从“效果图”到“施工图”

施坚轩

新年尹始，1月15日，我国首个跨行政区划检察改革试点单位、上海市检察院第三分院（下称市检三分院）对一起由公安部督办、跨全国多个省市仿冒品牌婴儿奶粉案件的6名犯罪嫌疑人作出批捕决定，同时对1名犯罪嫌疑人作出存疑不捕决定。与此同时，该院发出今年第1号逮捕案件继续侦查取证意见书。从正式受理到作出决定，在7天的法定期限内，高质量地完成对多名犯罪嫌疑人批捕、不捕和建议立案直诉等决定，并及时提出继续侦查取证意见，突显了跨行政区划检察院专业办案的特点。

诞生于顶层设计：防止诉讼“主客场”

跨行政区划的司法改革源自于一项顶设计。党的十八届四中全会作出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”的重大部署。中央全面深化改革领导小组审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》指出，探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

2014年12月28日以上海铁路运输检察分院为基础，市检三分院挂牌成立，中共中央政治局委员、上海市委书记韩正，最高人民检察院检察长、首席大检察官曹建明参加揭牌仪式，跨行政区划检察院实践探索也由此展开。目前，跨行政区划检察改革仅在北京、上海两地试点。两家跨行政区划检察院，虽然名称、内设机构、人员编制有所不同，但它们都是依托铁路检察机关而设立。这既与铁路检察的特殊性有关，也体现了一种趋势。

市检三分院检察长陆建强介绍说“探索伊始，我们就在‘特殊案件’和‘跨行政区划’上，深入理解中央‘顶层设计’的意义。我感到中央的顶层设计使我们有了跨行政区划司法改革的目标，到了我们具体探索改革时，需要一步步去操作，这好比建设一幢大厦，有了最终的“效果图”，而具体操作的“施工图”需要我们去探索。为此我们高度关注铁检基层院办理的跨行政区划特征的刑事、民事案件，从中探索跨行政区划案件的规律和特点，为全国跨行政区划检察院司法体制改革探索创造可复制、可借鉴的有益经验。”

市检三分院的检察人员深感使命光荣责任重大，迅速进入工作状态，他们在首次干警大会上提出了要发扬“五种精神”：与时俱进、自我革新的精神；锐意进取、开拓创新的精神；攻坚克难、勇于担当的精神；求真务实、真抓实干的精神；时不我待、只争朝夕的精神。深刻认识探索跨行政区划检察院改革的重大意义，担当起历史赋予的责任。

案件管辖：“特在何处”、“跨到哪里”

“如何解决‘特在何处’、‘跨到哪里’的问题，需要突破传统的思维模式和习惯的工作方式，在法律允许的框架内，按照试点要求大胆探索，勇于实践”。市检三分院的探索从一开始就得到来自顶层的重视与指导，最高检、市委政法委、市检察院开展密集的调研考察，及时作出决策指明方向。陆建强说，作为跨行政区划检察院探索的先行者，我们设定了从案件管辖到检察工作办案机制，从阶段性监督成果到培养一批高素质、专业化人才等六个阶段性目标，同时又细分为十大重点工作、75项具体项目，进行细化、量化，落实责任部门和负责人。

显然，案件管辖是重中之重，至2015年7月底由上海市检察院与市公安、法院、司法和海关等五部门会签下发《关于跨行政区划人民法院、人民检察院刑事案件管辖的规定》，随后上海市高级法院、市检察院又会签下发《关于跨行政区划人民法院、人民检察院民事行政监督案件管辖的规定》，把市检三分院“跨区划”管辖的案件分为特殊刑事案件和民事行政监督的特殊案件两类。

特殊刑事案件是：可能判处无期徒刑以上刑罚的危害食品药品安全刑事案件或全市重大有影响的危害食品药品安全、侵犯知识产权、破坏环境资源保护刑事案件，以及同级法院审理的这类刑事二审案件；“大交通运输”案件，即航运、海事、港口、机场、城市轨道等“大交通”领域可能判处无期徒刑以上刑罚或重大有影响的刑事案件；走私犯罪案件。

