非税收入与经济发展：一个文献综述

李谭君何荣宣

(1.西南大学，重庆 400715；2.宜春学院，江西 336000)

非税收入与经济发展：一个文献综述

李谭君1何荣宣2

(1.西南大学，重庆 400715；2.宜春学院，江西 336000)

基于文献的分析表明，财政包干时期预算外资金(非税收入的前身)在经济发展中发挥了积极作用。分税制改革使地方政府遭遇了严重的财政压力，有研究认为财政压力使得地方政府不得不依赖预算外甚至制度外的收入，从而向企业伸出了攫取之手，影响了长远经济发展。这一观点受到了质疑，当分析框架从中央VS地方扩展到地方政府内部的互动时，非税收入与经济发展的关系更趋复杂。

非税收入 经济发展 地方政府 文献综述

一、引言

非税收入的前身是预算外资金，是我国政府财政收入的重要组成部分。在官方定义中，非税收入包括行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等类别。在世界上多数国家，非税收入在政府收入结构中占辅助地位，税收占主导地位。在我国，非税收入在中央财政收入中的占比较为正常，但在地方的占比非常高，超过地方税收收入。以省级数据为例，陕西省2005年至2007年非税收入占一般预算收入比重分别为80%，72%和81%(齐守印和王朝才，2009)；在广西，2011年全区非税收入为980.6亿元，地方一般预算税收收入为644.8亿元，一般预算收入为947.72亿元(广西财政厅课题组，2013)，非税收入是一般预算收入的103.5%，地方税收的1.52倍；在经济发达的浙江省，2014年非税收入总额为4751亿元，地方一般预算收入为7522亿元，其中税收收入为4121亿元(程文德，2015)，非税收入是地方一般预算收入的63.2%，地方税收的1.15倍。

规模如此庞大的非税收入，无疑与经济发展密切相关。长期以来，政府凭借非税收入及其前身预算外资金的征收和管理权力对企业进行攫取的现象屡见不鲜，“乱收费、乱罚款、乱摊派”(即“三乱”)现象一直都是国家、媒体、企业和社会关注的热点问题。在学术界，非税收入及其前身预算外资金与经济发展关系的话题一直是热点，但争议较多。即使是在政府机构利用非税收入管理和征收权对企业进行攫取的案例经常见诸各类媒体的今天，相关文献对这一现象的解读也存在争议。因而，有必要对相关文献进行一个梳理，为后续研究提供一个良好基础。

二、改革开放初期的非税收入与经济发展

改革开放初期，非税收入的前身预算外资金在经济发展中发挥了积极作用，这种积极作用被多数文献肯定。计划经济时代，我国财政制度基本上是高度集中的统收统支制度，这决定了作为社会财富主要生产者的国有企业自主权很小，不是市场经济意义上的微观行动主体，因而引发了严重的信息和激励问题(杨宜勇和杨之刚，2008)。计划经济时代中央政府也试图用行政分权来解决这一问题，如下放国有企业的管理权给地方，增加地方支配的预算外资金等，但计划经济时代的分权，实质上是各个地方政府的集中决策取代了中央计划者的集中决策，非真正的企业分散决策，不能解决计划经济体制下的信息和激励问题(胡书东，2001)。1978年后，我国实行财政包干制度，它是对计划经济时代统收统支财政制度的反动。这一改革赋予了地方政府相对独立的行动者地位，也在逐步赋予企业独立的市场微观行动主体地位。这是新的解决信息和激励问题的思路，预算外资金发挥了重要作用。一些文献从企业角度对此进行了分析，胡书东(2001)认为，1978年的财政改革与之前的行政分权改革的不同在于市场机制的引入，以企业留利形式存在的预算外资金，在扩大企业自主性、增强企业市场主体地位和加快经济市场化进程方面发挥了重要作用。Jefferson 和Rawski(1994)的研究显示，无论是改革初期的增加企业自主权，还是随后的双轨制和企业承包经营责任制等改革，都与企业留利密切相关；基于数据分析，他们认为1980年-1992年间国有企业工人的平均货币薪酬增长和名义劳动生产率增长大致相同，这反映了改革后国企和工人行为上的积极变化，也反驳了通常认为的企业留利中福利基金和奖励基金占比过大挤压生产基金，从而影响经济发展的说法。

