新型城镇化发展——人地挂钩政策刍议

新型城镇化发展
——人地挂钩政策刍议

闫奉伟，李晶晶（湖南省地质矿产勘查开发局四一八队，湖南娄底417000）

改革开放以来，我国社会经济及各项基础设施建设飞速发展，城镇化水平得到极大提高（1978年，17.92%；2015年，56.10%），建设发展对人类赖以生存的土地资源的需求与日俱增，同时，给我国这样一个农业大国的耕地保护出了一个很大的难题。我国在保护耕地和合理使用土地方面想了很多主意，出台了很多政策，取得了一定效果，但未能较好地解决保护耕地与建设占用耕地之间的关系。当前，国家又提出“人地挂钩”政策，以期化解日益尖锐的城乡土地供需矛盾，促进土地城镇化和人口城镇化的协调发展，并希望在耕地保护与城镇化发展之间找到一条科学合理的发展之路。

新型城镇化；人地挂钩；城镇用地；农村建设用地；人口转移

1 引言

加强对“人地挂钩”土地管理新模式的探索，能够全面促进人口城镇化与土地城镇化协同推进，对新型工业化、农业现代化以及新型城镇化协调发展在破解用地矛盾方面，将起到一定的积极作用，将进一步提升土地节约集约利用水平。对人地挂钩政策的概念内涵、背景意义、关键问题、解决措施等进行研究探讨，具有重要的理论指导意义和现实意义。

2 概念内涵

2.1 “人地挂钩”概念提出

2008年7月，国务院办公厅《关于2008年深化经济体制改革工作意见的通知》（国办发［2008］103号），就首次提出了“推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩的时点工作”。

2010年，《全国主体功能区规划》在“土地政策”中提到“探索实行城乡之间用地增减挂钩的政策，城镇建设用地的增加规模要与本地区农村建设用地的减少规模挂钩；探索实行城乡之间人地挂钩的政策，城镇建设用地的增加规模要与吸纳农村人口进入城市定居的规模挂钩；探索实行地区之间人地挂钩的政策，城市化地区建设用地的增加规模要与吸纳外来人口定居的规模挂钩”。

2011年10月，国务院出台《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，意见中提出，允许河南省探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点。实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩，有效破解“三化”协调发展用地矛盾。

人地挂钩政策自提出以来，就一直不断被写进各类政策及规划中，但仍未有正式公布与全面推广的动作，主要是国家考虑其还不完善，时机还未成熟，但其概念与内涵基本清晰。

人地挂钩政策既是城乡建设用地增减挂钩政策的延伸和拓展，也是一项重大的制度创新，其理论基础是人地关系协调理论、城乡一体化理论、土地管理理论和系统论，其核心是“人往城转、地随人走、钱从地出”。人地挂钩是遵循人地关系协调理论及城市化规律的用地策略，也是当前社会经济发展背景下破解用地矛盾、实现土地节约、集约利用的制度创新。［1］

2.2 “人地挂钩”内涵理解

“人地挂钩”政策一经提出，在国土系统以及各级政府激起了巨大反响和关注。其内涵应该包括以下方面：

“人地挂钩”，简单地说就是“地随人走”。人口迁移的方向，决定了建设用地的去向。同时，毫无疑问，人口迁出区域，建设用地相应减少。以此实现城乡间土地要素的合理有序流动，促进新型城镇化发展。

“人地挂钩”政策是城乡建设用地增减挂钩制度的延伸和拓展，但又与城乡建设用地增减挂钩政策不同，人地挂钩实现了人地同走，而后者实现了地走，但人未必走，人地不同步。但两者都是通过空间位置置换，将建设用地转移到城镇去，确保建设用地总量不增加，但用地结构得到优化。

“人地挂钩”政策真正推行：①必须要实现人的流动，并且流动方向必须是单向性的，即农村流向城镇，农村人口转化为城镇人口；②地的置换必须是政府行为，意即政府是主体，发挥主导作用，但同时，地的流动须是有偿的，以确保人的流动的可实现性。二者有机联系，良性循环。

“人地挂钩”政策，不难理解，应是宏观层面政策，即群体人群或大量人口的有序迁移，才能实现地的有效、可操作性的转移。

3 人地挂钩政策与增减挂钩政策的区别和联系

所谓的城乡建设用地增减挂钩政策指的是根据土地利用的总体规划，把拟用于城镇建设的地块（即建新地块）和若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，并通过土地整理复垦和建新拆旧等措施，在确保项目区内各类土地面积保持平衡的前提下，实现项目区内整个的耕地面积不减少，建设用地总量不增加，总体质量不降低，用地布局更加科学的土地整理模式。

