领导干部法治素养和法治能力的整体性※——兼论与“三严三实”的统合

○汪火良



领导干部法治素养和法治能力的整体性※——兼论与“三严三实”的统合

○汪火良

习近平总书记提出“既严以修身、严以用权、严以律己，又谋事要实、创业要实、做人要实”的“三严三实”的重要论述，寓高远立意和深邃思想于简单朴实的语词之中，集中体现了共产党人的价值观、权力观、群众观，是一个相辅相成、不可分割的有机统一体[1]。“三严三实”融合了中华民族优秀传统文化，与党的优良传统一脉相承，具有鲜明的时代特征，体现了共产党员最基本的政治品格和做人准则，明确了党员干部的修身之本、为政之道、成事之要，充分表明了党中央推进全面从严治党、依法治党的态度和决心。“三严三实”重在“严”，贵在“实”。“严”字宣示了党纪国法是带电的高压线碰不得，“实”字强调了恪守法则要融入日常生活，成为自觉的行为方式。对于在法治时代治国理政的领导干部这个“关键少数”而言，要严在法度，实在法纪。说到底，“三严三实”是在新时期对领导干部法治素养和法治能力提出的新要求，对提升领导干部法治素养和法治能力工作提出的新部署，对建设高素质、强本领的社会主义法治工作队伍提出的新期许。

一、围绕“领导干部法治素养和法治能力”的表达组合

与“领导干部法治素养和法治能力”相关的概念，在当前学界和实务界有很多的表达组合，诸如，“领导干部法治思维能力”、“领导干部法治思维和法治方式”、“领导干部法治思维和法治方式能力”、“领导干部法治思维法治能力”、“领导干部法治素养”、“领导干部法治能力”、“领导干部法治观念法治能力”、“领导干部法治思维和依法办事能力”等等，唯独极少见“领导干部法治素养和法治能力”的表述。个中原因正是笔者试图探讨的问题所在。从中国知网（CNKI）以这些概念为“主题词”所搜索的报纸杂志的文章中进行分类归纳，大致情形如下：

第一，学者们使用这些概念，虽然阐发都立基于“法治”的架构，但解释的自由度较大，没有很好地区分概念的内涵独立和外延的交叉，混用概念严重。从这些定义可以看出：“领导干部法治思维和法治方式”、“领导干部法治素养”和“领导干部法治能力”这三个核心概念都有相对独立的内涵，但在具体的使用语言域中则容易出现混用现象。诸如，领导干部法治素养包括应有的法治意识、法治思维、法治观念和法治能力[2]；“法治能力是指特定主体具有法治思维，运用法治方式，认识、处理和决策相关问题的能力”[3]；要提高法治能力需要增强法治意识，强化法治信仰，树立法治理念，强化法治思维，善用法治方式，强化法治实践[4]；领导干部的法治能力包括法治思维与法治方式[5]。这些表述给人的印象就是，概念之间交叉使用，循环论证，边界不清，涵盖不严，造成的后果就是以辞害意、任意使用、缺乏权威性，从而影响政治话语的表达效果和正能量的释放。

第二，有些学者在使用这些概念时注意到了独立性，但却忽视了关联性割裂了整体性。比如，“所谓法治思维，其实质是各级领导干部想问题、作决策、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定，必须严格遵循法律规则和法律程序，必须切实保护人民和尊重保护人权，必须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受法律的监督和承担法律责任”[6]。“所谓法治方式，是指公权力执掌者在法治理念和法律精神的指导下，通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律、法规、规章创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济社会问题，解决各种社会矛盾、争议，促进经济、社会发展的措施、方法、手段”[7]。对于法治思维和法治方式分别进行定义，有利于我们准确理解概念的内涵，把研究推向深入。但笔者反对在官方正式场合把法治思维和法治方式分开表述和割裂使用。因为对领导干部而言，法治思维和法治方式在实际工作中是难分彼此、融合贯通的，有什么样的法治思维就会以什么样的法治方式表现出来，法治思维决定了法治方式，法治方式反映和检验法治思维，老百姓受益到的是法治思维和法治方式的整体效果，感受到的是法治的整体威信。再比如，很多学者单独探讨“领导干部法治素养”和“领导干部法治能力”。领导干部的法治能力，是指领导干部运用法治理论、法治方针、政策策略动员和组织人民推进全面深化改革、推动科学发展、保障人民权益、维护公平正义、促进社会和谐、增进人民福祉，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的本领[8]。领导干部的法治能力，是运用法律制度来管理社会、做好工作的能力，是一个国家法律执行能力的集中体现，是当代国家治理能力中的核心能力[9]。这样的定义，看似明确，实际上用来定义“领导干部法治素养”同样可行，二者可以相互定义。又如，领导干部的法治能力是一个体系，包括：1.行政法律文件的阅读能力；2.行政纠纷的法律调解能力；3.行政事务的法律讲解能力；4.行政空白的法律提案能力；5.行政法律条文的运用能力；6.行政裁量权的合理运用能力[10]。此定义的内涵显然太过狭窄，忽视了我国党政合一的领导干部组织体制的事实，缺乏通约性和普遍性。