大多数研究从政府角度分析预算外资金与经济发展的关系，这类文献很多，仅举两例。Montinola，Qian和Weingast(1995)在维护市场的联邦主义的理论框架下讨论了预算外资金在经济发展中的积极作用，这一框架强调在一个多层级的政府体系中中央政府对地方政府放权，以及使这种放权成为可信承诺的重要性，预算外资金完全由地方政府掌握，具有分权的性质，意味着地方政府能够更好地隐藏收入，使其不受中央剥夺，更有动力推动经济发展。Qian和Weingast(1997)的后续研究补充了另一点，即预算外资金本身就是使信息和权威分散化的手段，对地方政府具有强大的激励效应。Oi(1999)也在其解释乡镇企业发展的地方政府法团主义理论中突出了预算外资金的作用，她认为，预算外资金作为中央政府激励地方的手段而存在，它与地方税收构成了县乡镇政府的剩余，是促成地方与中央激励相容的重要因素。

如果说预算外资金只是上述两种理论中的重要一环，李学文等(2012)则认为预算外资金对经济发展起到了根本性作用；他们从激励角度分析了地方政府经济发展行为，认为维护市场的联邦主义过分强调了财政激励的效用，晋升竞标赛理论(下文会进一步分析)只看到领导者个人的激励，没有认识到地方政府作为一个整体并不适用晋升激励，这会导致经济发展中的集体行动问题；预算外资金因其自由裁量属性，能够容纳地方政府领导者的晋升激励、中下层官员的自我激励及二者结合形成的选择性激励，进而成为地方发展经济的根本动力；在财政包干年代，企业留利是促使地方政府致力于经济发展的主要动力，因为企业留利作为预算外资金，地方政府能够自由支配从而使地方政府整体获益，这驱使地方政府极力隐藏收入，将预算内资金转化为预算外资金，因为后者不需要与中央分享。

改革初期的预算外资金与现今的非税收入非常不同，前者的主体是国有企业和主管部门的预算外资金，占比超过70%，后来成为非税收入重要组成部分的行政事业性收费只占20%左右。从这一数据看，李学文等对企业留利的强调有其合理性，但该研究存在两个弱点，第一，未能区分作为不同行动者的政府和企业。政府能从企业留利中获益，但不意味着其能完全支配企业留利。作为放权让利的一部分，企业留利并非直接赋予政府，而是赋予企业，以使其逐步成为微观市场主体。第二，预算外资金能否实现地方政府内不同主体的激励相容是存疑的。如果激励相容能够实现，三乱就不会成为经济发展中的痼疾。三乱的来源是行政事业性收费，而非企业留利，它反映了地方政府内部激励不相容。相比之下，Lu(2000)明确指出了预算外资金对经济发展的不利影响，他认为，学者们对中国“发展型国家”的论断只考察了国家政策意愿维度，没有考察另一个重要维度即官僚机构的有效性和纪律性；在财政包干时代，官僚机构存在着大量“组织性腐败”，表现为三乱猖獗，滥用政府管制权力，私藏小金库等，这些都与预算外资金相关，但国家无力根本上改变这种状况；这种国家领导的发展与官僚机构的无效与无纪律状况的结合，形成了奇特的“分赃式资本主义”(booty capitalism)的发展模式。

