新中国农地制度的变迁分析与启示

李江 孙京洲

摘 要：基于分配冲突视角下的新制度变迁理论以及产权结构-行为选择-经济绩效分析框架，对新中国农地制度变迁的过程及其对经济绩效的影响进行分析，从历史经验的反思中得到如下对深化我国农地制度改革方向、方式有益的启示：其一，农地制度始终是影响我国农业经济绩效的核心因素，其中由农地产权决定的农业剩余分配问题是构建科学合理农地制度的核心；其二，国家须适当参与农业剩余分配，落实农民应有土地财产权益；其三，农地制度改革的价值目标需做次优选择，最大程度地释放提升资源分配效率的制度潜力；其四，控制制度变革的摩擦成本，引导农民内生的制度变革需求和认知选择。

关键词：农地制度变迁；分配冲突；经济绩效

作者简介：李江，男，哈尔滨商业大学经济学院教授、博士生导师，从事产业经济学研究；孙京洲，男，哈尔滨商业大学经济学院研究生，从事经济史研究。

基金项目：国家自然科学基金项目：“农地适度规模经营模式创新研究——以黑龙江两大平原现代农业综合配套改革为例”，项目编号：71440004；黑龙江省软科学基金项目：“农村综合配套改革契机下的黑龙江省农地经营与流转制度研究”，项目编号：GC13D505

中图分类号：F416 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2016）02-0069-10

新中国成立以来，农地制度经历了土地改革、合作化与人民公社运动、改革开放三个重大历史变革时期，先后形成了私有私用、私有共用、共有共用、共有私用的农地产权制度。随着我国经济进入新常态，改革步入深水区，农地制度面临新一轮的改革。考虑农地制度改革路径的选择不能忽视历史的作用，本文拟根据分配冲突视角下的制度变迁理论以及产权结构-行为选择-经济绩效的分析框架，重新考察新中国农地制度变迁的历程及其对经济绩效的影响，探求我国农地制度变迁的内在动因与路径选择的决定因素，并从历史经验的反思中获得对当前深化我国农地制度改革有益的启示。

一、农地制度变迁的经济学分析框架

（一）分配冲突视角下的制度变迁分析框架

杰克·奈特（Jack Knight）在《制度与社会冲突》一书中按照对制度特有效应的不同将它们划分成两类学说：第一类着重强调制度对于整个社会而言的集体利益；第二类则强调制度的差别性利益，即制度会给某一部分人带来不相称的利益，两者的区别就在于利益的协调与利益的冲突。与主流学说对集体利益的强调不同，杰克·奈特通过强调制度的分配效应，创建了关于制度变迁的新理论[1]。

制度的分配效应是制度产生的预期的作用。制度通过信息提供和制裁双重机制，使行为人获得做出双方互动行为的预期所必要的信息。在这些预期的基础上，选择能最大化自身利益的策略，这样，制度就影响了策略选择，并进而影响了利益分配结果。不同行为人之间在分配利益上的不对等，便构成了利益分配冲突。分配结果的变化影响了行为人对制度的偏好，进而影响行为人进行制度变迁的动机。那些在现行制度下处于不利利益分配地位的群体，总是具有改变制度的动机。而分配结果中两个重要变化，增强了这种进行制度改变的动机：（1）由于产生社会利益的外部条件和环境的改变；（2）现存的制度可能产生行为人没有预期到的分配效应。行为人不对等力量的变化，也可以促成制度的变迁。它的产生，是由于具体的制度之外控制资源力量的变化。如果A能够以某种方式影响B的选择，那么，我们就说A比B力量大（奈特，2009）[1]。

分配结果的变化和行为人之间力量的不对等，都会使行为人产生追求分配优势的动机，并采取有利于自身的策略，最终形成新的分配结果，而制度变迁便在新的分配结果的产生过程中实现。

（二）产权结构-行为选择-经济绩效分析框架

制度促进一国经济增长可以从两个层面分析：一是宏观层次，主要表现为，一国有效的制度环境及制度安排，大大减少了交易中的不确定性，降低了社会经济活动的交易费用；二是微观层次，主要表现为，有效的制度能解决激励和约束这两大市场经济中的基本问题。本文构建的产权结构-行为选择-经济绩效分析框架，便是从微观层次对农地制度变迁的经济绩效的影响进行分析。

对任何特定财产的产权，都是一组权利束，由不同权项组成。一般可以分为四项：狭义所有权、使用权、收益权和处置权。狭义所有权，指的是产权主体把客体当作自己的专有物，排斥别人随意加以侵夺的权能和作用；使用权指的是意味着在法律允许的范围内，对特定财产的使用只有一个行为主体，财产拥有者可以采取任何方式使用其财产，并能排斥其他人对其财产的使用及限制；收益权，指的是财产拥有者能根据自己享有的相应权能获得一定收益的权利；处置权，指的是财产拥有者在法律允许的范围内对财产进行处置的权利。由于产权具有可分割的特性，产权权利束可以被分解和重组。而权利的不同搭配和组合，便形成了有所差异的产权结构。

