅要有健全和完备的规章制度，而且需要规章制度具有科学性、可操作性。因此，加强高校的制度建设是一个复杂的系统工程，制定和完善高校规章制度，需要依据《高等教育法》及有关规定，坚持以有利于提升学校综合实力、有利于提高学校办学水平、有利于提高师生员工生活水平为原则，坚持民主、创新原则，广泛征求教职工、学生的意见，使其具有可行性、稳定性和全局性。

参考文献：

[1]林晓燕.依法治校以生为本：新时期构建和谐高校探析[J].学理论，2012（15）.

[2]李秀云，吴平.对高校依法治校的解读[J].北京教育（高教版），2004（1）.

[3]李俊柱.我国大学依法治校工作研究[D].大连：大连海事大学，2013.

[4]柯力，方向明.大学管理新制度的阐释与实现途径探讨[J].浙江工商大学学报，2009（5）.

（编辑：张齐）

收稿日期：2015-11-05

作者简介：张文婷（1989-），女，福建农林大学马克思主义学院在读研究生，研究方向为思想政治教育；杨江帆（1959-），男，硕士，研究员，博士生导师，福建省委教育工委副书记，研究方向为茶叶经济、文化与资源利用。

中图分类号：G647

文献标识码：A

文章编号：1673-1999（2016）03-0101-04