浅析环境影响评价制度中公众参与存在的问题及对策建议——以某市镍合金系列建设项目为例

宁德市环境信息中心　阙　华　程晓娟



浅析环境影响评价制度中公众参与存在的问题及对策建议
——以某市镍合金系列建设项目为例

宁德市环境信息中心阙华程晓娟

环境影响评价制度是我国环境管理的重要手段之一，公众参与作为这一制度的重要组成部分，对于发挥环境影响评价的作用举足轻重。该文分析探讨某市镍合金系列建设项目环境影响评价中公众参与事件反映的主要问题，并提出对策和建议。

建设项目 环境影响评价 公众参与

随着社会经济的快速发展，人民生活水平不断提高，公众的环保意识也日益加强，各类环境问题成为关注焦点。为维护人民群众的环境权益，进一步提高环境决策的民主性和科学性，环保部门在建设项目环境影响评价（以下简称“环评”）工作中，应建立和推广公众参与制度，让群众建言献策，参与决策活动。

1　事件概述

某市镍合金系列建设项目坐落于沿海区域，当地民众认为该项目在生产过程中排放的污染物会对近岸海域的生态环境造成影响，给周边群众的生产生活造成安全隐患。因此该项目在引进落地、建设生产过程中遭到公众的质疑和反对，引起了社会的广大关注，部分群众甚至在公众场合举牌抗议，《新京报》《凤凰新闻》《经济日报》《央视新闻》等媒体都相继做了报道。项目所在地政府和相关部门高度重视，在项目论证、建设过程中采取一系列的有效措施，特别是通过开展宣传教育和多种形式的公众参与活动，妥善化解社会舆论的质疑和压力，在维护社会稳定的基础上，保证了项目顺利落地、建设和生产。

2　环评工作中公众参与的重要性

2.1公众参与的概念和相关法律法规

环评工作中的公众参与，是指在环境影响评价程序中，公众（有关部门、专家、居民等）有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。作为一种制度化的参与方式，我国在2003 年9月1日实施《环境影响评价法》，首次以立法的形式确定了中国公民的环境权益，要求对环境可能造成重大影响、应当编制环评报告书的建设项目，在报批之前均要征求有关单位、专家和公众的意见；新修订的《环保法》第五章“信息公开和公众参与”中也指出“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，并要求负责审批建设项目环评文件的部门，在发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。

2006年2月14日，国家环保部（原国家环保总局）颁布实施《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号），要求建设单位或其委托的环评机构在编制环境影响报告书的过程中，公开有关环评信息，征求公众意见。同时还规定公开环境信息的内容、征求公众意见的方式、公众参与的组织形式等；2015年9月1日开始实施的《环境保护公众参与办法》，是自新修订的《环境保护法》实施以来，首个对环境保护公众参与做出专门规定的部门规章，该办法对公众参与的立法目的和依据、适用范围、参与原则、参与方式、各方主体权利、义务和责任，配套措施等都作出了具体诠释。

2.2公众参与的意义和作用

环评过程中实施公众参与，可提高环评工作的有效性，促进环评制度的完善，并在实施过程中提高公众的环境意识。具体有：从审批环评项目的环保部门来说，可以集思广益，倾听各方面的意见和建议，避免在做出审批决策后才发现潜在的环境问题，造成群众信访不断，影响社会稳定；从项目所在地的群众来说，可有效了解拟建项目对当地环境的影响，提出质疑，及时发现可能引起环境问题的安全隐患，并通过公众参与反映合理诉求；从项目环评单位来说，弥补环评工作中单纯的技术研究缺陷，促进双向交流，完善环评内容，为项目实施、营运过程中的污染防治措施提供了参考依据。从项目本身效益来说，可针对公众参与过程中发现的问题，及早制定整治方案，完善项目环保措施，实现项目效益与环境保护共赢。

3　镍合金系列建设项目环评公众参与事件问题分析

3.1公众参与范围有限，形式单一

公众的知情权是公众参与环境决策的基础，只有公开项目的相关环境信息才能使公众充分行使参与权，从而提高公众参与的质量与效率。冶金新材料系列建设项目环评过程中，在信息公开的内容、途径、解读等方面都存在问题：一是在项目一期环评过程中，环评单位考虑到要保守商业秘密，只公开环评报告书的简本，简单介绍项目的建设规模、工程等内容，但涉及污染物排放情况（如类型、排放量）和需要采取的污染治理设施等内容则没有体现。二是在项目二期环评过程中，按照相关要求，虽然公开了环评报告书全本，但是项目所在地群众的文化程度不高，缺乏专业系统的环评知识，无法对报告书进行全面了解。三是上述相关项目环评报告书仅在当地政府和部门网站上公开，而项目所在地位于沿海的农村、山村区域，当地受到网络的影响较小，传达给当地公众的信息有限，甚至导致部分公众错过参与的时间和机会。

