广东南沙自贸片区税收政策的思考

程风雨

（广州市社会科学院广东广州510410）

广东南沙自贸片区税收政策的思考

程风雨

（广州市社会科学院广东广州510410）

财税体制改革是推动广东南沙自贸片区贸易和投资便利化的基础性环节，且有助于南沙新区在广州强化国家中心城市功能中发挥新支撑作用。本文分析了广东南沙自贸片区的税收政策，同时对促进该自贸片区的发展提出若干税收政策建议。

自由贸易区；南沙；税收政策

一、广东南沙自贸片区税收政策现状

由于所处区域的特殊性，自贸试验区的税收政策肩负双重使命，既要在国家法律、法规的界限内创新性地执行某些特殊优惠政策，也要在税收政策制度创新方面下工夫。因此，按照这个逻辑脉络，从两个维度对广东南沙自贸片区税收政策现状加以分析。

1.从税收优惠政策的维度看，南沙自贸片区的税收政策可以归结为两类

（1）延续南沙保税港区和南沙经济技术开发区的既存税收政策。保税港区下的税收政策，主要服务于以境内关外为主要特征的货物贸易，包括进出口货物免征关税和国内商品税、出口退税等。但明显缺乏与服务贸易发展相适宜的税收政策，这一点从相关批复文件也不难看出。经济开发区下的税收政策，则是以施行较低税率的所得税政策为主。比如经认定的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税；自2014年1月1日起至2018年12月31日，经认定的技术先进型服务企业，减按15%的税率征收企业所得税；经认定的技术先进型服务企业发生的职工教育经费支出，不超过工资薪金总额8%的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除等。但是广东深圳前海、横琴新区和福建平潭综合实验区在现代物流、信息服务、科技服务和文化创意等四大类（72条细分小类）现代服务业享受15%的企业所得税优惠税率，而南沙自贸片区15%企业所得税优惠税率的受众对象十分有限。按照《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》）规定，“深圳前海深港现代服务业合作区、珠海横琴税收优惠政策不适用于自贸试验区内其他区域”，而到目前为止，南沙自贸片区也未能享到更多特殊税收优惠政策。

（2）上海自贸试验区可复制可推广的相关税收政策还处于探索阶段。比如在《总体方案》中规定，“促进贸易的选择性征收关税、其他相关进出口税收等政策”可在自贸试验区内的海关特殊监管区域进行试点，“研究实施启运港退税政策试点问题”，“符合条件的地区可按照政策规定申请实施境外旅客购物离境退税政策”等。在《关于中国（广东）自由贸易试验区有关进口税收政策的通知》中，提出上海自贸试验区已经试点的进口税收政策原则上可在广东自贸试验区进行试点。

2.从税收政策制度创新维度看，南沙自贸片区根据改革开放发展需要和功能定位，探索创新税收管理政策

广东自贸试验区在上海自贸试验区10项税收政策创新措施基础上，补充推出了10条符合本地实际情况的税收政策创新措施①，统称为“办税一网通10+10”，其中大部分事项已在南沙自贸片区落实推进。南沙地税制定《服务中国（广东）自由贸易试验区（南沙片区）建设工作方案》，出台20条税收管理服务措施，提高税收征管效率，包括率先推出“自主有税申报”，取消对所有单位纳税人相关税（费）种认定和零申报，实现征纳双方“双减负、双提速”；率先推行“先办理、后监管”税收管理新模式，努力精简审批事项。在664项税（费）业务中，608项实现即时办结，即时办结率达91.6%，涉税事项即办率全国最高，其余56项实现限时办结，平均耗时由15天缩短为3天；率先推出“代扣代缴、代收代缴和委托代征税款手续费”的全流程电子化支付新方式，从而将7个审批环节简并为1个提交环节，有效简化了流程；在760项业务事项（含涉税事项和公共服务）中，95.5%的事项可网上办理，线上线下均已实现“五统一”②包括业务描述、办理流程、操作标准、文书资料和办理时限等五部分。；除注销登记、发票退回等34项不宜在网上办理的事项外，其余全部实现全流程网上办结。

