论国际港口通关中的部门合作

郭永泉

（武汉海关湖北武汉430040）

论国际港口通关中的部门合作

郭永泉

（武汉海关湖北武汉430040）

国际港口的通关过程由多部门共同监管，存在缺乏协调、重复执法等诸多问题。详细梳理和比较各部门法律遵循和职能定位，通过矩阵方法分析部门间的博弈，在关检通关一体化改革中找到最佳的部门合作方案。依此逻辑，在“信息互换”、“监管互认”、“执法互助”等方面分别提出部门合作建议。

国际港口；大通关；三互；部门合作

我国对外贸易货物大多经国际港口进出，因此国际港口也成为口岸通关的主要渠道。目前，国际港口的通关由海关、检验检疫、边防检查、海事等多个部门负责监管，这种共同负责通关的机制，一般统称为“大通关”。前段时间，为了提升我国口岸通关的整体效能，国务院制定了《落实“三互”推进大通关建设改革方案》，作出了5个方面20项内容的总体部署。由此，“大通关建设”终于有了具体的抓手——“三互”（信息互换、监管互认、执法互助），而且赋予了改革这样的有力手段。为此，本文立足国际港口，从各有关部门的法律和职能出发，开展基于合作的博弈策略求解，寻求各部门合作的可行之路。

一、当前国际港口通关中的部门合作问题

1.各部门缺少有力的协调。从我国职能划分来说，各级口岸办公室应负责口岸通关事务的协调。但实际上，口岸办自身设置不成体系，力量薄弱，协调难度极大。国家口岸办设在海关总署，但地方口岸办的挂靠关系和权级设置五花八门。据统计，全国31个省市级口岸办，有14个直属省市政府，11个隶属商务厅，5个隶属经贸委，1个隶属发改委。很多口岸办的级别比驻口岸的联检部门还要低，处于无权、缺钱、少人的窘境。

2.各部门执法有重复。各部门在口岸执法中都有封闭管理的空间诉求，在口岸办公场地设置、货物旅客通关路线、运输工具靠泊区域等方面争议很大。程序性干扰层出不穷，监管结果难以互认，往往一票货物，可能经过多次申报、多次查验才能放行。比如，对于到岸运输工具，各部门都主张自身拥有统筹管理权、优先查验权和信息获取权，且规定“未经本部门规定，任何人不得擅自处理”。

3.电子口岸和“单一窗口”建设有困难。早在1998年，中国电子口岸就已经启动建设，力图搭建起口岸部门共享共用的数据平台，部分业务信息如报关、报检、结汇、物流等已经实现了联网。但时至今日，电子口岸仍未实现全国统一标准、一站式服务这两大目标，各地规范程度和建设进度不一，企业仍需要多头录入信息，分头申报数据。目前，更先进的“单一窗口”已经在多地试点，但是各部门数据格式尚不能兼容，更缺乏各部门全数据支撑、全流程参与、标准化录入。

4.关检合作“三个一”未达预期效果。关检合作“一次申报、一次查验、一次发行”的改革试点已于2014年推广到全国关局，但仍存在共同查验比例较低、作业流程需磨合等问题。按《商检法》规定，法定检验商品实行先报检、后报关的通关模式，企业在检验检疫合格后才凭《出/入境货物通关单》向海关正式申报通关。因此，大量法检商品未纳入“三个一”实施范围，或未采用“查验指令对碰”方式实现“三个一”。

5.各部门的通关改革进度不一。在国家全面深化改革的大背景下，各部门也在推进各自领域的改革，但由于基础条件以及改革目标不同，各项改革进度不一，不能兼容，甚至出现新模式之间的相互掣肘。比如，海关和检验检疫都在推行全关通关一体化，但各自的部署完全不同。海关实施“各地申报、各地验放、如同一关”，注重打开通关节点，但检验检疫部门注重执法的联网互认，实施“一地备案、全国报检，一地施检，全国互认，一地签证，全国放行”，双方的进度不一。

问题发生的原因，一是法律体系不完善。在我国的立法体制中，部门法又多又杂，往往由部门发起并起草，难以避免部门利益导向。因此在需要执法交叉的领域，各部门执法依据不同，执法界限不甚明晰，易产生矛盾。二是职能管理机制不完善。我国实行以点带面的口岸管理方式，在货物流、旅客流、信息流密集汇聚口岸的同时，基于不同职能的部门也汇聚于口岸，通关过程中必然形成空间的重合和时间的重叠，在事权分散化的同时造成职能复杂化，存在职能冲突可能性。