第三，对法治素养和法治能力既缺乏界定又缺乏现实回应，其实际应用效果大打折扣。这里存在一个普遍的现象：人们在使用法治素养和法治能力时鲜有给出明确定义的，也没有对其词义来源的阐释。似乎这个词是一个司空见惯的存在，因此，就导致了人云亦云，缺乏对现实问题的积极回应。比如，领导干部法治素养的基本要求包括正确认识和对待权力，充分尊重和保障权利，发扬民主，最大程度促进公正；领导干部增强法治素养，体现在对法治思维认识的提升、法治方式水平的不断提升、法治实践效果的不断提升[11]；着力提升领导干部法治能力包括推动深化改革的能力、推动科学发展的能力、保障人民权益的能力、维护公平正义的能力、促进社会和谐的能力、增进人民福祉的能力[8]。以上所提出的增强领导干部法治素养和提升领导干部法治能力的举措，实际上，可以交互使用、笼统化之。这样的危害在于：由于没有把问题区分开，一把钥匙开多把锁，研究的结论和提供的对策自然是水面打漂，浮而不实，其结果是谋事不实、创业不实、做人不实！

二、领导干部法治素养和法治能力的辩证逻辑

领导干部法治素养和法治能力是一个相辅相成、不可分割的有机统一体。对于领导干部个体而言，法治素养和法治能力是法治素质的两个必备要素。法治素养功在平时的修炼，要持之以恒，下滴水穿石的功夫，要求时时、处处、事事做到想法、依法、用法、守法、信法、护法。功到自然成，领导干部法治素养的修炼达到了境界，自然而然，法治能力就源源不断、接续给力。领导干部法治能力包括内在的自信力和外在的认可力。一个秉持法治思维和法治方式办事的领导干部在内心里对自己的能力有自信，处事的效果又得到人们的认可，这样就树立了法治能力强的形象。而这一切的取得根源于平日里法治素养的修习。因此，领导干部的法治素养和法治能力是一体两面的问题，两者存在辩证统一关系。具体体现为这样几对关系：

（一）内——外

法治素养是法治能力的内在根据和规定性，法治能力是法治素养的外在表现和衍生物。法治素养产生、决定、提供法治能力的养分、方式、动力。通俗地讲，法治素养是内藏于心的修养，正如“腹有诗书气自华”；法治能力是外化于行的活动，正如“读书破万卷，下笔如有神”。

（二）源——流

法治素养重在修养，是领导干部法治精神、法治原则、法律知识、法治思维和法治方式等的积累与体悟，是个人法治修养的内涵发酵和正能量的储存，是法治能力的聚集地和发源地。聚集起来的法治能量一旦遭遇法治问题和根植法治环境，其在想问题、做决策、解纠纷时依法办事的能力就自然涌流，源源不绝。

（三）抽象——具体

法治素养是法治主体的整体样态，由于其内蕴于主体之中，隐藏较深而具有内敛性，扩展至社会群体的法治素养就具有类型化的样态。我们常言：领导干部法治素养不高，体现在法律意识淡薄、法治信仰缺失、法治思维和法治方式缺乏等都是抽象化的宏观描述，正是法治素养的内敛性和抽象性给我们认识和增加其效能带来很大的困难。法治能力则是外显的东西，在法治主体的身上则是依法办事的具体个案和实际的法律行为。正是法治能力的外显性和可操作性，我们可以针对领导干部的法治能力设立评估标准、进行考核，通过具体的工作举措来规范、导引、督促领导干部增进依法办事能力。通过法治能力的涓涓细流的汇集而成法治素养的大河，通过法治的量化积累而促成法治质的飞跃。我们的工作规律就是从具体到抽象，再由抽象到具体，用理论指导实践，用实践来检验理论。