吕晓波敏锐地意识到了国家与官僚机构的激励不相容，但他对国家政策意愿维度与官僚机构的有效性和纪律性维度之间互动的分析有待深入，究竟是前者压倒后者，还是后者战胜前者，或是二者呈现更复杂的互动模式，“分赃式资本主义”的概念不能提供确切答案。Huang(1990)对此早有更深入的论述，他认为，改革初期中国经济中的协调模式混合了计划机制和市场机制的要素，国有企业相比改革前获得了更多自主权，但远非独立市场主体，国有企业的主管部门在渐进市场化改革过程中保留了相当多的管制权力，包括选择和任命国有企业的经理、决定产出目标，安排投入供给和产出销售，控制利润留成、工资和奖金、投资等财务资源等；在市场转型过程中，二者间形成了利益网络，发展出微妙的互惠关系。一方面，国有企业要依赖主管部门对能源和原材料的调拨权力，其在追求自身利益的过程中，不可避免地会存在违反国家规定的情况(如从事套利交易，以市场价格卖出行政分配的物资)，另一方面，主管部门在监控企业行为方面具有较大自由裁量权，加之其官僚在市场化改革中获得的收入增长比不上国企员工，其有激励通过权力获得补偿；以收费形式出现的摊派是补偿的主要形式，作为回报，主管部门利用其在物资和原材料分配、价格设定、工程审批和信贷分配上的自由裁量权，给予配合摊派的企业便利，即便企业有违反国家规定的情况，它们也能利用政策执行上的权力给予保护；所以，各种文献所描绘的地方政府在经济发展中两种截然相反的形象，发展导向的形象和利用各种收费进行掠夺的形象，并不矛盾，而是主管部门与下属企业行为模式不同方面的体现，但这种互惠关系会造成既得利益，阻碍改革深化，乃至影响宏观经济管理。

Huang对三乱问题和政企关系都有了新看法，但其分析局限在主管部门和企业之间，那些并非主管部门的官僚机构不具备与企业进行互惠交换的权力基础，但也会对企业施加三乱行为。分税制后，这种行为的负面后果更大。

三、分税制改革后的非税收入与经济发展

分税制改革极大地改变了中央与地方的财政关系，相应的，预算外资金/非税收入与经济发展的关系呈现出复杂的图景。实际上，预算外资金在财政包干时代的积极作用建立在不稳定的中央和地方关系基础上，这动摇了维护市场的联邦主义理论的基础。中国有强势的中央政府，虽然如维护市场的联邦主义理论所言，其不可能逆转改革进程，回到中央统管经济的计划时代，但财政包干体制使得地方隐藏收入，严重损害中央利益，中央政府不得不，也有足够能力采取集权行动，分税制是这种集权行动的结果。相关研究对分税制改革后非税收入与经济发展的关系有争议，这些研究可分为两类，一类将视野限制在中央VS地方的框架下，地方政府被视为一个整体，另一类不仅考察了中央和地方关系，也考察了地方政府内部领导者与职能部门间的关系。

(一)中央VS地方框架下的非税收入与经济发展

分税制对经济发展的影响非常显著，陈抗等(2002)的研究影响甚广，他们构建了一个中央与地方政府的博弈模型，并用1985年-1999年的省级数据考察地方政府在经济发展中的作用变化，结果显示，随着央地财政关系由财政包干制过渡到分税制，预算内财政资源越来越向中央集中，地方遭遇了严重财政压力，地方财政资源迅速从预算内向预算外甚至体制外转移，后两者的不规范性使地方政府的援助之手有向攫取之手转变的明显趋势，中央政府虽然从财政集权中受益，预算收入和经济增长速度却因地方政府行为变化显著下降。

考虑到地区差距，非税收入与经济发展的关系就非陈抗等那样悲观。王文剑等(2008)通过构造反映财政分权、地方政府行为和地区经济结构的计量指标，运用1997年-2003年的省级面板数据，对财政分权增长效应的地区性差异进行了分析，他们发现，在非农产业和非国有制经济越发达的地区，地方政府攫取之手就越少，反之越多，中西部地区因财政压力更大，不得不通过预算外收入弥补支出不足，这对地区经济效率和增长产生了不利影响，东部地区则相反。江克忠等(2012)通过面板分析发现，财政分权背景下预算外资金与辖区经济发展水平存在显著负相关关系。王志刚和龚六堂(2009)通过面板分析后认为，在控制其他因素的情况下，非税收入比例和经济发展程度呈倒U型关系。