二、各部门法律职能的比较

1.各部门基本的法律职能

（1）海关法律职能。海关执法主要依据“一法多条例”，即《海关法》以及《关税条例》、《统计条例》、《稽查条例》、《海关行政处罚实施条例》等一批行政法规。其职能，在于依托对进出境货物、物品、运输工具的监管，开展税收征管、缉私、统计等。从职能实现方式看，海关监管是一种准入/准出、税费征管的措施，具有从申报、审核、查验、计税、放行的通关流程，其结关标志是签发海关放行指令以及完成税费入国库。海关在口岸通关中的诉求是“高效验放、全境通关”，希望其他部门配合通关流程调整，在属地和口岸之间灵活配置监管资源，共同保障通关的高时效。

（2）检验检疫法律职能。检验检疫部门主要依据“四法三条例”，即《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》以及《食品卫生法》四部法律以及前三者的实施条例。其职能，在于对应检的人员、货物、船舶、集装箱等，按照国际国内标准，实施强制性检验检疫。从职能实现方式看，检验检疫是一种技术贸易壁垒措施，和海关一样以货物监管为主要载体，具有从申报、审核到放行的完整通关流程，其结关标志是签发《出/入境货物通关单》。检验检疫在口岸通关中的诉求是“环节靠前、管住一线”，希望其他部门后置把关，并在监管中留有检验检疫的执法空间，尽量在口岸一线完成监管。

（3）边防检查法律职能。各口岸的边防检查站通过执法维护进出境人员相关的多种法律关系，执法行为本身遵循行政法规《出境入境边防检查条例》。其职能，在于对出入境人员及其行李物品、交通运输工具及其载运的货物实施边防检查。从职能实现方式看，边防检查是一种国家安全管理措施，有三个重点：对人员采用证照管理和检查，对运输工具实行检查和监护，对货物开展检查。但实际上，三个重点都是围绕“人”来实施的。边防检查在口岸通关中的诉求是“以人为本、兼及货物”，希望其他部门配合其对出入境人员的检查，尽量在口岸一线完成监管。

（4）海事法律职能。海事部门执法范围广泛，执法依据复杂，执法手段多样，执行包括海商法、港口法、船舶登记条例等各层级法律，在口岸环节主要依据为《国际航行船舶进出口岸检查办法》。其职能，在于对进出境船舶的管理，以及规定港口、路线。从职能实现方式看，海事部门主要是协调船检事务，对执法对象则是以管代查。海事在口岸通关中的诉求是“船检为主、协调关系”，希望其他部门配合其对进出境船舶的检查和监管，保持港口运营的通畅。

2.各部门法律职能的比较

（1）各部门的监管重点不同。海关主要监管货物，同时监管物品、运输工具；检验检疫是货物、运输工具、人员并重；边防检查主要检查人员，兼顾运输工具和少数货物；海事主要检查运输工具，兼顾少数货物。

（2）各部门在口岸通关中的顺序节点不同。以货物的进境通关为例，海事规定航线并组织船检，处于第一关卡；边防也在同时完成运输工具载运货物的检查；海关和检验检疫有着完整的申报流程，检验检疫相对靠前，海关作为最后一道关口放行。

（3）各部门的申报要求不同。仍以货物的进境通关为例，海事、边防规定由运输工具负责人申报，而海关、检验检疫规定由货物所有人申报。海事申报内容为是否有危险品、易污染品；边防申报内容为是否有违禁品；海关申报内容为商品数量、归类、价格等要素以及进出口许可证明，以完成计税和准入（准出）管理；检验检疫申报内容与海关大体相同，但更注重质量、安全要素，以完成目录和标准的检测。

（4）各部门提高通关效率的做法不同。检验检疫和边防极为注重口岸一线检查，主要通过提高业务办理效率来提高通关效率，为此不惜增加口岸的人力成本投入；而海关的理念相反，在人力资源有限的情况下，主要通过一体化通关、差别化管理等方式，将一线监管业务转至属地海关、后续管理环节办理。

（5）各部门工作性质不同。海关和检验检疫部门的执法具有征税、质量管理的目的，关系着企业的生产经营，带有经济属性，在监管同时也有一些通关的优惠便利措施，所以其职能有一定的服务内涵；而边防和海事基本不具备经济属性，其检查带有一定的管制特征，不实施优惠便利措施。

三、各部门合作中的博弈分析

各部门法律遵循和职能定位的不同，造成部门间难以调和的利益冲突，反映在实践中，其实就是一种博弈现象。根据博弈学原理，任何博弈现象都可以通过合适的方式求解，求得的“解”其实就是部门合作的举措。在此，试通过矩阵方式，对关检通关一体化改革的合作问题开展博弈分析，寻找最佳方案。以此为例，也可以对其他部门合作问题相应求解。

矩阵适用于目标不一致、组合策略较多的博弈现象，最基础的是双变量矩阵，可以运用划线法求得均衡解。在关检“三个一”合作过程中，双方对于一体化通关有不同的改革主张，彼此又形成策略的相互影响，构成一组“完全信息静态博弈”，必然有一种最优结果形成纳什均衡解。试分析如下：