由于对产权的边界和主体作了明确的界定，产权主体就有努力的动力，就会有稳定地获得与努力程度相一致或相对称预期收益的激励。当对人们行使构成产权的一组权利中具体某权利施加限制时，会使经济当事人采用替代方式来调整自己的行为，维护自己的利益，以达到自身效用最大化（Alchian and Kessel，1962）[2]。因而产权的权利结构界定了选择的环境——或者称之为选择集，个人的最大化行为仅仅是被界定在选择集中的一种最大化选择（布罗姆利，1989）[3]。

经济绩效的评价标准，主要是由与资源分配以及资源利用有关的效率所决定的。按照效率的来源可以把它分成三种：配置效率、技术效率和动态效率，其中配置效率是指由资源配置的改善引起的效率；技术效率是指由于劳动者的努力，使现有资源能生产更多产量所引起的效率，这种效率与资源配置的改善无关，只取决于劳动者的努力水平和协作程度；动态效率是指由于技术进步使相同的投入能获得更多产出引起的效率。本文在研究农地制度变迁的经济绩效时，通过历史与逻辑相结合的分析，认为劳动者努力水平和协作程度，是不同农地制度对行为选择的主要影响方面，因而主要分析技术效率改变引起的经济绩效的变化。

本文构建的产权结构-行为选择-经济绩效分析框架即农地制度变迁形成的不同的产权结构，不同产权结构内生的激励与约束影响人们最大化自身效用的行为选择，并通过劳动者努力水平和协作程度的变化影响技术效率，进而对经济绩效产生影响。

二、新中国农地制度变迁分析

（一）土地改革时期的制度变迁

1. 分配冲突、交易费用与国家制造所有权

新中国成立之前，我国的农地制度主要是封建地主土地所有制，在这种土地制度下，占农村人口比例很小的地主和富农，拥有着大多数土地的产权，并且他们所占有的土地质量都相对较好，农民只拥有数量少、质量也较次的土地。产权是由于物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系，地主拥有较为完整的土地产权，就决定了他可以排他性地使用土地、获得完全的土地收益以及自由的转让土地等。另外，产权是一组权利束，具有可分割的特性，地主可以通过使用权的出让来获得经济利益。在与农民订立租约的时候，地主对自己具有谈判优势的预期，即使将地租定得畸高，无地或少地的农民为了获得地主土地的使用权，也只能接受苛刻的租约条件，由此，农民便成了地主经济剥削和超经济强制的对象。制度的分配效应，造成了经济利益在地主与农民之间的不公平分配，形成了利益分配冲突。

中国共产党领导人民取得国家政权这一历史事件使农民与地主的力量不对等的状况发生了重大改变。因为中国共产党是以工农联盟为基础的，代表着农民大众的利益，在取得政权后需要兑现自己革命的承诺，并在乡村建立政治基础，从而使得改变原有利益分配结果成为可能。政府要想实现“耕者有其田”，就需要选择适当的策略来彻底变革现有的农地制度。进入政府策略选择集合的改革模式主要有两种：一种是通过赎买原土地所有者的土地，再分配给无地或少地的农民；另一种是无偿没收或征收原土地所有者的土地，再进行分配。中国共产党领导的土地改革之所以采用没收的方式，除政府已处于绝对强势的政治地位外，交易费用过高是一个重要原因。没收土地与购买土地方式的交易费用比较如下：两者都需要建立和维持组织的费用，但赎买方式还需要搜寻愿意进行交易的地主的信息费用、与地主就赎买价格进行协商的谈判费用、进行土地丈量等执行合约的费用以及监督地主机会主义行为的费用等。从一个国家的范围来看，购买土地这一方式的交易费用要比没收土地方式更为巨大，再加上购买土地的资金成本以及所需的时间成本，都决定了没收方式是新诞生的共和国的必然选择。

国家在行使没收土地这一策略选择的时候，采取了划分阶级成分的方式，依靠贫农、雇农，团结中农，孤立富农，只没收地主土地，获得了广大农民的支持与响应，最大程度地减少了土地改革的阻力。占人口比例很小的地主阶级，面对在暴力潜能方面具有绝对优势的国家，只能服从国家的土改政策。国家帮助农民获得了重新分配土地产权的结果，在新的分配结果的产生过程中，也便实现了封建地主土地私有制向农民土地所有制的变迁。

2. 产权结构-行为选择-经济绩效分析

土地改革确立了农民土地所有制，农地所有权和使用经营权高度地统一在农民家庭，农民可以独立自主地经营农地，并从中获得农业的剩余收益，农地产权可以流动，允许买卖、赠与、出租、典当等交换活动，即权利所有者对其所拥有的权利有排他的使用权、独享的收益权和自由的处置权，这是一种集所有权、使用权、收益权和处置权于一体的完整的产权结构。

