关于党内法治概念的一般认识

肖金明

(山东大学 法学院，山东 济南　250100)

关于党内法治概念的一般认识

肖金明

(山东大学 法学院，山东 济南250100)

[摘要]依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，必然要求国家法治、党内法治、社会法治同步发展。党内法治是以党内法规为基础，与国家法治、社会法治并列、对应和互动的制度现象。正视党内法规制度现象，以党内法规制度建设为基础，引入一般法治原理，在与国家法治、社会法治建设互动中，着眼于党内权力与权利等相关要素，探讨党内法治的特别逻辑和独特价值，加快推进党内法治建设，以适应依法治党、建设法治政党的需要。推进党内法治建设理论与实践创新，对于全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党、全面建成小康社会，以及全面实现国家治理现代化无疑具有特别重大的意义。

[关键词]党内法规;党内法治;国家法治

“党内法治”一词在学界很少使用。比较早见的，在武汉大学周叶中教授论及中国共产党党内法规建设的文章中出现过“党内法治”一词。*参见周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，《法学论坛》2011年第4期。在中南财经政法大学“全面深化改革与宪法学发展”主题讲座上，笔者在依法治国，建设法治国家层面上阐释如何实现国家治理体系现代化，认为党的治理现代化较国家治理现代化更为迫切，要从宪法法律和党内法规两方面加强党的法治建设。*2014年4月11日，在中南财经政法大学举办的“全面深化改革与宪法学发展”主题讲座上，焦洪昌、林来梵、吴家清、苗连营、李树忠、肖金明等教授畅谈十八届三中全会背景下宪法的发展。参见“宪法学名师齐聚中南大 探讨改革与宪法学发展”，“中南财经政法大学网”2014年4月12日。中央编译局何增科研究员在论及反腐败时使用了党内法治术语，提出针对目前政策治国、文件治国、讲话治国、批示治国的解决之道无非四个方面，即党内法治、行政法治、政策过程民主，以及公共信息公开和领导干部家庭财产等个人重大事项公开。*中央编译局世界发展战略研究部主任何增科、中国人民大学廉政建设研究中心主任周淑真、中国人民大学经济学院教授聂辉华：《反腐，从书记挂帅到党内法治》，“共识网”2014年7月30日。无论学者在什么样的语境中或意义上使用党内法治一词，都从不同角度将党内法治术语与实践中的党的制度建设尤其是党内法规现象密切联系在一起。

对于党内法规制度建设，法学界长期以来很少给予关注，不少学者不愿正视党内法规现象，对于党内法规概念持疑问和否定态度，但要全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党、全面建成小康社会、全面实现国家治理现代化，必须全面认识和实践法治，坚持以国家法律制度为基础的国家治理现代化、以党内法规制度为基础的党的治理现代化、以社会规章制度为基础的社会治理现代化三者并重，推动国家法治、党内法治、社会法治同步发展，以适应“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”新战略实施的迫切需要。基于党内法规制度现象的历史性和现实性、党内法规制度建设的必要性和迫切性，以及党内法规与党内法治之间的内在逻辑性，确定党内法规、党内法治概念的合用性，以党内法规制度建设为基础，引入一般法治原理，注重党内权力和权利及其相互关系的特殊性，突出党内法治的特色和独特价值，不断推动党内法治深入发展，是党内法治理论研究的基础性课题，也是公法学理论研究的新领域和新命题。

一、党内法治概念何以成立

党内法治概念何以成立？一是基于一个简单的认识，即党内法规概念成立，党内法治概念就应该成立。由于学界对党内法规的合用性存在异议，这就必然带来党内法治概念是否成立的争论；二是基于关涉法治中国格局的一个并列关系，即作为法治中国建设政治前提、主体工程和社会基础的党内法治、国家法治、社会法治，必须呼应互动、同步发展。立足于法治中国建设格局，必然要求加强党内法治建设；三是基于有关党内治理的一个内在逻辑，即无论国家治理、社会治理、党内治理，都必须建立在制度基础上和善治—法治—治理逻辑上。实践善治—法治—治理这一逻辑，就是通过党内法治推进党内治理现代化。

从实然的角度讲，党内法治以党内法规为前提和基础。或者可以说，党内法治是一个在党内法规基础上深化和延伸而来的概念。如果现实中没有党内法规制度现象，党内法治的要求也许就无从产生，党内法治概念也许就没有存在的必要和可能。也就是说，党内法治能否成立，在很大程度上取决于党内法规在理论上能否成立。客观地讲，党内法规是伴随中国共产党九十多年革命、建设和改革的历史存在的制度现象，也是当前执政党制度建设的核心环节，它是一种历史性和现实性的客观存在。正是基于这种历史和现实的客观存在，不少学者已经将党内法规现象纳入法学研究的视野。罗豪才教授在其软法理论中强调软法规范的体系性，执政党制定的政策性规范属于软法范畴。姜明安教授更将执政党和参政党规范本党组织和活动及党员行为的章程、规则、原则等纳入软法的范围，并认为中国共产党的党内法规不完全是社会法和软法，它同时具有一定的国家法和硬法的因素。*参见罗豪才等著：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第9、89页；姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2012年第3期。北京大学强世功教授从不成文宪法的角度认为“党章乃是中国宪法体系的有机组成部分。”*参见强世功：《党章与宪法：多元一体法治共和国的建构》， 《文化纵横》2015年8月号。从一定意义上说，党内法规的概念是党的制度建设的基础性概念，甚至可以说它已经成为一个中国特色的制度性概念。*参见《夯实党执政治国和自身建设的制度基础——中共中央办公厅法规局负责人答记者问》，《求是》2014年第2期。1990年出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》使“党内法规”正式入规；1992年10月，党的十四大修改党章，将党的各级纪委的主要任务由“维护党的章程和其他重要的规章制度”修改为“维护党的章程和其他党内法规”，“党内法规”正式写入党章。相对于党内法治来讲，党内法规是一个原初性、基础性概念。如果党内法规的提法被普遍接受，党内法治的概念就会顺理成章地走进党内治理、法治中国理论和实践的前沿。