二、广东自贸试验区南沙片区税收政策创新的挑战与机遇

1.南沙自贸片区税收政策的受限性条件

（1）广州财税收入受到经济新常态约束

经济新常态挤压南沙自贸片区税收政策的操作空间。2008年国际金融危机爆发后，世界宏观经济环境复杂多变，区域一体化出现反复，全球经济一直处于低速增长态势，外需不确定性因素增多，贸易保护主义有所抬头，我国产业发展普遍面临发达国家“再工业化”和发展中国家与地区利用低成本优势承接产业转移的“双向挤压”。国内经济发展处在新常态阶段，具体表现为“四降一升”的复杂局面，使广州加快转变发展方式并实现经济平稳增长的任务艰巨繁重。随着供给侧结构性改革的深入推进，将可能在短期内进一步减缩广州的财源并降低广州财政收入，也将进一步倒逼南沙自贸片区税收政策的贯彻实施。

（2）当前税收政策局限南沙自贸片区虹吸力

南沙自贸片区已实施一批创新经验和做法，但发展中也面临不少政策困局亟待破解，主要表现为以下两点。其一，税收政策可操作的政策前景空间不足。在相关批复文件中，缺乏明确支持关于南沙自贸片区的税收政策改革方面的论述。相比较而言，在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中，提出要“探索与试验区相配套的税收政策”，表明国家给予其税收政策改革的边界更加宽泛，操作更加灵活；而在前文提及的《总体方案》中有关税收优惠政策独享性规定，显示即使在广东自贸区内部，其他两个自贸片区也拥有一定且排他的税收优惠政策空间。其二，“政策洼地”的现象依然存在，税收政策差距明显，这使得南沙自贸片区在吸引总部经济和高端人才落户上缺乏市场竞争力。比如深圳前海蛇口、珠海横琴自贸片区对符合准入条件的企业减按15%的税率征收企业所得税，南沙自贸片区执行的是国内25%的企业所得税税率；深圳前海蛇口、珠海横琴自贸片区对符合规划产业发展需要的境外高端和紧缺人才，暂由政府按内地与境外个人所得税差额给予补贴，相关补贴免征个人所得税，南沙自贸片区缺乏此类优惠政策。

（3）缺乏“营改增”背景下税收政策的应对机制

新媒体技术的发展使得图书馆信息服务手段也发生了很大的变化，首先服务接收终端的多样化，读者可以通过手机、IPAD、数字电视等新媒介随时随地接收信息服务内容；其次是服务传播方式的多样化，信息服务的传播形式不再仅仅是文字、图片等简单的表现形式，而是综合文字、图片、视频、音频等多媒体形式的展示，这样使得信息服务内容更加直观、有吸引力。

仍未建立以增值税为主的流转税优惠体系。纵观世界其他自由贸易区（FTA）发展历程，相关税收政策的设立应与该自由贸易区的功能定位相匹配。从广东自贸试验区功能定位上看，南沙自贸片区重点发展航运物流、特色金融、国际商贸、高端制造等产业，建设以生产性服务业为主导的现代产业新高地和具有世界先进水平的综合服务枢纽，而目前该自贸片区在很大程度上依然处于以营业税为主而建立的税收优惠政策的过渡体系内，难以较好地为现代服务业的良性快速发展提供税收政策保障，亟需尽快转变。比如在金融领域，由于抵扣环节设置不合理导致重复征税，行业税负反而加重；在融资租赁领域，若增值税的实际税负超过3%，则对税负超出部分实行即征即退，但由于审批过于繁冗，此项优惠政策难以实现。从当前税收优惠政策的类别上看，关于间接性税收优惠政策的设计还远远不足。党的十八届三中全会明确提出，要清理税收优惠，“公平税负”，而直接性税收优惠政策容易造成税收规则不公平，在自贸试验区发展范围内这种不公平性也更容易被放大。

