认识社会主义行政法治理念的五个视角

○杨宏兰 余 敏



认识社会主义行政法治理念的五个视角

○杨宏兰 余 敏

社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念和价值的集合体，是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则，其基本内容主要包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。社会主义行政法治理念是社会主义法治理念在行政法领域的具体体现，是社会主义行政法治的内在要求和基本原则的概括和反映，是推进依法行政、建设法治政府的精神支柱。社会主义行政法治理念对于指导行政立法、提高制度建设的质量，指导行政执法、提高执法的能力和水平，指导行政审判、确保司法公正，指导人们的守法活动、增强人们对法治的信仰等具有重要作用。只有牢固树立行政法治理念，各级行政机关及其工作人员才能自觉地把依法行政内化为自己行为的信念，并贯穿到各项行政活动中去，才能做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，最终体现“执法为民”的行政目的。

社会主义行政法治理念的内容十分丰富，依据社会主义法治理念的核心内容，可以将社会主义行政法治理念概括为法治行政、服务行政、公正行政、民主行政、责任行政五个方面。

一、法治行政

法治不等于“用法来治”(Rulebylaw)。“用法来治”是把法单纯作为工具和手段，政府运用这种工具和手段来治理国家、管理公民。法治首先是依法治权、治官，依法规范政府机关及其公职人员的行为，而不是首先、更不是仅仅依法治民、治事，只用法律规范和约束行政相对人的行为。法治行政是指政府的一切权力来源于法律，法律优于行政，行政受制于法律，政府受法律支配，并严格按照法的规定以及法的宗旨和原则行事。法治行政的核心是用法律控制政府，防止政府越位、错位与缺位，避免行政机关失职、越权和滥用职权，从权力源头上最大限度地控制行政权的惟我独尊，切断行政权的无处不在，限制行政权的无事不管，转化行政权的无所不能。

一是职权法定。职权法定是指行政权力的来源必须有法律的明确授权。在现代法治国家，行政权力与公民权利的运行规则有着明显的区别。对于公民而言，法不禁止即自由，也就是说凡法律没有明文禁止的，公民就有权行使。换言之，只有法律明文禁止时，公民才不能为之。但是行政机关却完全不同，“法无明文规定不得为之”，只有在法律明文规定或者是授权时才能实施相应的行为。

二是法律优先。法律优先，“亦即法律对于行政权之优越地位，以法律指导行政，行政作用与法律抵触者应不生效力”。它的内涵即要求进行行政活动要依照法的规定，要依照法律、法规、规章等的规定，其中要首先遵循法律的规定。法律优先的实质即在法律与行政立法的关系上，强调法律对于行政立法即行政法规和规章的优越地位。法律规范在效力上是有位阶层次的，因而在适用法律规范的过程中也有个先后顺序。

三是法律保留。法律保留近似于英美法系国家的“依法而治”，是指在国家法律秩序范围内，某些事项必须专属于立法者规范，行政机关不得代为规定。宪法和法律规定某些事项只能由立法机关规定时，行政机关没有经过特别的授权不能对该事项制定任何规范性文件。法律保留原则严格划分国家立法权和行政立法权，划定了立法机关与行政机关在创制规范方面的权限规则，是法治在行政立法领域内的当然要求，它的根本目的是保证国家立法的至上性，防止行政立法权的自我膨胀，保护公民的权益。

二、服务行政

我国宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这从根本上确立了我国服务行政的基本理念和价值追求。

传统的行政属于“管制行政”模式，它以政府为中心，以“便于管理”为原则，以“命令”与“强制”为手段，从时间和空间两个维度严格限定一切社会组织和公民个人的行为方向与活动空间，剥夺了社会、企业和公民自由选择的权利与机会。在这种模式下，政府成了社会的“主人”，高高在上地实施着对社会的管理，片面强调公民方的服从，最终过度的管制窒息了经济与社会发展的生机与活力，使社会缺乏自主性和能动性，抑制公众的积极性和创造性，也使政府背离了为公众服务的宗旨和目标。现代行政塑造的是一种“服务行政”模式，政府将自己定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，以提高服务质量为己任，以社会公众的满意程度为最高标准。相应地，作为规范政府权力、维护公民权利自由的法律，也在制度上切实保障服务观念贯穿于公共权力运作的全过程，严防政府凌驾于社会之上。正如有学者所言，“服务行政是人类行政模式的一种人性回归，是一种真正意义上的公共行政”。

十多年，围绕实现建设法治政府的目标，各级政府和行政机关转变职能，深化行政体制改革，强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，为社会公众提供方便、快捷、优质的公共服务。在全面推进依法行政的过程中，政府的服务理念在不断增强。首先，全面推进依法行政要求政府不仅是公共产品与公共服务的提供者，而且要求政府提供的信息要全面、准确、及时，行政管理要做到亲民、便民、利民。其次，在行政管理领域，出现了大量协商、合作性的行政行为，如行政指导、行政合同、行政给付、行政奖励等。这些新型的非强制性行政行为强调行政管理从指令性转向指导性，强调政府与公民的平等地位，强调政府对公民需求的回应，强调政府对公民的服务职能。政府角色这一转换是根本性的，有利于克服行政行为的强制性和单方性所带来的行政的僵化和低效，有利于政府从平等者身份的角度处理与公民的关系，有利于形成政府与公民之间的良性互动。再次，即便类似于行政处罚、行政许可、行政强制等强制性行政行为，也要通过体现便民原则的行政程序法来强化其服务职能，增强行政行为的可接受性。