民事行政监督的特殊案件是：同级法院审理的行政诉讼案件；同级法院审理的跨地区重大民商事诉讼案件；上海知识产权法院审理的知识产权诉讼案件；上海海事法院审理的海事诉讼案件。

上述案件具有跨地区、流动性的特点，比如“大交通”领域的刑事犯罪，重大环保、食品药品类的刑事案件也大多存在犯罪行为地与结果发生地跨区县甚至跨省市的情况。

与此同时，在检察系统内部职能管辖方面，经市检察院指定，航运、海事、港口、机场、城市轨道等“大交通”领域的职务犯罪侦查，由市检三分院管辖。

多项首例案件背后：新机构、新队伍、新机制支撑

2015年1月7日，市检三分院受理了上海海关缉私局移送的一起审查批准逮捕案件和两起审查起诉案件，标志着我国首个跨行政区划检察院正式办理案件。

3月17日，经审查，市检三分院向上海市检察院提请第一起民事抗诉案件，这是一起发生在安徽合肥的跨行政区划检察监督案件。

4月2日，市检三分院副检察长、公诉人高孝义一天连续出庭公诉了3件走私犯罪案件，成为首次出庭的公诉人，3名市人大代表和人民监督员等到场观摩，并于庭后对庭审情况开展了评议。

同一天，在市检三分院的听证室里，一起海上货运代理合同纠纷申请监督案件正在进行公开听证，这是首次举行公开听证的海事监督案件。

5月24日，经高检院和上海市院指定管辖，市检三分院依法对中国铁路总公司人事部副主任郭某涉嫌受贿案立案侦查。

9月上旬，上海市金山区检察院向三分院移送审查起诉一起可能被判处无期以上刑罚的涉嫌生产假药案。这是三分院受理的首起危害药品安全刑事案件。

9月23日，市检三分院受理了一起以市级行政机关为被上诉人的二审行政诉讼案件，这是受理的第一起行政诉讼监督案件。

11月24日，市检三分院将高检院和公安部督办的“11·25”特大销售不符合安全标准的食品案被告人寺某某（日本籍）等6人提起公诉。该案系市检三分院受理的首例危害食品安全刑事案件，涉案人员多，作案时间跨度长，涉案销售金额达人民币3600余万元。

12月7日，受理原审被告人史某某污染环境上诉案。该案系三分院受理的首起破坏环境资源保护刑事二审案件。

截止2016年1月底，三分院共受理跨地区重大职务犯罪案件、食品药品安全案件、破坏环境资源保护案件、行政诉讼案件、民商事案件等170件321人54个犯罪嫌疑单位。当初中央确定的八类跨行政区划检察院特殊案件管辖，目前办理的案件中已涉及七类，占87.5%。

在初步体现设立跨行政区划检察院司法意义和社会价值的背后，是一支专业化队伍和科学的机构设置的工作机制。市检三分院按照精简、高效、实用的原则，在铁检分院原有内设机构基础上，整合设立了12个内设机构。与其他两个分院都有19个内设机构相比，数量大为减少，却显现出跨行政区划检察工作职能变化。

与此同时，14名在知识产权、航运、金融、环境保护等领域的专业检察人才，从全市检察机关遴选过来全部配备在办案一线；引进上海市社科院2名助理研究员挂职，同时选送干警到相关机构挂职锻炼和业务学习；目前全分院实有干部95名，其中入额检察官39名。回首办案往事，从过去单纯办理铁路案件，扩大至走私案件、重大食品安全案件、行政诉讼监督等跨行政区划特殊案件，检察官们感觉从未有过这么大的变化。

他们的努力探索得到社会各界良好评价并寄于厚望。全国人大代表、上海打捞局工程船队潜水队队长金锋说：“他们在不突破现有法律原则的同时开展改革探索，有责任、有担当，积极谨慎又勇于实践，取得了一些阶段性成效。希望进一步加大探索的力度，办好一批有试点意义的案件，不断积累实践经验。”