2.南沙自贸片区税收政策面临的机遇

（1）制度创新的持续加码倒逼税收政策改革

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，财税体制改革也是地方政府政策改革的核心要务之一，持续发展需要科学的税收政策提供财力保障，必将对税收政策改革提出更高要求。一是着力打造一流营商环境。2015年7月，广州市出台实施了《广州市建设市场化法制化国际化营商环境三年行动方案》，此后一系列具体举措在广州出台落地，比如广州国际贸易“单一窗口”2.0版上线，企业两个小时可办理完成21个部门的业务；广州开发区将建设项目审批从原来的110个工作日，压缩到60个工作日；自贸试验区南沙片区的市场准入前置审批从101项减到12项等。一系列政策改革显著激发市场活力，2016年上半年广州市新登记内资企业户数增长率为27.4%，注册资本金增长率为38.1%。二是全市财政体制改革稳步推进。为响应和落实深化全面深化改革的要求，2015年广州出台了《广州市全面深化财政体制改革总体方案》，明确提出要立足广州发展实际，围绕改革发展大局，破除体制机制瓶颈，全面深化财政体制改革。在新常态背景下，广州经济发展面临经济动力转换、发展模式和结构转型，也进一步倒逼财源变化和支出结构调整，这也要求加快构建更加完善的现代财政体制。

（2）自贸区的试验平台作用将不断扩大

容错机制的具体化为自贸试验区财税体制改革提供新动力。同自贸试验区一样，我国财税体制改革也是一个不断“试错”的过程，探索创新就难免会出错，要改革就必须“试错”更需要能“容错”。而在《中国（广东）自由贸易试验区条例》中，明确规定在未牟取私利或未恶意串通下，自贸区改革创新失败免于追责，这一省级立法上的突破，为包括南沙自贸片区在内的广东自贸区“先行先试”提供良好的制度环境。南沙自贸片区在体制机制创新上已实现多项新突破。截止2016年4月，南沙自贸片区已形成142项创新成果，25项成果纳入广东自贸试验区首批可在全省复制推广的27条创新经验，其中直接涉及税收政策的成果就有9条。南沙自贸片区在全国率先启动“互联网+易通关”改革和检验检疫“智检口岸”建设，在自贸试验区发展带动下，2016年上半年南沙区地区生产总值增长13.8%，固定资产投资增长51.6%，实际利用外资同比增长1.5倍。

（3）南沙新区的战略性支点地位进一步凸显

南沙新区的战略性支点建设为南沙自贸片区税收政策提供更多良机。广州市“十三五”规划纲要，明确提出要建设国际航运枢纽、国际航空枢纽、国际科技创新枢纽，使“三大枢纽”成为广州巩固和提升国家中心城市功能，有力支撑广州在全球城市体系中扮演重要角色的重大战略，其中在广州南部板块，国际航运枢纽立足南沙新区和广州港，大力发展临港经济。对广州发展大局而言，南沙是广州承接“一带一路”战略重要枢纽，是强化千年商都地位的新平台，通过建设广州南沙新区城市副中心这一有效途径，加快打造现代城市形态和功能，快速提升城市综合服务能力，形成对国家战略功能的重要支撑。

三、促进广东南沙自贸片区发展的税收政策建议

1.积极争取对南沙自贸片区财税政策扶持

协助开展争取上级给予南沙新区财税优惠政策的工作，形成有利于南沙新区和南沙自贸片区发展的政策环境。密切跟踪争取政策的每个环节，主动与中央、省市财政部门联系，重点争取融资租赁、境外高端人才、高新技术产业、新能源汽车、文化传媒、保税业务、汽车外贸等方面的优惠扶持政策；争取省、市财政部门继续给予南沙现行的优惠政策和财政管理体制，其中重点争取以下政策：（1）每年30亿元的中央财政专项补助资金。（2）争取给予南沙融资租赁企业15%企业所得税率的政策。（3）争取广东省财政收入返还政策延续。对于南沙2012-2016年来源于南沙区的省级一般公共预算收入超2011年基数部分，以专项补助形式返还南沙区，专项用于南沙新区的基础设施建设的优惠政策，该政策截止于2016年，争取延续5年。（4）争取广州市财政税收返还政策延续。对于南沙区市级以2006年为基期年，一般公共预算收入超2006年基数部分全额返还南沙区，土地出让金收入全额留存南沙区的优惠政策。该体制截止2016年，争取继续延续该体制。

