用五大理念引导老龄事业依法有序发展

沈志先

市十四届人大四次会议表决通过了《上海市老年人权益保障条例》（以下简称《条例》），将这样一部事关广大老年人切身利益、全市瞩目的重要法规提交全体市人大代表讨论审议，充分体现了市人大及其常委会对依法推动老龄事业发展的重视程度与工作力度。近年来，常委会一直把保障老年人权益的立法和监督放在重要位置，先后制定了养老机构条例，开展了老年人权益保障法执法检查、专题询问及相关监督调研，推动政府积极应对人口老龄化。

《条例》努力贯彻党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，广泛吸纳各方意见、凝聚各方智慧，在完善养老服务体系、发展社区养老服务、促进医养结合、加强老年人社会优待等方面作出制度创新和机制完善。《条例》的有效施行，必将对引领本市老龄事业的依法有序发展，起到有力的法治保障作用。

创新补短板促改革创新规

从执法检查和监督调研情况来看，本市老龄事业取得了长足的发展和进步，但与群众需求相比仍然存在一些不足，尤其是养老公共服务资源配置、养老护理队伍建设等方面的制度缺失比较明显。以老年护理工作为例，随着本市人均寿命的延长，老年人及其家庭对养老护理的需求非常迫切，养老护理床位“一床难求”、老年护理“钱从哪里来，人向哪里找”等是长期存在的老大难问题。加快建立符合本市实际的老年人长期护理保险制度和老年照料护理需求统一评估制度，加强养老护理队伍建设，已经成为当务之急。为此，《条例》积极发挥立法的引领作用，将探索建立符合本市实际的老年人长期护理保险制度、保障老年人的长期照料护理需求的改革举措纳入法规，既为老年护理工作的加快推进提供了制度支撑，也为进一步探索深化留出了制度空间。同时，从当前养老护理资源的分配缺乏制度性规定，老年护理院“进不去”与“出不来”并存的实际出发，创设了全市统一的老年照护需求评估制度。规定对具有照料护理需求且符合规定条件的老年人，按照全市统一的标准对其失能程度、疾病状况、照护情况等进行评估，以确定照料护理等级，作为其享受相应照料护理服务的依据，对其中高龄、无子女的老年人予以优先保障，对经济困难的老年人给予适当补贴。这一制度的实施，对于提高养老服务资源分配的科学性和公平性，将会产生长远的影响。

另外，针对多年来养老护理人员的社会地位、声望以及收入都比较低，养老服务岗位没有吸引力，从业人员的总体素质有待提高等问题，为吸引一大批具备一定文化基础和专业能力的人员投身养老服务业，构建养老服务队伍建设的良性运作机制，《条例》规定在市和区县两级层面制定养老服务人员队伍建设的专项规划、工作计划和实施方案，建立健全养老服务人员培养、使用、评价和激励机制，促进养老服务从业人员劳动报酬合理增长，努力建立一支规模与需求相适应、年龄梯度适当、等级比例合理的养老服务人员队伍。

协调不断增强老龄工作合力

老龄工作涉及条线多、部门多、规章多。本市老龄工作在政策衔接、资源共享等方面，一定程度上还存在着部门分割现象，比如：在医养结合上，由于配套的补偿机制和激励机制不够健全，有的社区卫生服务中心及全科医生对送医到养老机构缺乏积极性，有的社区卫生服务中心虽然与养老机构建立了合作关系，但合作内容仅限于配药等简单服务，不能满足老年人的需求；同时，护理床位指标由卫生部门与民政部门分别落实，财政补贴政策有待进一步整合。在设施建设上，对利用现有建筑改造养老服务设施的条件、民办养老机构的用地规划、社区养老服务设施水电气收费价格等问题，不同部门之间、条块之间有时配合衔接还不到位。在经费投入上，老龄事业经费由相关部门分别掌握、分散投入，没有建立统一的统计口径，对投入总量、投入效益等难以进行准确的评估考核和监督。

为解决工作合力问题，《条例》进一步完善了各方职责分工，规定市和区、县人民政府应该将将老龄工作纳入政府部门考核机制。同时，强化老龄工作委员会的职能，明确市和区、县老龄工作委员会负责组织、协调、指导、督促有关部门做好本行政区域内的老年人权益保障工作，配备必要的工作人员，提供工作经费；要求乡、镇人民政府和街道办事处应当确定专门人员负责本辖区内的老年人权益保障工作，并提供必要的工作经费和条件；要求民政、发展改革、财政、人力资源社会保障、卫生计生、规划国土资源、住房城乡建设等职能部门各司其职，共同做好老年人权益保障工作。针对养老服务设施建设、医养结合等具体问题，《条例》规定市民政部门会同市规划国土资源部门组织编制全市养老服务设施布局专项规划，纳入相应的城乡规划，区、县人民政府负责养老服务设施布局专项规划在本地区的推进落实；规定市和区、县人民政府应当在政策体系、设施布局、人才培养、合作机制等方面推动医疗卫生和养老服务相结合，区、县人民政府应当以社区卫生服务机构为平台，整合各类医疗卫生和社会资源，与社区老年人托养机构、养老机构开展合作，为居家、社区与机构养老的老年人提供基本医疗护理服务。