目前公众参与环评最主流的方式是通过填写调查问卷来实现间接的参与，镍合金系列建设项目环评公众参与也是采取这一方式进行，但是鉴于上述问题的存在，公众并不十分了解该项目，即便是收到了调查问卷，仍难以判断该项目存在的主要环境问题以及对自己的生活是否有影响，其回复意见的准确性和客观性比较低。

3.2没有及时引导舆论走向，引发网络舆情

公众内部在项目建设过程中也存在多种利益竞争，并不是所有的公众都具有同等的知识水平以及环保意识，因此在环评公众参与过程中，部分公众积极性不高，敷衍了事；部分公众只在乎自己提出的赔偿要求是否能兑现，而对于建设项目环保措施的要求和环境权益等都置之不理。镍合金系列建设项目在环评公众参与过程中也存在这些问题，特别是后者，部分群众因自身利益诉求无法得到满足，就借助网络、微信、微博等新媒体，夸大建设项目对周边环境的影响，再加上当地政府和有关部门在开展公众参与活动中，前期没有做好项目的宣传解读和教育引导，造成民众对该项目的环保情况缺乏信任，轻信网络谣言，引发网络舆情，给项目的环评公众参与工作带来不便和消极影响。

4　对策建议

公众参与对于项目建设单位、环评单位、审批单位以及所在地的群众来说，是一个有效的沟通交流的桥梁，其作用不可忽视。为此，根据上述问题分析，结合项目所在地政府在实际应对过程中采取的措施和达到的效果，提出如下对策建议：

4.1加强环评信息公开，规范引导公众参与

2008年5月1日起实施的《环境信息公开办法（试行）》要求，环境保护行政主管部门以及企业应公开环境信息，维护公民、法人和其他组织获取环境信息的权益，推动公众参与环境保护；2014年1月1日起实施的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》进一步加大环评信息公开力度， 要求各级环境保护主管部门在受理建设项目环境影响报告书、表后向社会公开环境影响报告书、表全本等内容，征求公众意见。对比2014年之前的环评报告简本公开，环评报告全本公开有助于公众对环评全过程的监督，是公众参与重要性地位的重要提升，是规范环评公众参与，维护公众环境权益的有效手段。

不难发现，公众参与制度的发展历程就是环评信息逐步公开的过程，随着2014年环评信息的全部公开，环保部门在建设项目环评工作中应采取措施来保障公众的知情权、参与权和监督权。一是全方位公开环评信息。采取报纸、电视、网络、座谈、问卷等多形式、多渠道全面、及时公开项目有关的环评信息和工作进展情况，在网站、当地宣传栏上公示项目环评报告内容，并告知责任人和联系方式。二是多层次开展宣传解读。适时组织各类媒体围绕项目立项、签约、公示、开工及竣工等关键时间节点开展信息发布和解读，对项目安全环保情况、社会经济效益、污染防治情况等广泛开展宣传解读。特别是对公众关注的污染问题注重事前、事中及事后全过程宣教（如召开新闻发布会），及时释疑解惑，有序引导公众参与。三是全过程加强舆情处置。宣传、公安、环保等部门，各司其职，加强网络舆情收集分析，密切关注网络舆情动态，及时互通信息，提高网络舆情研判的准确性和应对的有效性，严防别有用心的人借机生事和扰乱社会秩序，及时准确引导舆论走向，从而保障公众参与的良好的社会舆论氛围。

4.2注重公众参与效果，探索建立长效机制

随着公众环保意识的日益增强，人们对环境权益的要求也不断提高，因此，在贯彻落实上述两点意见的基础上，有关部门在进行环评工作的过程中还应该认真分析公众的意见，科学合理处理反馈结果，使得公众参与真正发挥作用。具体来说，就是在充分征求公众意见的基础上，认真梳理归纳公众提出的意见和诉求，对没有被采纳的意见，应加强沟通交流，作出解释说明。对采纳的意见，要有针对性地研究和制定相应的解决对策和工作方案。上述两个方面的处理意见不仅要报送环评审查部门，还应向社会公开，主动接受社会各界监督，及时回应有关部门、专家、公众的疑问。此外，在依法依规落实公众参与制度的同时，还应该探索建立公众参与环境保护长效机制，落实地方政府履行属地责任和企业履行主体责任，着力解决好公众普遍关心的环保安全、环境风险防范、征地补偿拆迁等问题，维护和保障当地群众的环境权益，提高公众参与的积极性和有效性，防止有关部门单方面的环境决策对环境造成危害，实现社会、经济可持续发展。

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