排他性是所有者自主权的前提条件，也是使私人产权得以发挥作用的激励机制所需要的前提条件。农地产权明确界定给农民，其就会有稳定地获得与努力程度相一致或相对称预期收益的激励。因而，相比于封建土地所有制农民只能通过租约获得土地使用权，并需要承担地主的高额地租的情况，土地改革形成的较为完整的农地产权结构，扩展了农民的选择集，农民可以选择排他地使用土地或者转让土地等行为。在当时的历史情境下，农民普遍选择的最大化自身效用的行为，便是通过努力劳动来获得尽可能多的农业剩余，因而，这种产权结构提高了农民的劳动努力水平。

劳动者的努力水平的提高，使技术效率上升，促进了农业经济增长，从而产生较好的农业经济绩效。

（二）合作化与人民公社时期的制度变迁

1. 分配冲突、意识形态与所有权的逐步残缺

我国在20世纪50年代初便提出了优先发展重工业的工业化战略，对于当时“一穷二白”的新中国来说，进行国家工业化的资金积累主要来自于农业剩余。然而土地改革确立的是农民土地所有制，国家只能通过征税的方式来获得一部分农业剩余，要想获得更多的农业剩余就只能扩大征税。土地改革以前，农民通过田赋和地租提供的农业剩余占总产出的30%左右，而50年代前期的农业税率已达到总产量的11%，高于明清时代和抗战前的国民党政府时期。但是加快实现国家工业化的战略，不能够容忍这20%的农产品从剩余转化为农民消费（周其仁，1995）[4]。从农民角度来看，农民在缴纳农业税之后，剩下的基本都归自己所有，其对粮食的消费较以前有所增加，并开始存储余粮，出现农民惜售粮食和其他农产品的现象，使得国家收购商品农产品发生困难，从而导致在农民土地所有制下国家与农民之间的利益分配冲突。

为实现工业化的战略目标，国家存在谋求重新获得分配优势的动力，并且国家与农民之间存在着事实上的力量不对等，使其有能力采取某种策略来实现有利于自身的利益分配。另外，从当时历史现实来看，农民土地所有制下，生产方式落后，经济力量薄弱，无力抵御较大的自然灾害，更无力进行扩大再生产。这些因素决定了国家必须采取既有利于获得分配优势，又要引导农民通过走社会主义道路来提升生产力的策略。意识形态在这个策略的制定中起了重要作用，作为一种私有化的土地占有形式，土地农民所有制并不在我国占支配地位意识形态所界定的制度选择集合之内。关于意识形态，诺思曾这样论述：“在意识形态上，我是指所有人在解释它们周围世界时所拥有的主观观念（即模型和理论）。无论是在个人相互关系的微观层次上，还是在有组织的意识形态的宏观层次上，它都提供了对过去和现在的整体性解释，诸如共产主义信仰，宗教信仰，个人所建立的理论都具有根据世界应该是怎样组织的规范看法色彩。”国家的主体意识形态是共产主义，国家决策者便是以这种“世界观”去看待问题的：社会主义不能长期建立在公有制的工业和私有制的农业之上，逐步引导农民走上集体化道路是社会发展的必然要求。另外，意识形态与人们有关世界是否公平的道德伦理方面的评判交织在一起，并成为人们自觉的行为规范，国家可以利用意识形态的这种作用对制度的合理性进行投资，来保证社会的稳定。因而，国家选择了符合自身意识形态的策略，即强调集体主义观念，进行合作化运动。

随着合作化运动的开展，农民的土地所有权变得残缺。权利之所以常常变得残缺，是因为一些代理者（如国家）获得了允许其他人改变所有制安排的权利。对废除部分私有权束的控制已被安排给了国家，或已由国家来承担（德姆塞茨，1994）[5]。随着互助组、合作社、人民公社等组织的不断升级，农民的所有权发生了由完整到残缺到消无的转变：互助组联合了农民的生产活动，初级社归并了农民的主要财产，高级社消灭了土地和牲畜分红，人民公社则在更大范围内推行公有化（周其仁，1995）[4]。最终，国家实现了对土地的控制，并将所有权界定给了集体，国家可以通过多种方式从集体手中获取利益，而农民只能通过参加集体劳动的方式获得劳动收益。新的利益分配结果的产生过程，也实现了农民土地所有制向土地集体所有集体经营的制度变迁。