尽管党内法规现象已初入“法眼”，甚至有法学学者断言，随着“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，十八届四中全会决定已经为关于能否使用“党内法规”一词的纯粹概念之争画上了休止符。*付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》2015年第3期。但实际上，问题并没有那么简单。长期以来，不少人认为，国家和法相联系，法制、法治、法律、法规等为国家专属的政权现象，政党不具有立法权，党内法规不具有法的特征，党内的制度规范不应称“法规”，使用“党内法规”一词容易引起党法关系的混乱，等等。*参见王贵秀：《中国政治体制改革之路》，河南人民出版社2004年版，第331-332页。曾市南：《“党内法规”提法不妥》，《中国青年报》2004年1月2日。这样的认识和疑虑一直存在，至今没有完全消失，目前学界对党内法规概念的合用性仍有异议。中国社会科学院刘作翔研究员近来重申了上述部分观点，特别强调党内法规的提法是一个最基本的理论问题，容易在人们的认识上产生混淆，在党规党纪与国法的关系问题上会产生那么多的疑虑，不利于法治意识的培养，主张凡属于政党制定的规范，诸如党章、党规、党纪等，都属于党内规范的范畴，建议用党内规范的提法替代党内法规的提法。*刘作翔：《党纪与国法不能混同》，《北京日报》2015年8月3日。

统而观之，尽管人们不太接受“党内法规”这一概念的原因有很多，但归结为最重要的一点，就是对执政党和国家关系的考量，担心混淆了党和国家的界限。如果仅仅担心党规国法混同，而将法治、法律、法制、法规等归于国家现象，为国家所专属，从而排斥党内法规概念显然说理不够充分。在已经形成的国家法律体系中，除了宪法和法律，就是行政法规和地方性法规，实际上还有军事法规。法律是唯一的，法规是多元的，它可以是中央政府制定的行政法规，也可以是地方人大及其常委会制定的地方性法规，还可以是中央军委制定的军事法规。尽管它们同称法规，但存在着制定主体、适用领域、对象和效力上的分别，三类法规不可能界限不明，相信党内法规与它们也不会混淆，与国家法律也不会混同。倒是有一种情况需要认真对待，即执政党与政府共同出台法规对某类事项进行规范，这是一种特殊的却并不少见的法规现象，通常以中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文的形式出现。比如，2010年7月11日印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等。由于中国共产党是唯一执政党，执政党与中央政府就对党政机关和人民团体等有同样要求的事项共同出台法规加以规范，这类法规既适用于党的组织，又适用于国家机关，还可能适用于人民团体等。这些条例和规定基于执政党组织、政权组织等治理的共性需求而制定，既是行政法规，又属于党内法规范畴，它们以不同的方式和保障措施作用于不同的领域和对象，在一定意义上也有利于节省制度成本。

从社会秩序、社会治理及基本表征和要求看，法律多元主义立场、软法之治理论有其合理性。基于法律的本质是秩序、国家并非法律的垄断者的基本认识，“活法论”认为社会中的权力和社会秩序是多元的，“活法”内生于社会并作用于社会，是指与国家制定法相对应的在社会生活中真正起作用的各种社会规则，也就是各种社会团体的内在秩序。活法论的重点是无需和没有国家介入的法律领域，而不是国家制定法律。*奥地利法学家、欧洲社会学法学、自由法学创始人之一埃利希(EugenEhrlich，1862-1922)创制了“活法”(LivingLaw)概念，概述了小至家庭、村落、企业，大至政党、协会、国家，不论规模大小、形态复杂程度的人类团体内生性秩序。产生自团体内部而不是由外部施加的一阶规范是法律发展的重心所在。如前所言，罗豪才教授提出的软法理论强调非传统法规范形式对于治理的意义。软法论者基于治理方式多元、治理规范多样的基本认识，构筑了完整的软法规范体系。*罗豪才教授认为，软法主要包含以下几类规范：一是法律、法规和规章中那些旨在描述法律事实或者具有宣示性、号召性、鼓励性、促进性、协商性、指导性的规范；二是国家机关依法创制的诸如纲要、指南、标准、规划、裁量基准、办法等大量的规范性文件；三是各类政治组织创制的旨在解决参政、议政等问题的自律规范；四是名目繁多的社会组织创制的自治规范。参见罗豪才：《加强软法研究，推动法治发展》，“人民网—人民日报”2014年6月20日。基于法律社会学的角度，还有学者认为，仅靠一部《中华人民共和国宪法》不能完全解释中国的政治结构和权力体系。中国共产党构成中国宪政制度的核心，中国宪法有两个文件组成，即1982年宪法和掌握权力的中国共产党的党章。*参见强世功：《中国宪政模式？巴克尔对中国“单一政党宪政国”体制的研究》，《中外法学》2012年第5期。确实如此，因为执政党的党章对于解释政治结构和权力体系具有实质意义。政治学、宪法学不能忽视执政党党章的宪政意义，但亦不能淡化党章和宪法的界限，至少在形式上应严格区分。我们不赞同从法律多元的角度将党内法规也视为法律的一种类型，将党章视为宪法体系的一部分，因为宪法法律是国家制定的规范，具有唯一性。十八届四中全会决定将完善的党内法规体系纳入社会主义法治体系，而不是纳入国家法律体系或者国家法治体系。严格地讲，党内法规体系与国家法律体系并列，是党和国家法治体系和治理体系的有机构成部分。