（四）静态——动态

法治素养和法治能力集中依附于法治主体，法治素养是静态的法治能力，法治能力是法治素养的能动涌流。一般而言，法治能力强则法治素养高，但法治素养高却不一定法治能力强。在具体的法治实践中不断砥砺可以增进领导干部的法治素养，因此领导干部要在法治的前线，在干中学、在干中练，实践出真知，以此来克服理论修为有余而实践经验不足的问题。我们有些领导干部喜欢思考，能做到慎独，能保持自身廉洁，但不喜欢动手实践，不到群众中去，不去影响和带领其他人往正途走，这样的“独善其身”的干部只是做到了自身修养的一个层面，我们更需要众多的领导干部充分发挥强大的法治能力来共同推进社会主义法治事业的大车爬沟过坎，众人划桨开大船，百花齐放春满园！

通过以上分析可以得出一个基本的结论：人们习惯于使用的“法治思维”、“法治方式”、“法治能力”、“法治思维能力”、“法治思维和法治方式能力”、“法治观念法治能力”、“法治思维和依法办事能力”等概念实质上可以归结为法治素养和法治能力这一对范畴。领导干部的法治思维和法治方式、领导干部的法治素养和法治能力是一个不可分割的整体性概念，这种整体性根源于社会和工作实际的需要。理论是灰色的，实践则是鲜活的。在理论的逻辑上，我们可以把这些概念进行拆分，但在实践的逻辑上，我们则要求这些概念必须团结。如何让领导干部的法治素养和法治能力的研究不再各唱各调，必须有一个统领的力量来团结二者，这个力量就是针对领导干部的修养而提出的“三严三实”标准。

三、领导干部的法治素养和法治能力与“三严三实”的统合

领导干部的法治素养和法治能力是公民法治素养和法治能力的重要组成部分，除了要符合公民法治素养和法治能力的基本要求外，基于领导干部的特殊使命和严格责任，领导干部法治素养和法治能力有其自身特色和更严格的要求。概括起来讲，领导干部的法治素养和法治能力的“核心是要牢固树立权力的有限性、权力的合作性、权力的合法性、权力的明确性和权力的制约性理念。具体而言，领导干部要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等以及权由法定、权依法使等基本法治观念，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式”[15]。领导干部的法治素养和法治能力的辩证统一关系是矛盾的对立统一关系，其统一的标准契合于“三严三实”的总体要求。在这里，针对领导干部的法治素养和法治能力提出了两条标准：一是“严以修身、严以律己、做人要实”的领导干部法治素养标准；一是“严以用权、谋事要实、创业要实”的领导干部法治能力标准。

我们衡量一个领导干部无非是两个方面：做人和做事。做人看修养，做事看能力，做好人是为了做好事。领导干部不断自觉的修习法律、锤炼法治思维、树立法治信仰，牢记法律底线不可触碰，带头学法尊法用法守法护法，把法治修养作为必修课，面对名利能守住本分，面对职位能格尽职守，则可以做一个明明白白、坦坦荡荡、实实在在的人。我党的宗旨是为人民服务，党的领导干部必须为人民“鞠躬尽瘁死而后已”。做事必须用权，权能就是用权来谋事、来创业。在“全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党”的号角吹响之时，领导干部是社会主义法治事业的实践者、组织者、推动者，是国家权力的执行者和使用者，如何用好权是事关国家安全、社会稳定、百姓幸福的大事。法治的核心要义在于制约权力和保护权利，权力和权利是硬币的两面，只有科学有效限权才能真正保护公民权利。“严以用权、谋事要实、创业要实”告诉领导干部发挥法治能力做事的标准：严以用权要做到法定职权必须为，法无授权不可为；权为民所用、利为民所谋，做到科学立法、严格执法、公正司法、带头守法。这样，在法治素养和法治能力上齐头并进的领导干部才不会犯“改革必须违法”的错误，才不会犯“宁要金山银山，不要绿水青山”的错误，才不会犯“花钱买平安”、“搞定就是本事”的错误，才不会犯庸庸碌碌、“不问苍生信鬼神”的错误。

［参考文献］

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[2]梅黎明.切实提升领导干部的法治素养[J].中国井冈山干部学院学报，2014，（6）.

[3]戴芳.领导干部法治思维能力的培养[J].科学社会主义，2013，（5）.

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[11]卜泳生.领导干部要自觉增强法治素养[N].苏州日报，2014-12-10.

[12]现代汉语小词典[M].商务印书馆，1983.

[13]杨合理，师宪军.提高领导干部法治素养助推《战略纲要》落到实处[N].河南法制报，2015-09-14.

（作者系湖北师范学院副教授、武汉大学法学院博士生）

（责任编辑周吟吟）

基金项目：※中国法学会2014年度部级法学研究课题《基层政府领导干部运用法治思维和法治方式的调查与研究》（课题编号：CLS（2014）D003）的阶段性成果。