理顺安监机构改革设想及建议

刘广印山东省定陶县安监局



理顺安监机构改革设想及建议

刘广印
山东省定陶县安监局

【摘 要】作者结合自己的工作实际，分析了当前安全生产事故高发、隐患检查流于形式、执法处罚不到位及救援协调不畅的原因，大胆提出加强县级安全生产监管的设想和建议。

【关键词】安监机构；设想

目前很多省市市场监管局成立，质检、工商、食品三家合并；未来省级以下环保部门将确定实行垂直管理；国家安全生产事故总量居高不下，大家都对加强安监部门予以厚望，安全生产工作只能加强不能削弱的呼声越来越高。如何加强全国安全生产工作机构职能，简化安监管理层级，结构趋向大部制，落实好全覆盖、无缝隙网络实名制监管？作者结合基层安监工作实际大胆畅想，试图提几点机构改革建议。

当前安全生产事故高发、隐患检查流于形式、执法处罚不到位以及救援协调不畅的根本原因是：

（1）层级过多。

国家5级（中央、省、市、县、镇）安监机构职能设立与人民群众的安全需求不配套，管理力度层层衰减，一线监管乏力，特别是县、乡镇两级安监机构未能真正强化到位，无人答、无机构、无法答的困惑未能解决、横管到边、纵管到底成了口号。亟需中央开展高层重新科学设定管理体制，实行加强中央、省、县三级机构的联动改革。

（2）机构职能重复设定。

法律规定和文件要求中，安监工作机构与其他负有监管职能的机构职能重复设定（例如特种作业）；安监综合监管职能无法全力发挥，其他不该管的都让它管；协调管理机制落后，法律法规需要尽快修订整合。目前没有做到按需要配置岗位。

（3）机构内部设置不到位。

安监机构内部设置2002年以来长期加强不到位，特别是基层党委领导不重视、经费少、无业务管理人才、科室设置不配套、救援不科学等问题长期影响安监工作开展。

为此，本人结合自身学习和总结，提出如下加强县级安全生产监管设想和建议，仅供参考。

1 强化县级安监机构，弱化市 （地） 级职能，理顺乡镇街道安监机构职能。按照中央、省、县 （区） 进行三级强化设定

建议将国家安全生产监督管理总局更名为国家安全生产监督委员会。省级也设某省安全生产监督委员会，市级更名为某市安全生产监督委员会某局，县级设某县安全生产监督委员会，乡镇街道设某镇（街）安全生产监督所，市级局为省级派出机构，乡镇安监所为县级派出机构。县级安监委（简称）为县政府组成部门不再是县直属部门。

这样做可以减少层级管理，强化基层管理效果，扩大乡镇街道的一线管理权和接受直接管理权，稳定安监队伍，强化县镇两级基层责任感，为理顺工作职能和结构调整打好基础。

2 取消县政府安全生产委员会，有针对性设立县人民政府应急救援指挥委员会

由虚设协调机构（安委会）变成实体办公机构，设立县人民政府应急救援指挥委员会，县长为委员会主任，县委副书记和常务副县长任副主任，主抓应急指挥。县政府办公室设立应急办，安监委主要负责人任副县级调研员兼任应急办公室主任，以县委编办名义下文明确，下设几个专业委员会和办公室。体现党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责。消防大队列入县一级政府部门救援机构。为安监委培养和建立起2-3个救援队伍，业务上受消防大队指导考核，由安监部门负责直接管理调度指挥和救援工作。人员和经费列入县财政预算。

这样针对性设置实体机构，明确编制和人员和经费，安监部门不再为经费和编制年年作难。理顺综合监管和专业监管职能，有正式编制文件可以保证责任落实，防止造成政府领导都不愿意分管安监工作的尴尬局面，把安监部门变成都想分管都想任职的实体大部门。

3 细化分解“县安全生产监督委员会”的部门职能，做到针对性、规范性、便于责任明晰

安监委下设安全生产管理局（注明去掉了目前的监督二字）、公共安全监管局（这是创新和务实设立的，把安委办的原来的务虚工作交成务实操作）、职业卫生健康安全管理中心。这样就下设2个科级行政单位和1个副科级事业单位。具体思路如下。

（1）安全生产管理局。

安全生产管理局是科级行政单位，重在管理化学品生产、经营、使用、储存，非煤矿山和烟花爆竹的许可、审查、验收，三个行业做牵头处理的主管单位。下设化学品管理股、非煤矿山和烟花爆竹管理股、安全生产监察大队（副科级事业单位变为股级事业单位），三个股室融合了管理和执法功能，三个行业都需要安全许可发证，更需要针对性执法。

（2）公共安全监督局。

公共安全监督局是科级行政单位，是按照目前强化安监部门综合监管职能的具体体现。负责组织事故救援和调查，对公共安全管理单位进行监督考核、督促、指导、宣传培训、追究责任。下设工商贸安全监督股、县应急救援大队（副科级事业单位）、县安全生产管理协会三个业务股室。