2. 产权结构-行为选择-经济绩效分析

合作化运动的前期主要有互助组和初级合作社两种形式，它们并没有改变农地的所有权归属。

互助组是农民之间的劳动互助，只是在生产过程中相互合作、分摊共同的生产费用、结算相互之间的互助费用。作为一种简单的劳动分工合作形式，互助组不涉及农地产权问题，单一的私有产权结构没有发生任何改变。互助组时期，通过农业互助合作，既可以解决农民在现实生产中的困难，也可以获得劳动分工所带来的效率提高。此时在较为完整的私有产权结构下，虽然农民的选择集中，可选择行使权能的行为方式很多，但因为增加农业产出能使农民获得更多的效用，而努力劳动与分工合作都能使农业产出提高，因而这两者成为农民效用最大化的行为选择，从而使互助组时期农民的努力水平和分工协作水平都得到提高。

初级合作社则要求农民将土地入股，由合作社统一经营，但农地的私有产权性质不发生改变，这可以看作是农地所有权与使用权的初级分离。在收益权方面，农民有按股分红的权利，但这种分红必须先进行公积金、公益金的扣除才能实现；在处置权方面，合作社对土地进行统一支配，但农户有退社的权利，届时可以要求退回其入社的土地，这可以看作农地收益权和处置权在合作社与农户之间进行了分割。因而，初级社具有的是农地所有权与使用权初级分离、收益权处置权分割的产权结构。农民除了能按股分红外，还能按劳动量获得工分。从主观逻辑上来看，按劳分配方式，能使农民的努力与报酬相挂钩，有利于提高农民劳动的积极性，从而使努力劳动成为农民最大化效用的行为选择；但从客观现实来看，由于劳动计量和监督的困难，“出工不出力”的偷懒行为会带来额外的效用，因而偷懒行为会成为一部分人效用最大化的行为选择。致使偷懒行为没有成为合作社初期农民主流行为选择的一个重要因素，就在于此时农民享有较为自由的退社权。一旦出现过多的偷懒行为，使农民从合作社所得的劳动报酬低于农民通过自己劳动的收益时，农民为维护自身利益，重新取得自己土地的处置权，退出合作社便成为农民效用最大化的行为选择。

合作化初期，农民的最大化行为选择提高了劳动努力水平和分工协作水平，使技术效率上升，进而促进了农业经济增长，取得了良好的经济绩效。

高级农业生产合作社和人民公社时期，农地的所有权归属发生了根本性的变化。高级社时期的农地所有权归集体所有，统一经营，统一分配。这意味着，除了社员自留地的使用权及相应的收益权外，农民的私有产权基本不复存在，农地所有权、使用权、收益权和处置权高度集中在集体手中。此时，农民还保有退社权，该权利的存在，还隐含着农民拥有一定对土地的处置权，但在占支配地位意识形态的强势作用下，这种权利难以真正行使。在人民公社时期，不仅原属于高级社的土地归公社所有，而且农民的自留地也收为公社所有。作为农业的生产经营和分配单位，人民公社统一使用土地、统一进行分配，从而把农村变成了“农业工厂”，农民则变成了“农业工人”，农民通过提供劳动力，获得相应的工分报酬。人民公社成为了一种土地等资产公有化程度更高、组织规模更大的产权组织形式，农地资源实物形态的私有痕迹不再存在。由于社员资格的强制性，农民从公社退出的权利也被剥夺，从而固化了农地产权的集体归属，由此实现了从残缺的产权到高度集中在集体手中的公有产权的结构性转换。

高级社（合作化后期）和人民公社时期，产权高度集中于集体手中，农民只能通过提供劳动获得相应的报酬。这会对农民的行为选择产生两方面的影响：一方面，按劳分配方式使农民的努力与报酬相挂钩，本有利于农民提高劳动积极性，但国家通过多种方式拿走了大部分农业剩余，能够给农民分配的不多，不足以激发农民的劳动积极性；另一方面，由于作业空间分散、生产周期长、作业质量难以度量的农业生产特点，使得劳动计量和监督比较困难，偷懒成为最大化自身效用的普遍现象，集体行动的机会主义逻辑主导了这个时期农民行为的一般选择，其中的原因在于退社已经不在农民自身效用最大化的可选集合之中了。自由退社权利的丧失使合作社变成了一种一次性博弈，人们不能再用退出来保护自己，或者以此来制止其他人的偷懒行为了。