2.尝试扩大间接性税收优惠手段筹划

落实国家关于高新技术企业、固定资产加速折旧和小型微利企业所得税优惠政策，继续争取与深圳前海蛇口、珠海横琴自贸片区享受同一企业所得税优惠税率，即在南沙自贸片区所设定的产业目录范围内，对符合产业规定的企业减按15%的税率征收企业所得税。同时，对于在南沙自贸片区注册的鼓励类产业企业，进一步扩大税额扣除、加速折旧、亏损弥补、税收饶让、税收豁免和投资抵免等间接性税收优惠政策。比如对高新技术企业、战略性新兴产业企业和“走出去”企业，自获利年度三年内，对规定的风险补偿金（按当年利润的3%—5%计提）实行税前扣除；在现行折旧年限的基础上，对注册在南沙自贸片区的企业投资新建的固定资产和投资或受让的无形资产，按不高于40%的比例缩短折旧或摊销年限；对于用于研发的费用支出100%加计扣除。这些间接性税收优惠政策，不仅与目前财税体制改革所强调的税收公平要求相一致，而且更加有利于入驻企业长期发展。

3.建立促进区内服务业的税收优惠设计

无论是从南沙自贸片区功能定位的匹配度上看，还是从未来包括南沙在内的广州市经济增长的动力切换上分析，现代服务业和服务贸易都是发展重点。在全面推行“营改增”背景下，实行分类管理，扩大进出口环节增值税优惠力度：对南沙自贸片区内注册经营的所有企业，实施消费税全免等政策；对区内相关企业涉及的流转税，给予减征或全免的税收优惠政策；对区内进行商品销售、修理、装配和加工等服务性企业，实施增值税免征政策。另外，对于国际海上运输、国际航运保险、仓储、运输和装卸搬运等业务可实行增值税即征即退政策。

4.继续探索税收管理制度创新

（1）强化多部门交流合作，提升对区内企业的税收服务管理水平。加强国地税交流合作，建立统一税收数据共享平台，在纳税服务、税务协查、政策咨询等业务办理方面开展联合通办模式；国地税与工商、海关等管理部门联合建立统一管理服务平台，健全“单一窗口”模式，推进税收信息化建设，简化办税流程。（2）加强纳税和征税信用建设，提高税收透明度。借鉴国外经验，整合纳税信用与整个社会信用体系，建立纳税人专门信用记录，通过“黑名单”等奖惩模式，营造诚信纳税氛围；学习上海自贸试验区做法，推行“先批后核、核批分离”审批制度，对涉税审批进行流程再造；对于一般涉税事项，实施事中事后监管，强化纳税人权利义务主体地位。

[1]成思危.我国保税区改革与向自由贸易区转型[J].港口经济,2004(2).

[2]程风雨.广东自贸试验区南沙片区建设发展研究[J].港口经济,2015(11).

[3]程风雨.贸易开放视角下的地区税收竞争与经济增长——来自中国的经验证据[J].财经论丛,2016(5).

[4]李春来.自由贸易区相关税收优惠政策借鉴研究[D].西南财经大学,2012.

[5]李建勇.南沙：广州的未来之城[J].宁波经济：财经视点, 2015(3).

[6]王凯蕾.广东自贸区推出多项税收“互联网+”服务措施[J].党政视野,2015(5).

责任编辑：张明

本文受广州国家中心城市研究基地项目和广州区域经济品牌研究项目资助。

①包括国地办税一窗化、自助业务一厅化、培训辅导点单化、缴税方式多元化、出口退税无纸化、业务预约自主化、税银征信互动化、税收遵从合作化、预先约定明确化和风险提示国别化。