从更深层次上讲，党内法治概念的合用性取决于管党治党、从严治党、党内治理现代化的实践需要。全面建成小康社会，全面实现国家治理现代化，不仅要实现全面深化改革与全面推进依法治国的有机统一，还必须将全面从严治党与全面推进依法治国有机结合起来。可以这样讲，政党组织与国家政权组织一样，同属于公共组织，都属于社会公器，国家治理与政党治理都属于公共治理范畴，都有一个现代化的问题。国家治理与政党治理在现代化的道路上都需要民主和法治。尽管政权组织与执政组织在职能和组织形式等方面存在很大差异，但它们的治理必须以制度为基础且制度必须贯彻法治。对于非政权组织的内部事务，法律可以不介入，但法治不能有盲点，更不能形成法治盲区。法治精神、原理可以融入国家法律，亦可以融入社会组织、政治组织规范体系。换言之，“国家制度的基本原理和其中的民主—法治逻辑同样适用于党内政治生活，适用于党的制度建设。党内民主是党内法治的前提和基础，也是党内治理的基本要求；党内法治是党内民主的体现和保障，也是党内治理的基本特征。”*肖金明：《论通过党内法治推进党内治理——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2014年第5期。我们应当将执政党组织与国家政权组织既区别又联系，也能够且必须将党内法规与国家法律、党内法治与国家法治区分开来又联系起来。党内法治建设是党内治理和国家治理的根本需要，在全面推进依法治国的实践中，除实践“党内法规—党内法治”内在逻辑外，如何创制“党内法规—国家法律”状态、形成“党内法治—国家法治”局面，是党内法治建设所面临的重大课题。

二、如何理解党内法治含义

党内法治是一个与党内法规相关联的概念。如何理解党内法治？所谓党内法治，就是适应全面从严治党、全面实现党的治理现代化的需要，遵循党内治理规律和一般法治原理，与国家法治、社会法治相对应，建设以党章为核心的党内法规制度体系，实施以党内法规制度为基础的党内治理的法治形态。如前所言，党内法治是一个在党内法规基础上提出的新概念。一方面，党内法规是党内法治的实然前提和现实基础，如果能够接受党内法规这一概念，党内法治概念就顺理成章甚至是党内制度、党内法规建设的必然产物；另一方面，党内法治是党内法规的深化和延伸，它们之间的关系反映了有关法治的最一般的认识。也就是说，只有法律但不讲法治，国家法律不一定是善法，对党内法规来讲也是如此，仅有法规而不讲法治，党内法规不一定是良规。没有党和国家的良规善法，就不会有党和国家治理的善治和现代化。由此显示了党内法治概念的根本价值、基本功能和深远意义。

党内法治是一个与国家法治相并列的概念。党内法治、国家法治还有社会法治协调和同步发展，与“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的战略思想一脉相承。依法治国、建设法治国家，根本是依法行政、建设法治政府；关键是依法治党、推进依法执政；基础是社会法治、建设法治社会。就执政党与法治的关系而言，仅有党必须在宪法法律范围内活动的要求是不够的，仅有执政党的各级组织民主科学依法执政是不够的，必须强调党的治理的现代化，强调全面从严治党，强调将党内决策权、执行权、监督权关进制度的笼子里，强调将党的工作全部纳入法规轨道。概言之，就是强调依法依规治党，建设法治政党。从某种意义上讲，依法治国必然要求依法执政，依法执政必然倒推依法治党，依法治党必然要求党内法治建设。撇开社会法治不讲，在党内法治—依法治党—依法执政—依法治国—国家法治的链条上，党内法治与国家法治首尾呼应，而且从现实和逻辑上讲，党内法治至为关键。

党内法治是一个具有中国意义的术语。党内法治与党内法规内在关联，与国家法治外在关联，是一般法治原理在中国共产党制度建设上的体现，是以党内权力责任、权利义务等要素及其相互关系规范化、制度化、法治化为主线的有机统一体，它由系统的党内法治理论体系、完备的党内法规制度体系、高效的党内法治实施体系、严密的党内法治监督体系、有力的党内法治保障体系有机合成。与国家法治和社会法治并联的党内法治呈现出自身的特点，它与民主相关联，突出民主集中制；它与规范和控制权力相关联，呈现出党内权力与权利关系的特殊性；它与权利保障相关联，强调义务责任第一性。概言之，党内法治反映了一般法治规律，又衍生出特别法治逻辑。关于党内法治特别逻辑，可以将党内权力和党内权利视为两条平行线，围绕权利与权力的关系展开对它的分析。