（三）改革开放以来的制度变迁

1. 分配冲突、路径依赖与产权的理性复归

在集体土地所有制下，农地为集体所有，统一经营，但国家是在政治上具有绝对优势的组织，处于界定和行使产权的地位，领导了土地改革实现土地私有化的国家，是把自己的意志铸入了农民私有产权，而集体土地所有制的产生便是国家意志再次改变的结果（周其仁，1995）[4]。因此，形成的社会预期就是国家可以主导集体财产权利，享有农业生产的分配优先权、剩余索取权，而农民只能参加集体劳动，获得劳动工分。对于统一经营的劳动成果，只有完成国家税收和统购、派购任务，再扣减当年生产经营费用，提取集体提留，最后才能按照工分分配。从而产生如下结果：一方面，国家通过农业税、计划经济体制、统购统销政策和城乡二元价格体制等方式，从农业生产中获取了用于工业化建设的巨额资金，并且不需要对其控制集体经济后果负直接的财务责任，而由集体承担国家自上而下命令的经济后果，并需要先完成国家税收和统购、派购任务，集体才能确定内部分配比例——集体提留的数量和社员工分的价值量。另一方面，由于监督和计量的不足，“出工不出力”不影响劳动工分的获得，难以有效避免偷懒行为，农民得到的工分无法充分体现其劳动贡献。因而，在集体所有制下，国家与集体之间、农民与农民之间，利益分配都存在冲突。

诺思的国家理论认为，国家存在两个基本的目标：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构），这能使统治者租金最大化；二是在第一个目标框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。对于国家确立的集体土地所有制，国家从中获得巨大的制度利益的同时，也带来对农民劳动积极性的挫伤，没能使农业产出最大化。随着国家工业基础的逐渐建立，以及农村长期贫困的现实，使得国家在自身利益最大化与农业产出最大化两个目标间的重心发生了转换。国家内部出现了新的改革力量，支持了像小岗村农民“包产到户”这样的行为，并因为符合农民切身利益而得到广大农民的支持，使得改革者的力量胜过了旧体制维护者的力量，农地制度改革成为必然趋势。对于如何选择改革的路径，既不改变土地的所有权性质，又由农民家庭来经营土地，最终的策略选择则是路径依赖在起作用。强调集体主义观念、进行合作化运动是符合占支配地位的意识形态刚性要求的，一旦被接受，就不容易改变，被内化为人的理想信念和价值观念，最后被外化为人的价值判断和行为准则。在占支配地位的意识形态下建立的集体土地所有制，经过国家长期的意识形态投资，土地集体所有观念已经深入人心。人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择，国家在制定改革策略的时候，依然沿着土地集体所有这个路径，进行增量改革：将包产到户、包干到户视为集体经济内部的一种生产责任制，家庭承包经营（即包干到户）成为社会主义合作经济的一个经营层次。

家庭承包经营虽然使农民获得了土地的使用权和收益权，但它是建立在集体土地所有制基础上的；农民没有买卖集体土地的权利，这是一种基于国家政治利益与经济利益权衡的理性（赵春江，李玥，2014）[6]。集体和农民保持的是承包关系，农民需要履行承包合同的约定，上缴国家税收、定购任务和集体提留，剩余产品则完全归农民自己所有。新的分配结果产生的过程中，也便实现了土地集体所有集体经营向土地集体所有家庭经营的制度变迁。

2. 产权结构-行为选择-经济绩效分析

在不改变人民公社体制的基本结构，不改变土地集体所有制性质的前提下，以恢复和发展集体经济中的责任制为名义展开的土地经营制度改革，促成了集体土地产权结构的重大变化。一方面，人民公社“三级所有，队为基础”的体制，虽然把土地所有权的主体下放到生产队，由生产队统一经营，但生产队须按照生产大队和人民公社的生产计划来组织生产，劳动成果、土地、劳动力等也经常被无偿平调，使得集体所有权容易受到上级单位的侵扰。家庭承包制的实施，更加明确了各级农村集体组织对土地的所有权属。另一方面，家庭承包制改变了人民公社农地产权高度集中于集体的单一结构，集体与农户通过保持承包关系，使得土地所有权与承包经营权发生相对分离，所有权仍属于集体，土地承包经营权则交给农户，以农户家庭为基本单位从事农业生产活动，从而使农民获得了较为独立的农地使用权，同时，使用权的取得也使农民获得了相应的收益权，通过“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”收益分配方式，农民得到了农业生产经营的剩余（陈志刚，2005）[7]。

家庭承包制的推行，实现了农地所有权与承包经营权的分离，使农民获得了独立的农地使用权。由农户家庭经营土地，基本上不存在监督困难的问题，再加之，农户家庭成员努力劳动是为了自己家庭得到更多的农业收益，偷懒行为也基本不会成为农民最大化自身效用的行为选择。另外，农民获得了农业收益的剩余索取权，使其劳动努力与剩余收益相挂钩，极大地激发了农民的劳动积极性。独立的使用权与农业收益的剩余索取权，都使农民把努力劳动变成最大化自身效用的行为选择。