方红生和张军(2014)则提出了与陈抗等截然不同的观点，他们以新财政集权理论为基础重新评估了财政集权的激励效应，该理论认为，给定资本要素流动、制造业和服务业的产业关联及地方政府对土地市场的垄断三个重要条件，财政集权将激励地方政府为追求财政收入最大化而展开中国式的蒂伯特竞争，进而导致工业化和资本积累加速和预算内收入增长；方红生和张军引入预算外收入发展了新财政集权理论，认为财政集权正是通过激励地方政府更偏好培育预算内收入和加强税收征管的策略而最大化其财政收入的，其中前者会通过强大的“溢出效应”带动预算外收入和土地出让金的增长；基于这一理论，他们提出了一个以财政集权和转移支付为双内核的、旨在解释非预算内收入(预算外收入和土地出让金之和)与预算内收入之比(这一比例即陈抗等所言的攫取之手)的理论框架，在这一框架中，中央政府的财政集权导致了地方财政压力，但转移支付会缓解财政集权给地方政府造成的压力；他们利用1999年-2009年财政集权的省级平衡面板数据进行了实证分析，结果表明，财政集权将激励净流出地区的地方政府伸出援助之手，而在净流入地区，虽然转移支付对财政集权的这一效应有所抑制，但总体上还不足以改变其援助之手的性质。王乔等(2009)间接支持了方红生和张军的结论，他们利用1994年-2007年的相关数据，通过对非税收入与经济增长相关性的实证分析，发现GDP总量与政府非税收入互为因果，总体上，非税收入管理存在诸多不足，但当前的非税收入规模仍处在经济增长可以接受的范围内。

直观而言，方红生和张军的研究非常严谨，具有说服力。但他们与陈抗等一样，将视野限制在中央VS地方框架下，而地方政府内部领导者与职能部门间关系，则是一个尚待打开的黑箱。

(二)打开地方政府内部的黑箱：对非税收入与经济发展关系研究的推进

周黎安(2007)曾乐观地认为援助之手能击败攫取之手，因为我国对地方官员的治理存在“晋升锦标赛治理模式”，经济发展绩效与地方官员晋升存在显著关联，这是一种强激励，会使地方政府对所属部门形成有力约束，遏制它们对企业的攫取之手。周黎安(2014)对这一观点做了修正，他指出，当政治竞标赛遇上行政发包制，经济发展就远非先前乐观，政治锦标赛作用于地方主要领导，职能部门领导则难用GDP增长进行考核；行政发包制的一个重要特征，是地方政府本身及其内部在预算上都采用收入分成的强激励形式，这会导致地方政府职能部门在预算外资金或非税收入征收上，对企业伸出攫取之手；地方主要领导可以对企业前期投资和审批发挥积极作用，但未必能完全控制和监督每个职能部门事后的执法和监管行为，因此，地方主要领导的领导力是重要的，即地方领导对职能部门的横向整合、纵向制约和控制能力对地区经济发展非常关键，关系到地方政府从攫取之手到帮助之手的转换。周黎安已经言及到地方政府内部的互动，但未深入。Ang(2009)则更进一步，Ang分析了中国地方政府的治理机制，认为中国的官僚体制并非韦伯意义上的官僚制，而是融合了等级治理 (体现在人事上)和市场治理(体现在财务上)的契约官僚制(bureau contracting)，这一体制下契约机制被运用到国家的官僚机构中，每个层级的政府与其官僚机构签订契约，赋予它们收入汲取的特权。这不可避免地带来诸多负面效应，对社会也是无效率的，但因分税制改革带来的财政压力、公共部门编制管理和薪酬管理等方面的障碍，它很难被废除，中央的应对是通过规范管理尽量降低这一制度的危害；这一制度没有对经济发展造成根本伤害，反而造就了当代中国“没有韦伯性的发展主义”(developmentalism without Weberianness)，这要归因于财政管理中的双重财政激励，一重激励来自于上下级政府间的财政契约，下级政府可以保留商定的收入份额，这产生了纵向的发展型财政激励，另一重激励来自地方政府与官僚机构的横向交易，这产生了官僚机构的租金汲取的财政激励。这种制度安排意味着地方政府和官僚机构都有剩余追索权，地方政府有权力获得税收(与上级分享)和非税收入，官僚机构有权获得自筹收入(self-financing income)；二者表面上相冲突，但Ang基于山东各县市财政数据的实证研究表明，自筹收入只是增加了单个干部的短期收益，而非长期收益，增加辖区内的税收才能带来长期和短期收益，因而狭隘的部门利益由地方发展动机所调适；这种结果有赖于巧妙的制度设计，包括经济与财税增长导向的官员晋升机制、专业化的经济发展机构和经济发展任务的分散化等，Ang将地方政府与官僚机构的关系类比为麦当劳式的特许经营关系，上述机制成功实现了二者的激励相容。