工商贸安全管理股是行政股级设置，只需要监督企业落实主体责任，搞好安全标准化和三同时审查，代表公共安全监管局开展安全隐患和消防隐患检查。同时负责企业安全特种作业人员、特种设备隐患排查、企业人员培训等工作。

县应急救援大队是副科级事业单位，隶属于公共安全监督局领导，县财政负担编制人员经费。主要职责是应急演练和救援，参与事故调查和诊断。下设两个应急救援中队，队员是招收的退伍安置的士兵和退伍军官，经过县以上消防部队的应急培训考核合格后上岗，队员是地方政府组建的地方消防队伍，业务上受消防大队指导，工作受公共安全监督局管理指挥安排，待遇同政府事业单位人员。业务上接受县以上消防部门的指导，重点抓好事故救援和一线专家会诊指挥问题。

安全生产管理协会是群团组织，隶属安监委员会管理，下设安全培训中心和安全评价中心，安全评价中心是培养和管理专家队伍的地方，解决了目前县级无注册安全工程师和无专家查隐患的尴尬局面。参与安全生产管理局和公共安全监督局和事故抢险一线救援的工作，发生事故时，第一时间靠前参与指挥决策参谋，减少事故损失，降低救援时间和资金，增强施救科学性，也是强化县级安全的具体体现。安全生产培训中心负责全县生产经营单位主要负责人、分管负责人、安全管理员、职业健康员、特种作业人员和特种设施操作人员的培训发证工作，以及需要宣传安全知识的人员密集场所人员和企业员工培训上岗的行政机构。

（3）职业卫生健康安全管理中心。

职业卫生健康安全管理中心，是副科级事业单位，受安监委委托从事企业和社会公共场所员工的职业病防治检测、评估、管理颁证和审查工作，也是加强安监机构的具体体现，下设职业病监测站和职业健康监管站，可以委托有资质的医院和检测中心对外收费，体现其事业性质。

4 建议弱化市级对一线安全监管职能，减少监管层级，增加具有服务监督指导评估职能的服务机构

目前设区的市级安监机构可以更名为某省安全生产监督委某市局的同时，取消市局审批权限，市局变成省级安监机构派出机构，不单独负责行政许可审批和行政处罚。危险化学品乙级审批监管和一般审批权下放到县区，市局代省管理证书发放。可以保留的内设机构有：办公室、执法监察支队（负责监察某市一级企业和指导县监察大队）、法制办（制定某市安全法规）、应急救援办公室（指导县一级建立救援机构）。增设市局管理的事业性服务机构：市安全生产培训职业中心（负责培训省级安全资格证的考核，可以分类，不是规模企业的负责人和安全员资格交给县一级机构负责培训管理）；市安全生产安评中心（负责省一级企业的评价，其他的交给县一级机构评价）；市级安全生产专家库（吸收省一级专家，县一级较大以上事故出现的时候要出面诊断救援）；市级安全生产文化交流协会（召开各类交流活动普及安全文化知识，开展安全社区、安全文化企业、执法比武、安全知识竞赛创建等活动）；增设综合信息监管中心（负责大数据的收集统计分析和考核）。这些单位在市局领导下受省安监委委托，指导和考核各县的具体工作，做好安监工作的服务指导考核评估，同时重点做好中介机构的业务提升和交流工作。

这样弱化市一级，符合国家未来设立50个省自治区，强化县级的行政区域管理职能的方案要求，安全监管力量前移到县、乡镇和街道级，才能加强基层网格化实名制监管的落地。市局受省安监部门委托监管，减少了市对县的监管层级，加强了县对乡镇街道实质上的领导、监督、评估、考核权，各司其职、互补互惠，乡镇才能对社区、村庄和辖地企业和人员场产落实一线安全监管。这也是我们这次安监机构改革设想的根源。

5 建议镇街设立安全生产监督所

镇街安全生产监督所是县一级安监机构的派出机构。根据委托执法和关口前移、加强一线监管的要求，镇街要成立所长、副所长、中队长、副中队长、队员等至少5人的派出机构。资金、办公场所、编制全部上收到县安监委，发挥上级直接监督和考核下级的职能，便于统筹监管，镇街所在辖区内把网络化触角涉及所有学校、医院、幼儿园、敬老院、企业和竣工单位，实行动态管理，纳入诚信体系建设把信息上报到县安监委。乡镇安监所所长享受副科级干部待遇，可以受委托对重点企业和单位实施安全管理。稳定镇街安监队伍，明确给予一辆办公车，一个应急救援车，两间办公室，有工作制度，有应急设施。按照“把支部”建在“连上”的思路，强化一线人员开展安监工作，结束目前无人管、无专职机构、无资金、无能力、无效果的5无状态。

这样可稳定镇街安全管理队伍，落实县镇两级基层岗位津贴，配备基本装备，落实好责权利的分解，真正解决一线执法、一线监答、一线处理、一线防范、一线追责的答理体制。关口前移，抓住关键，防范为先，重在安全，才能结束5无状态。