农民劳动努力水平的提升，引起技术效率的上升，促进了农业经济增长，从而带来较好的经济绩效。

党的十八大以来，我国在家庭联产承包责任制的基础上对农业的经营模式进行了大规模的改造，通过规模经营提高土地资源的配置效率。十八大报告指出，要“培育新型经营主体，发展多种形式规模经营”；十八届三中全会的决定指出，要“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营”。目前，全国各地各种形式的新型农业经营模式如雨后春笋，这种新型的农业经营模式的改革并没有触及我国农地的基本制度，集体所有仍是土地制度的刚性前提；以农地使用权或经营权流转为主要特征的改革，更多的还是以实现规模化经营促进农业资源配置效率的提升为主要目的（论卫星、杨林生，2014）[8]。但以2007年《中华人民共和国物权法》对农村土地承包经营权的“用益物权”的确定为法律依据和保障的农地流转，以及由此催生的各类“现代农业经营组织的创新”，无疑将进一步提升农地、农业的经营绩效。周振、孔祥智（2015）[9]通过对黑龙江省克山县仁发农机合作社的个案剖析，揭示了盈余分配方式对农业合作社绩效的重要影响。证明任何一种经济组织，包括像目前集合了各种资本产权的农村合作社，各种要素能否得到合理回报的分配制度始终是组织绩效的决定性影响因素。由于对此的绩效评价与实证研究十分丰富，本文在此不作具体的绩效分析。

以上基于分配效应的制度变迁分析框架很好地解释了新中国历次农地制度变迁的动因及路径选择，提醒我们在对当前的农地改革方向进行判断时应该考虑制度的分配结果变化；而基于产权结构-行为选择-经济绩效分析框架的分析则表明，不同农地制度通过它的激励约束机制影响着劳动者或经营者的努力程度及分工协作水平，最终造成了农业经济绩效的差异。

三、我国农地制度变迁的启示与思考

制度研究，不能离开历史材料的印证和历史的反思。通过对新中国农地制度变迁历史的重新考察，我们从中可以获得对未来农地制度改革方向及方式的几点重要启示。

1. 农地制度绩效是我国农业经济绩效的关键，其中由农地产权决定的农业剩余分配问题是构建科学合理农地制度的核心。

新中国成立以来我国所有农业经济制度的重大变迁都是围绕农地制度及由此产生的分配问题进行的。当前，我国新型农业经营模式的创新运动虽未触及到农地集体所有制的基本规定，但突出了农地承包经营权的“用益物权”属性（蔡健，2014）[10]，可以说已将既定的农地产权的各项权能效用发挥到了极致。有必要指出，这种农地的权能塑造要求以分权为核心的权力束的各项权能逻辑自洽，才能产生合理有效的激励与约束制度机理功能。

当前以“三权分离”为主要思路构建现代农业新型经营主体的改革，试图绕开农地产权问题，以农业治理结构的改革替代产权结构改革，即在治理层次上对农地产权的权能制度进行改造，实现与产权层次改造相仿的制度绩效。应该相信，由于我国农地制度蕴藏的创造改革红利的潜力还很大，任何一种边际上的改进都可能产生明显的绩效。但农地权能层次改造的绩效潜能还是相对有限的，原因主要是：（1）激励不充分。虽然2008年中共十七届三中全会在原“土地承包经营权30年不变”（即第二轮承包）政策的基础上又提出“赋予更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包经营关系要保持长久不变”。但再长的承包期也非永久的，多么郑重的期限承诺都不会使农民真正形成土地权属稳定的认知。现实中，特别是第二轮承包以来土地承包经营权尽管总体上还基本稳定，但“小调整”也从未停止过，“土地调整仍然是当前中国农地制度的一个重要特征……二轮承包（1993年）以来至2008年和2010年，进行过土地调整的村（占调查样本总数的）比例为37.5%和40.1%……引起土地调整的主要原因除人口变化（69%）外，征地（12.2%）和土地整理（6.5%）也是重要影响因素”。尽管是农地微调，农民也会在心理上放大其影响效应，不断提示农民土地的最终归属并非自己。地权相对不稳定减弱了农民进行中长期投资的激励，限制了农地改良。近十几年来，农业生产的许多基础性设施建设主要是依赖政府投资，许多道路、水渠、电网建设“最后一公里问题”的解决都需要政府投资支持，连一些重要农用机械的购置也需要政府补贴推动。（2）产权不完整。土地承包经营权主要是初步解决了生产剩余分配的归属问题，但这还不是界定农地产权的全部意义。关于农地产权不完整、虚位、模糊等问题已经得到了大量文献的研究关注，本文在下文中从农地产权收益分配的角度对此问题再进行讨论。（3）权能受局限。应该说国家允许的农地使用权、经营权的流转、组合、抵押等，还不完全是农地集体产权应然的权能，集体产权的不可分割性与非排他性在很大程度上限制了实践中农地权能的运用，也在一定程度上“阻碍了土地流转和农地市场发育”（丰雷，蒋妍，叶剑平，2010）[11]。总之，农业的经济绩效更多地还是反映了农地制度的绩效，特别是在我国当前所有提升农业经济绩效的政策措施中，农地制度的改革应该排序优先，而改革任务的最终完成须是以建立与市场经济对接的完整的农地产权制度为主要标志。