海关和检验检疫类似，都存在申报和验放两个业务节点、属地和口岸两个区域节点。由此，每个部门都可能有四种通关管理策略，如果对关检双方的通关策略进行组合交叉，共有十六种结果（如表1）。用三个指标来衡量博弈结果是否可行：（1）对海关职能的落实程度（简称H）；（2）对检验检疫职能的落实程度（简称j）；（3）对关检“三个一”政策的落实程度（简称y）。以上指标全部用好、中、差来衡量。由矩阵结果可以看出，有两种组合策略（划线表格）可以形成最优的纳什均衡解：第一种是关检双方都采用“口岸申报，口岸验放”策略，这就是所谓的口岸经典模式；另一种则是海关采用“属地申报，口岸验放”策略，检验检疫采用“口岸申报，口岸验放”策略，这是海关通关一体化叠加经典检验检疫的一种模式，较符合改革方向，因此可作为关检双方的最优通关一体化方案。

表1　关检通关一体化的博弈矩阵

对这个博弈解进行进一步解释：在改革形势下，货物属地管理固然是提高效率的有效途径，但是关检双方的风险和改革条件不同。在大数据、物联网等信息化条件的支撑下，海关在推行属地管理时所面对的单货不对照的风险已经完全可控，而检验检疫所承担口岸放开的风险仍然无法解决。所以不能一味用海关视角强求检验检疫推行属地管理。矩阵求得的最优博弈解，唯一瑕疵在于“一次申报”的同地录入，但在现代化的技术条件下，远程同步申报是可行的。

四、各部门落实“三互”开展合作的结论

综前所述，通过换位思考，经过问题—原因—法律—职能—博弈的逻辑论证，本文认为在当前形势下，各部门完全能够实现合作。这种合作，不仅是基于落实“三互”推进大通关的政策导向，也具有遵循法律和职能定位的实践可能。为此，提出加强部门合作的五项建议。

1.以“单一窗口”为平台推进“信息互换”

在信息平台建设中注重部门信息的分级分类，采用信息公约数管理，实现基础信息的共享互用，满足部门个别信息的标准化，从而解决各部门数据元兼容难题。充分运用大数据等技术支持，实现远程申报、异地录入、各部门系统安全导入，设置单一接入点，变“串联式”为“并联式”，降低信息对通关节点的制约。在实施步骤上，实现从电子口岸、一单两报、单一窗口、信息互换的逐步升级。

2.“监管互认”重在打破职能隔阂，形成博弈基础上的共赢

推进各部门监管方式职能互容、“存异去疑”、“求同求通”，承认其他部门的职能合法合理，认可其他部门的职能需求和监管结果；发挥自身监管优势辅助其他部门，使监管结果通用互鉴。在口岸管理中，建立定期联络研和综合研判机制，对人、货、船以及相应的单证、场所，分别认定为不同部门的监管重点，实行大风险管理，提升口岸的整体监管效能。同时，海关作为全面的进出境监管者，应当在承认其他部门监管依据的基础上，承担“最后的放行者”职责。

3.“执法互助”重在消除法律冲突，实现法律协调

在全面依法治国的背景下，“执法互助”不仅要靠政策推动，更要靠法律完善，以国家意志进行推动。最重要的是推进立法改善，着眼于口岸通关执法的大局完善各部门法规，诸如运输工具查验等各法律冲突条文，应当尽快修订，明确主管部门的主责以及其他部门的协助责任。同时，口岸工作的综合法规应当尽早完成立法，保障各级口岸办公室的权级设置和职能履行，使各部门在口岸办协调下形成合力。

4.推进通关改革过程中应注重整体效率，但也要注意部门职能的相互衔接

优化通关过程中区域节点和业务节点设置，谋求业务流程的有效衔接，降低重复作业和多头奔波。比如通关一体化，海关基于后续管理，可以实行多地申报、多地验放，但前提是能够在口岸节点完成必要的边防检查和检验检疫。又如风险防控中心模式下的海关分类通关改革，对于货物的风险研判应当充分考虑其他部门目录、标准和违禁品管理要求，实现货物监管的错位分工。

5.关检“三个一”是部门合作的可行之路，但还应升级到更灵活的一站式作业模式

作为口岸进出境货物管理中最主要的两个部门，关检的合作程度基本决定了口岸的通关效率。但实践中的种种问题，意味着在法律职能差异的情况下，如果非要关检双方恪守申报、查验、放行的一次性，限制执法时空可能会影响通关效率，变为形式主义。因此，关检“三个一”模式还应适当改进，抓住“一次查验”这个关键节点，推行一站式作业模式，降低执法成本和企业应对成本。对于运输工具，开展联合登临检查；对于进出口货物，开展共同平台下的联合查验；对于进出境物品，实施关检“一机两屏”检查，节约通关时间，提高综合查验效能。

[1]梁丹虹.国外经验对我国单一窗口建设的借鉴作用[J].海关与经贸研究,2014（6）.

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责任编辑：张明