绿色为老年人创造宜居环境

绿色，代表了生态、生活、生产之间一种更健康的格局。由于老年人的生理特点，对环境绿色、宜居的要求相对更高。随着老龄化和高龄化程度的不断加深，老年人居住社区特别是不少老旧小区的适老性改造显得尤为迫切。对此，国务院在相关文件已明确提出，要“推动和扶持老年人家庭无障碍设施改造，加快推进坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造”。

根据国家规定和本市实际，《条例》将建设绿色的“宜居环境”列为专门的一章，规定本市在城市规划、建设和管理中，应当适应老龄化社会的需求，为老年人提供安全、便利和舒适的环境；各级人民政府、住房城乡建设等部门应当按照国家无障碍设施工程建设标准，优先推进与老年人日常生活密切相关的公共服务设施的改造；老年公寓等专门为老年人设计的居住建筑，应当符合老年人居住建筑设计标准，满足老年人对居住场所的安全、卫生、便利、舒适等基本要求。《条例》还从居家养老和社区养老在养老服务体系中的分量越来越重的实际出发，致力于推动老年人家庭无障碍设施改造，并规定符合条件的经济困难老年人进行家庭无障碍设施改造的，由市和区、县人民政府给予适当补贴。此外，针对当前宜居社区建设缺乏标准问题，《条例》明确本市有关方面应该尽快研究制定。

开放有效发挥社会力量作用

应对老龄化是全社会的共同责任，需要政府、社会、家庭各负其责、共同出力。总的来看，当前本市各级政府在养老服务中的角色定位还需要有所调整，家庭赡养功能还需要更进一步发挥，鼓励社会力量参与的政策机制虽已基本形成，但社会力量在养老服务整体格局中所起的作用还比较有限，养老产业规模偏小、服务类型较为单一，尚有很大的提升空间。为此，《条例》坚持三管齐下，为政府、家庭和市场等多元主体共同参与养老服务体系建设，搭建法治运作的平台。一方面，强调政府在养老服务体系中的主导地位和职责，使政府依法行政更加到位、责任边界更加清晰。另一方面，扶持推进家庭赡养，为支持家庭和子女承担养老责任提供更多的服务和支撑。细化家庭养老责任，规定老年人的子女及依法负有赡养扶养义务的人，应当履行对老年人经济上供养、生活上照料、精神上慰藉的义务；对赡养人、扶养人不履行赡养、扶养义务的，规定基层群众性自治组织、老年人组织或者赡养人、扶养人所在单位应当督促其履行。与此同时，还注重发挥市场配置资源的基础性作用，规定相关部门应当制定支持老龄产业发展的政策，扶持和引导企业研发、生产、经营适合老年人需求的家居、康复辅助等产品，开发养老服务项目；鼓励商业保险机构创新养老保险产品服务，为不同老年人群体提供多样化的养老保障。

共享努力让老年人更有获得感

老年人为社会作出了巨大的贡献，是全社会的宝贵财富，我们理应为老年人幸福安度晚年创造更好的条件。除了基本养老保险制度之外，老年人权益保障法等相关法律法规还在提高老年人福利水平、完善老年人社会优待制度等方面，有明确的法律规定。上海有条件、也完全应该在这方面走在全国前列，努力将党的十八届五中全会提出的“以人民为中心”的发展思想落实到老龄事业的发展过程中。《条例》强调市和区、县人民政府应当根据本地区经济社会发展状况和老年人的特殊需求，不断完善老年人优待政策、逐步提高优待水平，并对本市各行各业的优待工作作出了一系列具体的规定。结合“十三五”规划的编制和实施，《条例》还规定本市建立与经济社会发展水平相适应的统一的老年综合津贴制度，对符合条件的老年人，按照不同年龄段提供涵盖高龄营养、交通出行等方面需求的津贴，逐步提高老年人的社会福利水平。该项制度创新体现了发展成果共享的精神，体现了进一步提升老年人社会福利水平的方向，体现了普惠、均等、广覆盖的公平原则，有利于保障广大老年人更好地分享上海改革发展成果、更有获得感。 （作者系市人大内司委主任委员）