与前述李学文等的研究相比，Ang对地方政府与官僚机构激励相容的论述更深入，但与主观经验有较大距离。即使现今地方非税收入改革正如火如荼，官僚机构对企业的攫取也远非个案，直观而言非税收入对经济发展的负面影响不容忽视。出现这种反差的原因在于，第一，Ang将企业同质化了，企业在相对讨价还价能力上存在差异，这种差异决定了企业抵制官僚机构攫取的能力。第二，Ang将地方政府与官僚机构的关系类比为麦当劳式的特许经营关系，从而使二者激励相容的观点，忽视了地方政府具有等级权威，可以通过命令、行为控制和组织设计等方式限制官僚机构机会主义行为的事实①这一点涉及新制度主义经济学中属于完全契约理论范畴的委托代理理论和不完全契约理论范畴的交易费用经济学之间的区别，前者强调事前激励，后者强调事后激励。见聂辉华，交易费用经济学：过去、现在和未来——兼评威廉姆森《资本主义经济制度》，管理世界，2004年第12期。事前激励意味着契约签订中的激励相容，事后激励意味着事后的治理调适，等级权威至关重要。但等级权威的效能有限度，目前关于内部组织交易费用经济学的研究对此尚未有确切答案。。前述周黎安强调的“领导力”，正是源于等级权威的这些功能。

正是基于上述两点，研究者提出了与“没有韦伯性的发展主义”观点大相径庭的“选择性保护”观点。Choi(2009)用定性和定量结合的研究方法，分析了政府性收费(fee)对经济发展的影响，基于大量实地调研和文献研究，Choi认为地方政府在政府性收费征收中保护、交换和掠夺行为都存在，地方政府受到严格的GDP考核约束，其有激励约束官僚机构的攫取之手，但分税制改革后地方政府面临严重财政短缺，这两方面的结合，导致地方政府在政府性收费的征收上采取了选择性保护的策略；Choi用《中国经济普查年鉴2004》的相关数据进行了统计分析，发现大型私人企业比其他私人企业的政府性收费缴费水平更低，这支持了选择性保护假设；Choi的统计分析还发现，同等规模的私人企业，政治参与(以企业家的人大政协委员身份、曾经具有干部身份来测量)更积极的企业缴纳更高水平的政府性收费，企业家政治参与对缴费水平的效应，对依赖政府控制的资源的企业比不依赖的企业更大，这是因为企业家和政府间存在交换关系，政治参与更积极的企业家，能通过政府性收费缴纳上的积极态度，获得地方政府在其可以影响和控制的资源上的优待。

郭小聪和李谭君(2011)则用个案研究方案证实了非税收入管理中“选择性保护”的存在，并对选择性保护的制度逻辑做了深入分析，他们基于对中部J省A区的深入调研，发现A区非税收入管理经历了一个从等级机制到准市场机制的演变过程，改革初期，A区职能部门实行报账制，A区机关事务管理局完全控制了部门的支出，随着A区1989年开始实行预算包干制，职能部门逐渐获得了部分财务自主权，到2000年代中后期，A区大量有非税收入项目的职能部门基本上靠非税收入维持运转，这意味着在官僚机构中采取了在市场部门才具合法性的市场机制，不过，A区也采取了一些等级制措施遏制市场机制带来的问题，二者结合构成了非税收入管理中的准市场机制；准市场机制对经济发展带来了不利后果，但因为财政压力、编制管理难题和财政部门监管职能部门的交易费用 (因为职能部门控制非税收入征收过程)，A区无法从根本上废除准市场机制，作为妥协，A区采取了选择性保护制度，针对性地保护对A区经济发展及领导者晋升至关重要的大企业(辖区内百强企业)，这既实现了财政和政治上的收益，又能规避全面改革的管理风险和政治风险。