6 建议事故调查处理职能单位和管理责任分开

对涉及化工、非煤、烟花三个行业的，包括加油站、农药、油漆门市等化工经营单位，因为必须由县级生产管理局负责发证，日常监管由安全生产管理局负责，发生事故时，调查处理单位统一由公共安全监督局牵头组织，防止安全生产管理局既当运动员又当裁判员，无法公正公平，应当回避。涉及一般工商贸和其他人员密集场所的，按照谁主管谁负责、谁审批谁负责、谁检查谁负责的原则和管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产必须管安全的原则，以及属地管理原则，由公共安全生产监督局负责组织监察局、检察院、公安局、人社局、工会以及主管局和有关专家调查处理。应急救援大队专门负责科学化救援；县一般事故专家库人员第一线评估风险，帮助县的指挥长决策，事后调查处理由县安监委统一协调，分析问题，公布事故情况，召开新闻发布会，纳入事故隐患黑名单和诚信体系的，采取A、B、C、D级四级管理。定期通报存在较大危险的行业单位，督办和约谈事故发生单位。实现安监工作归口合理、职责清晰、处罚有度、科学有力，警示明显的良好局面。真正实现安监队伍稳定，威信大增，处理有力。该是哪个部门承担的责任，就追究哪个部门，由于负责管理的主管单位和调查处理单位内部分开，人员管理职能不一样，责任追究起来不再前怕狼后怕虎，严不起来，下不去手，杜绝事故处罚不到位、管理人员借助安全检查贪腐不作为、为政不廉等情况。

这样责权利分开，编制人员分开，职能管理分开，发挥好综合监管神圣职能，未来一旦三个高危行业发生一般安全事故，接受处理的人员不再是安监委的负责人，是安全生产管理局的负责人，主管单位管辖范围的企业发生事故首先追究主管单位的职责，较大事故以上等级除非救援不力或则处理不当造成新的人员伤亡才有可能处理安监委和公共安全监督局负责人。这个设计可以达到尽职免责、失误失察追责。责权利明晰了，就不放大追责范围，冤枉一部分无辜人员；也不能糊涂，无条件尽责却要追责的会感觉追责不当而怨恨社会和政府，故而提出上述改革建议。

7 建议新机构编制和人员编制的设立和变更

因为乡镇街道安监所实行县派出垂直管理，每个镇原则上不低于5人，2名行政编制，2-3名事业编制，加上安监委下设三个直属单位和党委，包括2个二级局、1个事业单位，每个股室按照三人设置，局长一正一副，还有党委书记以及办公室，估计县区级安监委合计编制不低于50人，全部是财政拨款。县安监委主任兼任县政府应急办主任，级别是副县级调研员待遇，事故调查处理力度和威信大增。镇街安监所所长可以设置成副主任科员待遇，专职人员数根据各地情况配比不低于4人。这样安全工作就保证有事干、有人干、愿意干，管理结构类似国土和乡镇公安派出所，级别和待遇相对较好，设备齐全，一线安全管理就有了人员保证和工作自豪感。

8 建议消防队伍改革

在中央、省、县政府分别成立应急救援指挥委员会和应急办的基础上成立县综合应急救援支队，消防队变成由部队直接领导改成由中央、省、县政府三级垂直领导，由部队编制变成地方政府部门编制。中央消防队伍可以归公安部消防局，省消防队可改名为省应急救援总队，在各个地级市设立派出第几应急救援分队，在县设立应急救援支队，属于县政府一个部门，隶属于县政府应急办管理，分别在安监、教育卫生、公安、企业设立5-10个应急救援大队，在乡镇街道（2-3个乡镇划区域）设立第几应急救援分队，根据各个县镇街道数量和人员灵活设置。实行中央、省、县三级属地管理和垂直管理相结合的管理办法，市和乡镇都是派出管理的救援队伍，经费和培养可以由上一级救援队伍机构培训合格上岗，隶属于中央、省、县三级政府和上级应急救援机构的双管理、垂直领导、辖地开展工作。

如此可解决长期无法配置地方政府应急救援队伍，无法第一次、短时间救援到位、减少生命财产损失的体制机制问题。也可以解决消防队伍属于军队不是地方部门无法监管和地方政府无法直接领导指挥的问题，很多地方一旦换人经费不足，救援人员长期变动不熟悉地方情况，以及救援业务不精和不能科学施救引发救援人员新的伤亡问题。

十三·五安全规划中，如若先明确和理顺提升安监机构职能和设置，才可以切实加强安监工作，结束了过去的滞后监管局面。当然，只要是改革就有很多工作还需要协调研究，要结合省市行政区划的改革，甚至要整合消防、质检、应急等部门利益，还有很多法规要修改和整合，期盼中央有思路有主见，尽快制定出合民心、顺民意的安监机构改革方案，真正实现“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”，安全防范第一、整治效果不反弹的良性局面。