(一)党内权力及其公共性、规范性

如何认识党内权力？这里需要区分党内权力与党的权力，党内权力与党的权力是两个不同的概念。党的权力以党的领导权为高度概括，以执政权为核心表现，以党内权力为重要支撑，党内权力服从和服务于党的领导权与党的执政权的实现。*如何理解执政权？一是与领导权的关系，领导权是宪法赋予的，执政权是领导权的递进，构成领导权的核心，领导权的外延大于执政权，执政权的内涵深于领导权；二是针对参政权而言的，民主科学依法执政与民主科学依法参政构成了中国政党政治的主线，共同构筑全面推进依法中国的政治前提；三是针对国家政权而言的，执政党依据宪法法律对国家政权实施全面领导，在这一点上，任何权力均无例外，差异是领导方式不同。当然，在党政关系改革和发展上，必须强调立法、司法、行政机关都必须协调一致、独立负责地开展工作，执政党要领导科学立法、保证严格执法、支持公正司法，但不包办立法、干预执法、干涉司法。党的权力包含着党内权力，面向国家和社会事务，尤其是国家政权的产生和运作，还有党内事务和党内治理，它尤其强调党的领导权的全面性、党的执政权的唯一性，以及党内权力的有序性，以持续稳定执政党统揽全局、协调八方的政治格局。加强党内权力规范化、制度化、程序化建设，必须紧紧围绕加强和改善党的领导、保障和巩固党的执政地位的需要，确定党的内部职能，以党的内部职能为基础确定党内责权并贯彻权责一致原则。党内权力主要体现在如下几个方面：制定路线方针政策；党内法规的制定；党内配置政治资源，包括组织人事资源配置；党的政策、法规执行，包括执行纪律和制裁违规违纪行为；还有党内监督权，与决策和执行分离的党内监督。*党内权力结构与国家权力结构不同，但在制约逻辑和机理上有相同点，比如，既要防止执行权扩张侵蚀决策权空间又要避免执行权乱位替代监督权。加强党内权力制约，应当将执行权尤其是执纪权纳入党内法规轨道，明确党的各级纪委的职能结构和权责体制，将执行权与监督权分离开来，突出监督权的独立地位，实现对决策权、执行权的有效监督，切实解决各级纪委监督同级纪委的问题，以及“谁来监督监督者(实际上是执纪者而非监督者)”的问题。从一定意义上讲，党内权力的核心是党内政治资源的配置，特征是决策、执行、监督分离，目的是实现党的领导权和执政权。关于党内权力的特性，尤其要强调它的公共性和规范性。

一是关于党内权力的公共性。凡政治组织、政党组织、执政组织，均与国家政权组织一样，属于公共组织范畴。如前所述，国家是一类公共组织，政党是另一类公共组织，国家治理与政党治理都属于公共治理范畴，都有一个以民主化和法治化为主题的现代化问题。有学者将政党组织视为非公权组织，这里涉及观察和分析的角度。如果全面地看，政党并非国家公权组织，但属于社会公权组织范畴，当然并非一般的社会公权组织，而是与国家政权密切关联的社会公权组织。国家政权是一类公权力，党的领导权、执政权是一类公权力，党内权力也是一类公权力。从权力的性质看，党内权力是具有高度政治性和高度公共性的权力，其政治性不仅表现为党内事务和党内治理的政治特性，更表现为它要服从和服务于党的领导和执政的政治目的。党内权力在党内事务和党内治理中居于主导地位，作为一种公共性权力，它必须既要着力避免党内权力私用行为，又要防止党内权力私化现象。一方面，执政党组织不仅自身是一个公共组织，还是社会的公器，内部事务和治理具有公共性质，党内权力属于公权力，公权不能私用，这既是政治伦理，也是法治公理，因此必须做到党内公权、公正、公平、公开、公信；另一方面，必须防止它的私化现象，除防止一般性的滥用权力外，应当杜绝宗派主义、山头主义和其他违反民主集中制的党内现象，防止出现党内“小圈子”现象。权力私化比权力私用更具危害性，如果说党内权力滥用行为污染了河流，党内权力“圈子化”则污染了水源。

二是关于党内权力的规范性。党内权力的规范性主要包括党内权力效力范围的特定性、党内权力的“合规性”和结构性。就党内权力效力范围的特定性而言，如前所述，党内权力与党的权力不是同一概念，与党的领导权、执政权不同，党内权力作用于党内事务和党内治理，其行使范围和效力范围限于党内。按照法治的一般原理，任何权力都不是无限的，无论国家政权、政党执政权，还是党内权力、社会组织权力概莫能外。权力有限性就包括权力的效力范围是有限的，党内权力的效力范围限定在党内，在边界内规范运行，防止党政不分和以党代政，绝不可以用党内权力支配国家事务。强调党内权力的规范性，必须突出党内权力作用领域和对象的特定性，明确党内权力作用的界线，确保党内权力的作用限于党内事务和党内治理，作用于各级党的组织及其成员，防止产生权力的溢出效应，形成对国家和社会事务的直接干预和支配。如果党内决策、执行、监督权及于国家和社会事务，就必须经由法治转换或者实现法治性结合。