四、对相关研究的评论

虽然Ang、方红生和张军、王志刚和龚六堂、王乔等的研究思路和方法不同，但得出了类似结论，即非税收入对经济发展的负面作用并不严重，王志刚和龚六堂的倒U型论更是蕴含着经济发展本身就是解决非税收入管理问题的药方的意思。按照这些研究的逻辑，遵循目前的非税收入管理改革路径，在经济发展的支持下，加以方红生和张军主张的优化财政集权下的转移支付制度，非税收入管理问题最终会化为无形。依据此类研究，相应的制度选择不是韦伯式的官僚体制，而是维持Ang所言的契约官僚制，这对于雄心勃勃地追求国家治理现代化的中国而言绝非最优选择。十八大以来我国政府改革的核心议题是简政放权，简政放权中的“政”和“权”与“钱”即非税收入密切相关，而“政”、“权”、“钱”本质上涉及国家治理体制，这说明上述乐观论调与现实状况不相符。

上述持乐观论调的研究都存在一定弱点。Ang对地方政府内部激励相容的论述有偏颇，王乔等的研究只是相关性研究，其指标设定中缺乏与非税收入和经济发展相关的制度安排方面的变量。王志刚和龚六堂截取年份过短 (从1998-2005年)，2005年至现今的十年，地方土地财政飞速发展，这一因素对其模型的冲击需要重新考量。方红生和张军对因变量的界定也值得商榷，他们将土地出让金替换陈抗等的研究中估算的制度外收入，认为土地出让金加上预算外资金体现了陈抗等定义的地方政府攫取之手。这一处理存在两方面的问题，第一，土地出让金大部分来源于商业地产开发，其不体现地方政府对企业的直接攫取，反而，在工业用地的土地出让金上，地方政府大量让利于企业。第二，直接体现地方政府对企业攫取的，不仅包括预算外资金，还包括预算内非税收入，因为后者即使纳入预算，管理相对规范，也是收支挂钩的(李友志，2003；徐永翥，2007)，这是高能激励，势必强化职能部门的攫取行为。按照这一逻辑，对地方政府攫取之手的衡量相应变更为剔除土地出让金的非税收入/地方税收。粗略估算，这一数据会较小。但根据谭莹(2013)提供的数据计算，处于东部发达地区的大连，2008 年-2012年这一数据分别为42.8%、44.4%、53.1%、54.2%和40.7%，同处东部发达地区的沈阳、青岛、宁波，2012年这一数据分别为42.2%、49.8%、24.3%。除宁波外，其他三市的这一数据都超过40%，查阅相关数据，2012年上述四市除宁波外，剔除土地出让金的非税收入总额都超过地方第一大税种营业税。而最接近方红生和张军对攫取之手的定义的数据，莫过于非税收入占地方财政收入之比，2008年-2012年大连的这一数据分别为53%、62%、74%、70%、51%。另外，依据2012年国家审计署第26号审计公告，被审计的54个县2011年的财政性收入中，非税收入占60.45%。虽然未经严谨的实证分析，但在上述数据中，很难发现地方政府攫取之手得到遏制的迹象。