2. 国家须适当参与农业剩余的分配，落实农民应有的土地财产权益。

新中国成立后，国家实行了集中农业剩余支持“重工业发展的战略”，对合作化到人民公社等一系列农业制度的改造，除意识形态的价值需要外，保障国家发展战略的顺利实施也是其要旨之一。毛泽东在《农业合作化问题》中论述了加快农业合作化的必要性，指出：“如果我们不能在大约三个五年计划的时期内基本上解决农业合作化的问题，即农业由使用畜力农具的小规模的经营跃进到使用机器的大规模的经营，包括由国家组织的使用机器的大规模的移民垦荒在内（三个五年计划期内，准备垦荒四亿亩至五亿亩），我们就不能解决年年增长的商品粮食和工业原料的需要同现时主要农作物一般产量很低之间的矛盾，我们的社会主义工业化事业就会遇到绝大的困难，我们就不可能完成社会主义工业化。”[12]（P181～182）借助公有制及其相应的组织形式，国家实现了对农业资源和农业剩余的全面控制。其中，除以农业税、费直接分配农业生产剩余，还通过“以粮为纲”的生产方针控制种植、农产品“统购统销”控制流通和交易价格，造成工农业产品价格“剪刀差”（至今“剪刀差”的问题依然存在，但原因主要是农业生产效率低的问题）。对农业的严重盘剥极大地抑制了农业经济，新中国成立后近40年的时间我国农业几乎没有什么可以称道的发展，绝大多数地区的农业生产技术与新中国成立前没有明显的进步，农民生活依然贫困。

改革开放后，国家放松了对农地所有制组织形式的绑缚，特别是家庭联产承包责任制使农民获得了土地生产剩余的控制权与索取权，因而初步解决了激励和监督问题；通过取消农业税和加大对农业、农村、农民分配与再分配的扶持力度，全方位对农业进行反哺。“三农问题”得到了党和政府最大的关心和关注，成为各项惠顾政策的集中投放区。但是，集体产权的农地制度在现实中，在国家垄断了土地一级市场控制权的前提下，仍然难以抵御一些政府部门及与政府利益关联的强势商业组织对集体与农民个体农地权益的侵害。例一：地方政府追求GDP增长和快速推进城镇化建设的政绩需要，及其背后的“土地财政”动机，大量征用农地。据估计，改革开放以来，全国大约有一亿几千万亩耕地被低价征用与经济建设，征地转作商用的溢价收入主要被纳入各级政府财政。胡家勇（2012）调查发现，土地出让收入中，各级政府得到的城市基础设施建设费及税、费、基金等占69.4%，失地农民得到的土地征收补偿仅占30.6%。这其中更值得寻味的是，集体农地的产权代理人，即村“两委”或集体经济组织领导人，经常或是在政府的威逼下，或是在开发商的利诱下，成为侵占农民土地权益的帮手。[13]这种现象如果用政府过于强势、农民行使土地权利和保护其相应权益的能力不够来解释似乎还远远不够；集体产权及集体产权管理制度能如何（或是否能够）有效防止集体中个体投机动机和投机行为的作用效果，其作用机理值得深入思考。例二：当前我国有关政策禁止农民的宅基地在非本集体成员间进行（有偿）转让，由此带来的问题是剥夺了农民转让宅基地价格选择的权利，亦即以歧视农民权益的制度体现了对农民生计保障的关怀。逻辑冲突的制度自然很难被自觉地遵行，近十几年来全国各地的小产权房建设和宅基地私下交易从未停止过，有人士估计小产权房的积累量约相当同期商品房建设的50%～60%。法律（其实我国相关正式法律未对宅基地的交易作具体规定，《物权法》第一百五十三条以“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”对此进行了回避）的尊严、政府的威信已被如此大规模“群体违背”的现实冲击得七零八落。值得深入思考的是，我们在制度上对农民土地权利设置的种种限制条款，以致其一般权能被扭曲，农民真正完整得到了国家法律赋予的土地权益了吗？这是国家对农地制度立法的本意吗？

3. 农地制度改革的价值目标需要做次优选择，最大程度地释放提升资源配置效率的制度潜力。作为要素的各种资源对效率的要求是天然的，相应的制度呼应也是必然的。我们所有农业的改革都应以最大限度地释放农业生产力为基本方向，针对农业资源特别是土地资源的配置效率来设计和评价相关制度。改革之前的30年，我国在农地制度上过于强调了意识形态的价值目标；改革之后我们在价值兼顾上作了许多有益的尝试，农业绩效的提升是有目共睹的。但必须看到，一方面，我们在既有产权制度下最大限度地提升农业绩效上还有许多工作要做，改革的任务远未完成；另一方面，也实实在在地感受到追求资源效率对既有制度不断提出的挑战。政治逻辑与经济逻辑如果发生了背离，事物运行中一定会不断发生冲突，从而要求其中一种逻辑成为主导。新中国农地制度从诞生之日起就承载着两种价值功能，一方面是国家治理的价值功能，是国家履行政治契约的主要途径，国家通过农村集体土地制度来实现对农村的治理，维护对农村社会的管制和整个社会的稳定；另一方面，农地作为重要的生产要素具有追求市场效用价值的内在动力。