就党内权力的“合规性”和结构性而言，首先必须强调，与其他公权力并无二致，“政党实际上已经成为政府的一个组成部分，对它加以应有的管理，就和指挥国家体制其他任何部分一样，是一个公共政策的问题”。*[美]梅里亚姆著：《美国政治思想》，朱曾汶译，商务印书馆1984年版，第172、169页。也就是说，必须像对待国家公权力一样对待党的权力，包括党内权力。比如，政府推行权力清单制度，“执政党对资源的支配权很大，应该有一个权力清单”。*习近平：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中国方正出版社、中央文献出版社2015年版，第129页。党内权力的规范性需要党内权力的合规性、结构性加以保障。一方面，党内权力的来源及其运作都需要从党章和其他党内法规中获取合法性，党的各级组织的权力和领导干部的职权必须做到“权自法出”、“于法有据”。具体而言，党内权力应当有个范围要求、程序规范和责任约束，党的各级组织的权力和领导干部的职权都应当有一定的限度，这个限度应当是由党内法规确定的法度；党的各级组织的权力和党的领导干部职权的行使都应当有个过程，这个过程应当公开，党务公开是政务公开的一个重要方面。这个过程应当遵循程序，程序法治是党内权力建设的重要内容；党的各级组织的权力和党的领导干部的职权行使应当有责任约束，尤其是对各级党的组织的“一把手”，在强调职权范围和限度、行使过程和程序的同时，必须加强责任问究。另一方面，党内权力是党内治理的主导性因素，是确保党内组织权威和政治生活秩序的主导性力量，是党内纪律、团结、声誉和政治影响力，以及领导能力和执政能力的基本保障。因此，加强党内权力规范化建设必须与贯彻民主集中制结合起来，正确处理民主与集中、集权与分权、上级与下级的关系。与此同时，遵循权力监督制约的基本规律，以保证党内权力规范性为目标，完善党内权力的基本体系和结构，创新党内权力的运行体制机制，逐步形成党内决策、执行、监督三权相对分离和适度制衡的新常态。*基于中国特色社会主义三权分立与制衡机制的设想，有学者主张党内的决策权、执行权和监督权由党代会、党委会、纪检委分别行使，明确党代会的决策权，防止其转移至党委会，明确党代会和纪检委之间的权力授受关系、党委会与纪检委的平行关系，形成权力之间的张力，纪检系统实行垂直领导，党委会、常委会、纪检委成员任职不能交叉，以避免自我监督的发生。参见金太军、张劲松、沈承诚：《政治文明建设与权力监督机制研究》，人民出版社2010年版，第 502页。

(二)党内权利及其政治性、相对性

如何认识党内权利？所谓党内权利，主要就是指党员民主权利，是指为突出党员在政治生活中的主体地位，由党章统率的党内法规制度确认和保障的，以知情权、选举权、参与权、表达权、监督权等为主要内容的党员民主权利。党内权利不是孤立存在的，它是党内政治关系的一个基本要素，它必须与党内权力、党员义务等相结合。与公民权利针对国家权力一样，党内权利在某种程度上也是相对于党的组织权力而言的。执政党各级组织应当认真对待党员权利，在健全党内民主权利体系的基础上，完善党员权利行使的途径、方式和程序，以及党员权利救济机制和侵犯党员权利的责任制度，为党员权利提供全方位的保障，尤其要强调以增强党员主体地位为主导方向，以保障党员民主权利为主体内容，以建设党内各项民主制度为主要目的，促进党内民主机制和法治机制的完善和发展。关于党内权利，应当特别强调其政治性和相对性。

一是关于党内权利的政治性。任何社会组织、政治组织的成员均具有公民身份，平等地享有宪法规定的公民权利，比如财产权、生命权、经济社会文化权利等，还有各项政治权利。公民加入社会组织和政治组织，其作为组织成员的权利显然没有公民权利那么广泛，基本上属于政治性权利，执政党党员权利更是如此。这里所说的政治性权利主要是指党员作为执政组织的成员所享有的民主权利，功能在于维护党员政治主体地位和党内政治生活民主化。执政党党内并无基于党员身份的财产性、人身性权利，也没有经济社会文化权利。*以人身自由为例，公民有人身自由，因为国家权力可以限制甚至剥夺公民人身自由。并不存在基于党员身份的人身自由，因为政党组织没有限制人身自由的权力。比如，党内纪律措施不得限制人身自由，限制人身自由涉及的就不再是党内权力问题了，不是侵犯了党员的人身自由而是侵犯了党员作为公民的人身自由问题。中国共产党党章第一章第四条规定了党员享有的权利，包括参加党的有关会议，阅读党的有关文件，参加关于党的政策问题的讨论，对党的工作提出建议和倡议，行使表决权、选举权，有被选举权，向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，等等。很明显，党员权利基本上是政治性权利，体现和保障着党员的政治主体地位，反映了党内政治生活民主化的基本要求。当然，从某种意义上也体现了政治组织与其成员之间特殊身份关系和契约关系。与此相适应，执政党的党章第一章第三条首先规定了党员必须履行的义务，包括学习党的路线、方针、政策和决议，贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策，自觉遵守党的纪律，等等。与党员权利一样，党员义务在内容上具有高度的政治性，主要体现为执政党的组织对党员的政治要求。