方红生和张军认为新财政集权理论在引入预算外资金后，财政集权会激励地方政府通过培育预算内收入而产生对预算外资金和土地出让金的“溢出效应”。针锋相对的问题是，预算外资金(非税收入)和土地出让金是否会产生对预算内收入或税收收入的“挤出效应”？实际上，土地出让金和剔除土地出让金的非税收入与经济发展的关系，适应不同的逻辑。前者体现宏观经济学中的“挤出效应”逻辑，政府通过土地出让金汲取了大量社会财富，挤出居民消费，进而影响经济发展。当然，土地出让金通过基金预算的方式支出，一定程度上也体现地方政府发展经济的努力。对经济发展而言，关键问题在于两种途径的权衡①土地出让金在经济发展中具有重要作用，但其重要性大约在21世纪初才逐步凸显，与本文关注的从改革开放初一直演化到现今的非税收入管理制度的脉络有较大独特性。所以，我们不打算专门关注，仅在此指出，围绕土地出让金的挤出效应，学界有争议。认为存在挤出效应的代表性研究是邹薇和刘红艺(2014)，他们通过建立动态面板的计量模型，运用系统广义矩阵法，发现现阶段地方政府对土地财政的依赖存在“土地财政错觉”现象，土地财政拉动私人投资主要集中于东部，中西部则无这种拉动效应。参见邹薇和刘红艺：土地财政错觉、私人投资与经济增长，劳动经济研究，2014年第5期。认为不存在挤出效应的代表性研究是陈志勇，陈莉莉(2011)，他们基于省级面板数据的分析，认为财税体制的调整使得地方政府依赖土地出让金进行基础投资建设，改善投资环境，从而促进经济发展，而且房地产业与其他产业具有良好的联动效应，提升了地方经济发展水平。参见陈志勇，陈莉莉：财税体制变迁、“土地财政”与经济增长，财贸经济，2011年第12期。。后者主要体现新制度主义经济学的产权安全逻辑，正如攫取之手的字面意思所显示，其代表非税收入管理制度导致的产权安全问题，即地方政府不能在经济发展中实现可信承诺，从而影响长远发展。

基于以上论述，我们认为方红生和张军对地方经济发展中攫取之手的再评估存在不足。他们将视野局限在中央VS地方框架下，将地方政府视为整体。实际上，地方政府内部的领导者和职能部门的收益函数不同，在财政集权的约束条件下，二者的互动较为复杂。他们之间存在冲突，因为非税收入(剔除土地出让金)会损害地方政府发展经济的努力；又存在妥协，因为非税收入管理的准市场机制既能使部分职能部门不挤占地方政府可用财力，又可降低财政部门监控职能部门非税收入征收努力程度方面的交易费用；还存在共谋，因为准市场机制能让职能部门有空间收费养人，这有利于地方政府领导者与职能部门官僚形成利益共沾的庇护网络。Choi与郭小聪和李谭君的两份研究谈到的“选择性保护”，可能是目前体制下的制度均衡。在准市场机制没有彻底废就除的情况下，很难从根本上遏制经济发展中的攫取之手。当然，因财力和其他方面的原因，东部发达地区和内陆地区的地方政府在攫取之手的程度上可能有所差别，但指望经济发展本身成为攫取之手问题的药方，则过于乐观，更深刻的制度创新才是解决之道。

五、结语

虽然在非税收入与经济发展研究领域已积累了一些文献，但对非税收入本身的研究仍相当薄弱。王志刚和龚六堂(2009)甚至认为，现有研究对非税收入占地方财政收入比重过高这一基本问题都没能解释清楚。非税收入的前身预算外资金在计划经济时代就长期存在，其演化到现今的非税收入的过程，本身就是一个极具吸引力的研究课题。但上文第三部分提到的文献，除了谈及分税制改革对非税收入管理的影响，很少能从更广阔的角度，对这一演变过程做深入探讨。实际上，非税收入管理和中央与地方、计划与市场、政府与市场、条与块、国家与社会、地方政府内部领导者与职能部门等几组关系都密切相关，深入分析非税收入与这几组关系的联系，进而从非税收入的演化过程探寻国家治理的历史与现实的变迁，既充满理论上的挑战又极富现实意义。这既需要更深入的理论研究，也需要更多的案例研究。在对非税收入管理的演化过程有了深刻理解的基础上，研究者对非税收入与经济发展关系的定量研究在模型建构和变量选择上才能更具针对性，对因果关系的分析才更有穿透力。

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【责任编辑 寇明风】

F812

A

1672-9544（2016）12-0068-08

2016-05-20

李谭君，政治与公共管理学院讲师，博士，研究方向为公共财政管理、当代中国官僚体制；何荣宣，经济与管理学院讲师，硕士，研究方向为管理经济学。

本文为教育部人文社科规划青年项目“地方政府财政供给中的准市场机制研究”(13YJC630079)、中央高校基本业务费项目“官僚体制、市场转型与乡镇企业兴衰研究”(SWU1409133)阶段性成果。