两种价值功能的角力与博弈，其结果不可能对任何一方都是最优的，只能是动态演化的，必须做出理性的次优选择。如果在一个社会总福利目标的分析框架下，这种农地制度改进获得的总福利增量会大于成本增量，符合“卡尔多-希克斯改进”准则，这应该就是国家推动农地制度改革的动因。由此，当前土地配置效率是主要矛盾，要求政治逻辑最大可能地“松绑”。

4. 控制制度变革的“摩擦成本”，引导农民内生的制度变革需求和认知选择。

新中国成立以来，我国历次农地制度的调整都是以运动的形式实现的，农民没有选择的空间，只有被动地听命政府。如此行动的效率之高不言而喻，但没有取得农民价值认同的制度改革，必然产生农民心理的抵触，增加了制度变革的摩擦成本和制度的运行成本。从土地改革到合作化、初级社、高级社、人民公社，这些涉及当时全国绝大多数人口基本经济制度的一系列改造，前后只用了8年左右的时间（1949—1958）；之后，党和政府用了20多年的时间“教育”农民认识和接受人民公社制度，而农民群众在制度的实践中却得到了与之相反的认识，于是出现了30多年前安徽凤阳小岗村18户农民“血盟包地”反制度的悲壮一幕。这其中，除制度本身的缺陷，制度实施方式引致的负面效应也不能小觑。新一轮的农地经营模式的制度改造，虽然只是既有农地基本制度下的农地经营组合方式的调整，但也是涉及8亿多农民对早已习熟的生产、生活方式的变革；而且全国各地自然地理状况、经济发展程度、区域文化等存在很大差异，因此国家改革指导设定的模式也是多元化的（制度选择集相对丰富），允许农民自由选择。诺思指出，制度变迁中，特别是诱致性制度变迁，实施特征直接影响过程，因为“在历史演化中，制度、契约以及经济绩效等等一些关键性的问题，都取决于在多大程度上契约能够低成本地得以实施”。各级政府在组织实施时，一定要摒弃搞运动的思维和习惯，科学地组织，防止制度外摩擦成本的增加。先行而且成功进行制度创新的典型会展现制度不均衡引致的收益机会，使组织内部自发产生制度变革的力量（赵春江，胡超凡，2014）[14]，加上政府一定的选择性激励，就能保证改革沿着个人理性与社会理性相一致的道路加速前进。

参 考 文 献

[1] 杰克·奈特：《制度与社会冲突》，上海：上海人民出版社，2009.

[2] Alchian A，Kessel R. “Competition，Monopoly，and the Pursuit of Pecuniary Gain”， in Aspects of Labor Economics， 1962.

[3] 布罗姆利：《经济制度与经济利益》，上海：上海三联书店，1989.

[4] 周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化（上）——一个经济制度变迁史的回顾》，载《管理世界》1995年第3期.

[5] 德姆塞茨：《一个研究所有制的框架，载于财产权利与制度变迁》，上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994.

[6] 赵春江、李玥：《城镇化进程中失地农民社会保障问题研究》，载《哈尔滨商业大学学报（社会科学版）》2014年第3期.

[7] 陈志刚：《农地产权结构与农业绩效》，南京：南京农业大学博士论文，2005.

[8] 论卫星、杨林生：《农业散户与农业大户间土地流转障碍探析》，载《商业研究》2014年第5期.

[9] 周振、孔祥智：《盈余分配方式对农民合作社经营绩效影响——以黑龙江省克山县仁发农机合作社为例》，载《中国农村观察》2015年第5期.

[10] 蔡健：《我国家庭农场形成机制与运行效率考察》，载《商业研究》2014年第5期.

[11] 丰雷、蒋妍、叶剑平：《诱致性制度变迁还是强制性制度变迁？——中国农村土地调整的制度演进及区域差异研究》，载《经济研究》2013年第6期.

[12] 《毛泽东选集》（第五卷）第一版，北京：人民出版社，1977.

[13] 胡家勇：《地方政府“土地财政”依赖于利益分配格局——基于东部地区Z镇调研数据的分析与思考》，载《财贸经济》2012年第5期.

[14] 赵春江、胡超凡：《社会公平视角下俄罗斯养老保险制度改革及启示》，载《学习与探索》2014年第10期.

[责任编辑 国胜铁]