具体来说，人地挂钩政策与增减挂钩政策二者的相同点可以表现为以下几个方面：①两者根本要求都是以贯彻落实科学发展观为统领，以保障农民土地权益、保护耕地为出发点，以提升农村生产生活水平，统筹城乡发展为目标，以节约集约用地和优化用地结构为重点；②两者之间的目的均是为确保耕地总量不减少、质量不降低、建设用地总量不增加的基础上，通过对城乡建设用地布局的优化来为城市化建设提供足够的发展空间，从而对城市化进程中的土地供需矛盾起到一定的破解作用；③两者的实现均是需要通过农村土地综合整治来对城市建设用地的不足予以弥补；④两者均是基于该地区土地利用总体规划、城市规划以及其他相关规划来加以实施的。

两项政策的差异在于：增减挂钩是指某一地区城乡建设用地中城镇建设用地与农村居民点用地的挂钩，拆旧与建新一一对应。而人地挂钩不仅强调城镇建设用地与农村居民点用地的增减相挂钩，而且更加强调的是城市吸纳农业转移人口和外来人口规模与城市建设用地增加规模相挂钩。人地挂钩政策更加注重土地数量与人口数量的相挂钩，它包括城乡两个方面：①实行城镇建设用地与城镇人口数量 （含流动人口）挂钩；②实行农村土地与人口挂钩。人地挂钩政策不仅可以在县域内实施，而且还可以突破县域在市域甚至省域范围内实施。此外，增减挂钩是选取建设用地供需矛盾突出、农村建设用地整理复垦潜力较大的地区，根据其土地利用总体规划和城镇规划，在同时满足当地政府、企业的需求和农民需求的情况下，将两个特定拆旧地块和建新地块进行挂钩。然而人地挂钩是选取人口流动比较明显，并且农村人口愿意到城镇（或新型社区）定居的地区进行实施。转移到城市生活的农民应享有与市民同等的福利待遇，放弃农村宅基地使用权并通过土地综合整治将其复垦为耕地，从而置换出建设用地指标，用于城市建设。

4 如何推动

在保护耕地与控制建设用地方面，我国政府可谓费尽心思，但仍未能较好地将二者关系处理好，特别是城镇用地与耕地保护之间的矛盾日益尖锐，使政府处于两难境地，一方面要推进新型城镇化，一方面又要严格保护耕地。在这一处境之下，提出“人地挂钩”政策，实属无奈之举，但又不得不为。

“人地挂钩”政策要顺利实施，必须全方位、多方面立制、定策、编规以及配套改革。

4.1 确立制度

“人地挂钩”政策是新型城镇化进程中一项新的尝试与创新，在诸多方面均没有与之对应或配套的机制，难以保障其今后的有效实施。在试点过程中，国家应在迁移人群的社会保障制度、农村建设用地退出补偿机制、农村建设用地指标转移经济收益分配制度以及农村建设用地退出复垦资金配套制度等方面，均需制定出合理、有效、可操作的制度。

4.2 制定政策

“人地挂钩”政策，确立制度后，还需明确各项政策、标准、规范。各层面、各地均需根据实际、因地制宜地制定指导开展“人地挂钩”事项的各类政策。如：农村人口转化为城镇居民后，如何实现保障与城镇居民享有同等权利义务的政策、如何确定退出的农村建设用地补偿标准问题、如何确定农村建设用地指标转移经济收益分配标准、如何编制出科学合理“人地挂钩”统筹规划的技术规范问题等，都需要拿出具体的、详细的政策、规范。

4.3 编制规划

确定制度，明确政策规范后，县级政府需统筹规划，编制出符合本地实际的“人地挂钩”专项规划，省级政府综合县级层面规划，编制出打破地域狭隘观念、挂钩指标自由流动的高层次规划，以便能够实现挂钩指标的跨区使用。可不编制市（州）级层面规划。

4.4 强力执行

再美好的蓝图，只有通过执行和落实，才可以变为现实。“人地挂钩”政策，有了制度保障、政策保障、规划保障，甚至科技保障，最后，需要的就是国家有力的宣传，大力的推动，强力的落实了。

5 结语

“人地挂钩”政策，仍在试点之中，不乏大批学者、政府智囊探索研究，期望政府尽快拿出公平合理的制度、出台符合实际的政策、编制出科学可行的规划，以此指导“人地挂钩”政策实施。“人地挂钩”政策的实施，到底对保护耕地和控制建设用地影响如何，我们拭目以待。

［1］李明秋，付志杰，牛海鹏.人地挂钩政策的理论基础及其内涵研究［J］.农业经济，2016（2）：15～17.

［1］张维宸.“人地挂钩”距离新型城镇化还有多远［J］.中国国土资源经济，2013（06）：89～90.

［2］关小克.城乡建设用地空间置换的深度思考［J］.中国国土资源经济，2013（06）：36～37.

F299.2

A

2095-2066（2016）28-0093-02

2016-9-22