三、公正行政

公正行政既是行政机关及其工作人员的自我要求，也是社会公众的外在期待。公正行政在相当程度上是与行政自由裁量权联系在一起的。行政自由裁量权是现代行政权的核心内容。行政自由裁量权的存在和扩大，使普遍的法律、行政法规更好地适应了纷繁复杂和发展变化的具体情况，大大提高了行政效率；同时也为行政机关滥用行政权力提供了可乘之机。因此，必须用法律来控制、规范它的行使，从而尽量减少行政自由裁量权可能带来的负面作用和影响，而公正行政实质上是防止滥用自由裁量权的一整套规则。公正行政的主要要求包括：

一是依法办事，无偏私。严格遵守法律规定，依法办事，是公正行政理念的要求。法律是针对人们整体，确定人们整体利益的。因此，它不会对处于同样情况的人，作出不同的规定。行政机关如果离开法律办事，就可能因感情或其他因素而不能一视同仁，就可能同样情况不同样对待。行政机关及其工作人员不应当运用人民授予的权力徇私，为自己或者与自己有关系的组织、团体、个人谋取私利。

二是平等对待，不歧视。这是公民在“法律面前一律平等”的宪法原则在行政法领域的具体体现。行政机关无论是实施具体行政行为，还是实施抽象行政行为；无论是授予相对人权益，还是要求相对人履行义务；无论是赋予相对人某种资格，还是对相对人科以某种处罚，都必须平等地对待相对人，不能因相对人身份、民族、性别、宗教信仰不同而区别对待。平等对待包括两种情形：同等情况同等对待、不同情况区别对待。当然，平等对待相对人并非意味着不分情况，不管差异，一律相同。对于一些社会弱势群体，不仅不应该歧视，而且还应当依法适当地给予特殊优待和保护。

三是合理考虑相关因素，不专断。所谓相关因素，包括法律法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、相对人的个人情况、行为可能产生的正面或负面效果等。所谓专断，就是不考虑应考虑的相关因素，凭自己的主观认识、推理、判断，任意地、武断地做出决定和实施行政行为。行政机关作出行政决定和进行行政裁量时，只能考虑符合立法授权目的的各种因素，不能考虑不相关因素，不能凭自己的主观认识、推理、判断，任意地、武断地作出决定和实施行政行为。

四是遵循比例，不失衡。公正行政还要求行政机关及其工作人员在作出行政行为时遵循比例原则，具体要求：

一是行政机关实施行政行为，特别是实施对行政相对人不利的行政行为时，只有认定该行为对于达到相应行政目的是必要的、必须的，才能实施；

二是行政机关实施行政行为，必须先进行利益衡量，确认实施该行为可能取得的公益大于可能损害的私益时，才能实施；

三是行政机关实施行政行为，必须在多种方案中进行选择，择其成本最小的、收益最大的、对行政相对人权益损害最小的方案实施，应尽可能地使行政相对人的损失减少到最低限度。

四、民主行政

“民主”一词，来源于古希腊的法律思想和法律实践，原意是指人民的权力或人民的统治。经过发展，民主主要在下列两个意义上使用：第一，民主是一种国家制度，是一种国家形态。第二，民主是争取和保护人民权利的观念，民主意味着人民有参与国家管理的“平等权利”。列宁指出：“民主意味着形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”民主行政理念，就是要求政府在行政过程中，要充分尊重民意，并切实保障公民的权利。民主行政的核心内容是参与行政。

“如果说行政分权与制衡是行政民主的必要形式的话，那么行政参与则是行政民主的真正内容。”参与行政意味着公民可以通过各种合法的方式与途径参与行政活动。在利益多元化的现代社会，公民对公共行政的参与既有助于其充分表达自己的利益愿望，也有助于政府提高服务质量，还有助于公众对行政权力的行使进行有效的监督。“参与模式强调公众的作用，并认为他们的参与是监督公共部门的最佳手段。”“一个没有公民广泛参与其中的国家不是真正的法治国家；大多数公民不能自觉地行使自己的权利，用法律维护其利益，法治观念淡漠，也难以实现真正的法治。”公民参与到行政中去，才能充分表达自己的利益要求，与行政机关平等地进行沟通和交流，清楚地了解政府的活动意图与目的，对政府进行有效的监督。

五、责任行政

按照近代以来的国家观念，民主政治是一种责任政治，民主行政也是一种责任行政，它需要对法律、对社会、对人民负责，行政权力的行使需要承担相应的责任并在一定的义务限制范围内行使权力。权力一旦脱离了责任的约束，就会恣意妄为，践踏正义。如果权力是烈马，责任就是不可缺少的缰绳。权力与责任是同一事物的两个方面，没有无责任的权力，也没有无权力的责任，只有将权力的行使与职责的履行置于责任的约束之下，才能促使权力的合法公正行使、职责的正确及时履行。离开了责任行政，行政权的运行就得不到制约，公民的权益就得不到保障，违法行政就难于受到追究。全面推进依法行政，必须牢固树立“责任行政”的理念，要求行政权力与责任紧密挂钩，与行政主体的利益彻底脱钩，行政机关违法与不当行使职权，或者不履行法定职责，应当依法承担法律责任，该撤销的撤销，该改变的改变，不履行职责的责令依法履行职责，给行政相对人的合法权益造成损害的责令赔偿，并要依法追究行政公务人员的法律责任，真正做到有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿，实现权力和责任的统一。落实责任行政的理念必须做到：第一，法律赋予政府一项职权与职责时，必须同时设定相应的责任，做到责任法定。第二，责任的轻重要与职权及职责的大小相适应、相均衡，做到权责相当。第三，设立一套追究责任的制度与机制，以及时有效地追究责任，做到有责必究。

（作者单位武汉工程大学法商学院）

（责任编辑周吟吟）