二是关于党内权利的相对性。党内权利的相对性主要包括相对于义务而言的第二性和相对于权力而言的受限性。就党内权利相对于义务的第二性而言，与国家法治意义上的权利明显不同，与公民义务对应的公民权利通常被认为具有本位性，而党内法治意义上的权利却置于义务之后，党员义务是第一位的，党员权利是第二位的。*尽管党员义务第一位、党员权利第二位的表述不具有绝对意义，但义务先于或者重于权利的逻辑在政治组织中普遍存在。可以想象，如果在一个政治组织中像讲公民权利那样讲成员权利，这个政治组织将不成其为政治组织，执政组织更是这样。也可以这样说，党员主体地位不仅要靠党员权利体现，更需要靠党员义务支撑，这是党内权利与公民权利的一个重大差异。尽管党内权利保障问题是党内法治建设的重心所在，党章和党内法规既要有权利规定，也要有义务规定，权利义务相对应，这是党内权利问题必须满足法治一般原理要求的体现。但是，因为政治组织的特殊需要，尤其是执政组织民主集中制的需要，党内法治必然有其自身的逻辑，党章上的权利义务规定应当是法治一般性与特殊性的统一。*北京航空航天大学田飞龙博士以《中国共产党党内法规制定条例》为基础概括了党内立法法体现的新原则，认为这些新原则是严格的法律原则，是执政党法治转型的法律成果，也是社会主义法治理念的实在化。这些原则多数来自国法体系中的既有原则，但也有部分专属于党内法治的原则，比如“党员义务本位原则”。参见田飞龙：《法治国家进程中的政党法制建构》，《法学论坛》2015年第3期。党内法规关于党员权利的保障主要放在“完善党的民主集中制建设方面的党内法规”板块中，体现在中央党内法规制定工作规划纲要第七部分，强调健全党员权利保障制度，以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，提高党员对党内事务的参与度，强化对侵犯党员权利行为的责任追究，更好地发挥党员在党内生活中的主体作用。将党员权利的保障置于民主集中制和党内民主制度的框架内，也在一定程度上说明了党内权利的相对性。当然从党内法治建设的总体考虑，应当设置一个党内法规板块对党内权利连同党内义务等一并作出系统规定。比较来看，宪法上的公民权利非常广泛，而党章上的义务规定非常具体。在宪法上，公民权利义务相对应，但公民权利对应的国家义务和责任更重要；在党章上，党员权利对应着组织的义务和责任，但党员权利与党员义务的对应更重要。如果像宪法规定公民权利义务那样在党章上规定党员权利义务，人们很难想象执政组织会是什么状态。

就党员权利相对于权力的受限性而言，与一般法治意义上权利与权力的关系不同，它们之间的关系呈现出特殊性。进言之，与公民权利之于国家权力相比，党内权利之于组织权力显示出更大的受限性。这里所说的受限性，主要是指党内权利的保障排斥强度的外部介入和干预，包括立法干预和司法审查。任何社会组织形态要有一个好的治理，必须不同程度地适用特别权力关系理论，政治组织更是如此。立法干预不能过度介入，司法更不能随便介入政治组织内部事务。就立法干预问题而言，因为党内权力与权利关系具有特殊性，完全的国家法治逻辑并不适用于党内事务和党内治理，所以法律对政党事务的干预必须保持应有的限度；就司法介入问题而言，党员权利不能寻求党外救济，这是由政治组织内部的特别权力关系决定的。至于像开除党籍这样的处分措施能否请求司法救济，就看特别权力关系理论在政党内部治理中的影响程度如何。*2013年9月，台湾立法机构负责人王金平司法关说(说情)引发台湾政坛政争风暴。马英九称这是侵犯司法独立最严重的事件，数度表态要求予以处分，国民党考纪会决定撤销王金平党籍。王金平随即作出反应，委托律师向台北法院递状提出“假处分”诉求，要求国民党将处分暂缓送选务机构，并提出“确认党籍”民事诉讼，台北法院正式受理在案，引起司法对国民党内部事务的介入。台湾学者陈新民教授曾关注政党内部是否适用国家民主法治原理，并提出一系列值得深入讨论问题。比如，是否可要求政党像国家保护人权那样保护党员的权利？政党的候选人推举制度等是否受国家选举法的规范？等等。*参见陈新民著：《德国公法学基础理论》(上册)，山东人民出版社2001年版，第259、260、261页。这一系列问题关涉党内治理，关涉党内事务自治、党内权力与权利关系特殊性等，问题的答案都不能偏离民主法治的一般原理。在政党政治问题上，立法介入的有限性和司法审查的限制性实际上反映了党内权力与权利关系的特殊性。这在公法学上是特别权力关系理论，实际上对应着党建等学科上的政党自治理论。党内治理属于党内事务自主范畴，并不需要国家法律制度过多介入。比如，党内选举依据以党章为核心的党内法规确立的选举制度进行，无须适用国家选举制度；再比如，国家法治意义上的结社自由显然不适用于政治组织，长期执政的唯一执政党更不同于一般政治组织，既不能“来去自由”，更不允许党内立党、党内派生利益，以避免山头林立和防止组织分裂。国家法律可以渗透进党内事务中，党内法规可以影响到国家事务，但都有一个限度和方式问题。前者体现为国家对政党政治进行必要的立法，而后者主要体现为党内法规对国家政权组织中公职人员的规范作用。

三、党内法治相关概念分析

如前所述，党内法治是在党内法规基础上深化和延伸而来的术语，没有党内法规，便无党内法治，这是一个实然性的判断。如果有了党内法规，必然要求贯彻党内法治，这是一个应然性要求。党内法治是与国家法治、社会法治并列关联的现象，它们形成了中国特色社会主义法治的三条战线，党内法治与国家法治同理，但也有自身的逻辑。除党内法规、国家法治外，还有不少与党内法治相关的概念或术语，比如，党内法制、政党法制、政党法治，以及党导法治、党建法治等。上述概念或术语在内涵和外延上均有关联，与党内法治也有着或近或远的关系。概括性地介绍和比较上述概念或术语，对认识和把握党内法治的内涵与外延具有重要意义。

一是党内法制。党内法制这一术语是笔者在另外行文时使用的术语，它介于党内法规与党内法治之间。笔者用“党内法治”对中国共产党近百年的党内法治建设和发展的历史加以整体概括，而以“党内法规”、“党内法制”、“党内法治”等概念表示党内法治的不同发展阶段和递进式发展。1938年首次使用“党内法规”概念，吸取党的六大修改党章的负面经验，形成了党内法规建设的高度自觉；1990年出台《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，党内法规概念首次“入规”，并于1992年党的十四大写入党章，在改革开放十多年来党内法规建设经验的基础上，党内法规建设进入正式程序化、更加体系化时段，逐步形成了党内法制局面。尤其是进入新世纪以来，呈现出党内法治的走向；2013年可以称为党内法治的元年，在正确看待和吸收九十多年来尤其是改革开放以来党内法规、党内法制、党内法治建设正反经验基础上，在党员权利保障、党内权力监督等法治脉络上迈出了党内法治建设的坚实一步。如同以往主流观点强调法制与法治的区别一样，党内法制重在党内法规制度建设，强调党内法规制度建设的体系性，但其价值层面还不突出，功能定位也不到位。当然，严格地讲，法制并不仅仅限于制度层面的意义，实际上，党内法制在很多情形下是可以与党内法治通用的。*关于一般意义上的法制与法治的关系，通行的观点是法治超越法制。尽管法制并不限于静态的制度，实际上法治与动态的法制含义相当接近，但人们通常还是认为，法制与法治一字之差，有着质的不同，这就注定了即使是动态地理解法制，法制也不是寓意饱满的现代法治。参见张志铭、于浩：《共和国法治认识的逻辑展开》，《法学研究》2013年第3期。党内法制也包含着对权利的尊重和保障，包含着对权力的戒备和控制。

二是政党法制。不同学科的学者对政党法制的理解有所不同。上海市委党校刘红凛教授认为，无论从理论、实践还是历史上看，政党法制这一概念都是与政党自治相对而言的。政党地位需要法律确认、权益需要法律保护、行为需要法律规范，要通过宪法、宪法性法律、政党基本法、专项政党立法、普通法律等来全面规范政党活动和政党行为，依法规范政党、依法调整政党运行中的各种重要关系，包括政党与政党、政党与权力机关、政党与行政机关、政党与司法机关、政党与武装力量、政党内部关系等。*参见刘红凛著：《政党关系和谐与政党制度建设》，人民出版社2013年版，第252、254页。这意味着政党法治仅限于国家立法对政党政治的规范和保障，属于国家法治范畴。而政党内部制度规范，包括本文所指党内法规等，都应属于政党自治范畴。法学界对政党法制问题关注不多，少有的一些研究也将政党法制界定为政党接受法律的规制，主要是指政党组织及其活动应当受到宪法确立的一些基本原则、相关法律中有关政党活动的具体规范甚至专门的政党法的规制。政党法制实际上就是国家立法对政党组织及其活动进行规制，规制的形式也是国家法治意义上的，主要体现为以司法审查政党行为合法性与合宪性的过程。尽管观察范围大体一致，关注点比较相近，描述政党政治及其制度化的形式也较为接近，但法学领域的学者与党建领域的学者观察和研究政党法制的视角还是有所不同，关注点也不完全相同，党建学者倾向于政党法制与政党自治对应的视角，而法学学者主要受到“国家法中心主义”的影响，着重于国家法律与政党政治的关系。上述对政党法制的认识和理解显然将政党内部制度现象排除在外，但也有学者扩大了政党法制的观察范围，认为“完备的法律法规体系”和“完善的党内法规体系”都是建设中国特色社会主义法治体系的必要基础。武汉大学秦前红教授认为，基于中国当下的权力分布状况，特别是实定规范的制定和执行模式，可以得出中国政党法制由国家法律体系和党内法规体系共同组成的结论。*参见秦前红、苏绍龙：《中国政党法治的逻辑建构与现实困境》，《 人民论坛 》2015年7月10日。因研究视角和观察范围不同，政党法制有广义狭义之分，广义的政党法制包括了政党内部制度现象，党内法规、党内法制包含其中，而狭义的政党法制是与党内法制并立的两个不同的概念。

三是政党法治。政党法治概念学界较为少见。山东大学王韶兴教授将政党法治视为一种新型的政党文明形态，从政党治理依据的角度将政党法治分为政党法律和国家法律两个基本方面，政党法律是政党制定的有关自身生活准则和行为规范的通称，包括政党章程、政党代表大会的报告、政党的单项性法规及政党的纪律等。其中，政党章程是党内大法，具有根本决定性和全局指导性，可以称之为党的“宪法”。*王绍兴：《政党法治：一种新型的政党文明形态》，《文史哲》2004年第5期。中央编译局鞠成伟在明确法治政党含义时实际上阐释了政党法治由表及里、从低走高的两个层面：“一是政党法制化，由国家法律和与法律相一致的党内法规规范对党进行规范；二是制度法治化，符合现代民主政治的基本精神和法治的基本理念与原则。”*鞠成伟：《论法治政党》，“共识网”2014年10月31日。法学界更少使用政党法治一词，但通常将政党法治化视为国家法治的重要方面。中国青年政治学院马岭教授曾撰写系列文章探讨政党法治化可行性问题，文章所言政党法治化系指通过宪法法律对政党组织、政党活动等加以规范，其中也包括对政党的违宪审查问题等。*参见马岭：《政党法治化的可行性研究》，“爱思想”2011年5月30日。关于政党法治，有两点需要特别强调，一是不要过度解读政党法制与政党法治的差别，政党法治应当是在政党法制基础上发展起来的概念，不仅因为政党法治是以政党法制为基础的概念，就像前述法制与法治很多情形下可以替换一样，政党法制与政党法治是两个难以区分、可以通用的概念。二是政党法治具有广义和狭义之分。如果对政党法治做广义理解的话，政党法治与党内法治不是同一层次的概念，政党法治是相对于党内法治的上位概念，它包括党内法治。笔者长期关注政党政治研究，在政党政治法治(制)化问题上，更倾向于狭义上的理解，将政党法治与国家为政党组织及其活动立法联系起来，而与党内法治分别开来。*参见肖金明：《政党论——现代政治分析新视角》，山东大学出版社1993年版，第171-177页；肖金明：《中国法治泛泛而论》，法律出版社2012年版，第92-98页。

四是党导法治。中国政法大学柯庆华教授近来提出党导立宪的主张，并使用了党导法治这一术语。党导法治论者认为，面向中国共产党领导和全面推进依法治国关系的唯一选择是采取党导法治制度。党导法治论的基本逻辑起点是党对全面推进依法治国的领导。社会主义法治就是中国共产党领导的全面依法治国，也就是党领导法治，概括为党导法治。在党导法治论者看来，党内法规适用于党组织和党员，国法适用于政府和公民，在党规国法之间，缺少从适用于党组织和党员的规则到适用于政府和公民的规则的党导法规体系，也就是从党规到国法的党导法规体系。党导法治体系应该包含党内规治系统、国家法治系统和党导法规治系统，党导法规治系统是规治与法治的衔接系统。党导法治论者特别强调区分党内法规和党导法规，党内法规仅仅适用于党组织和党员，党导法规则主要解决从适用于党组织和党员到适用于政府和公民的规则问题，也就是中国共产党通过规治到法治的领导规则问题。党导法规则将适用党组织和党员的规则和适用于政府和公民的规则统一起来，也就是连接党规和国法的规则。*参见柯庆华：《党导法治：将党关进党规的钢笼子里》，“爱思想”2015年6月16日；《党导法治呼唤党导法规体系》，“爱思想”2015年6月28日。比较来看，党导法治与党内法治是相去甚远的概念，它的外延甚至超过了广义上的政党法治，党导法治首先突出的是社会主义法治的特征，其重点是处于党规国法之间的党导法规体系。面向全面推进依法治国进程中的党规国法关系，这一论点无疑值得重视。实际上，如何协调党规国法关系也是政党法治、党内法治建设必须面对的重大问题。

五是党建法治。东南大学顾大松副教授曾撰文从法治中国建设的多场域角度使用了“党建法治”这一术语，主张执政党建设应当厉行法治，认为执政党不仅应当在国家法治层面上“遵守宪法和法律”，“在宪法和法律范围内活动”，执政党也应当在自身建设的层面上厉行法治，方能将法治思维与法治方式真正运用到治国理政中，实现依法执政。党建法治论的重点在于为“良法”立法，以实现“良法之治”，党的制度建设、党内法规建设贯彻法治原理，才能实现党内良法善治；尤其强调通过程序规范保障党员民主权利的实现；进一步理顺党内法规的执法(纪)机构体制，党的各级纪律检查委员会应当依据党内法规严格、公正执法(纪)；通过建立党内司法机制为党员权利提供救济和保障。*参见顾大松：《“法治中国”视野下的党建法治》，“共识网”2014年1月22日。比较而言，党建法治与党内法治是相对接近的概念。不论“党建法治”这一术语是否妥切，其关于党建法治与依法执政的逻辑关系，执政党建设上推行良法善治，通过程序规范、司法机制保障和救济党员权利，以及党内严格公正执法等论点确有继续深化的意义。但遗憾的是，党建法治论者没有后续研究成果展示，因此也没有引起应有的学术反应。

后语

对于党内事务和党内治理，国家不宜给予过多的法律干预。但是，法律可以不介入，法治却不能有盲点。如前所述，从实然的角度强调党内法治由党内法规深化和延伸而来，没有党内法规就没有党内法治，如果承认党内法规的合用性，就必然要接纳党内法治概念并落实它的意义。实际上，即使不讲党内法规，或者如有学者主张那样将党内法规改称党内规范，或者就讲党的制度建设，恐怕也应当强调法治在其中的意义，党的制度建设也必须遵从一般法治原理。强调在党内事务上和党内治理中贯彻法治，无非就是通过它的精神、原理驾驭党内法规制度建设过程，保证党内法规制度建设的水平和质量，为党内权力制约、党内权利保障、党内治理现代化奠定坚实的制度基础。

回顾近百年党内法治的建设和发展，正视历史经验和现实需要，正确认识和准确把握党内法治与全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的关系，以及对实现全面建成小康社会近期目标和全面实现国家治理现代化远期目标的重大价值，这是党内法治建设的逻辑起点；加强对党内法治的一般认识，以党内法规制度建设为基础，引入一般法治原理，以党内权力与党内权利及其关系为着眼点，探寻和遵循党内法治的特别原理和规律，加快推进党内法治建设，这是党内法治建设的基本路径；在法治中国建设视野中，在全面推进依法治国过程中，加快实施“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”新战略，突出党内法治在社会主义法治体系中的地位和作用，推进党内法治、国家法治、社会法治三条法治战线关联互动、同步发展，以党内法治联动国家法治并带动社会法治，这是社会主义法治的新常态。创新党内法治建设理论与实践，对于促进全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党三者结合与统一，进而迈向全面建成小康社会近期目标和全面实现国家治理现代化的远期目标，具有重大和深远的意义。

(责任编辑：张婧)

收稿日期：2016-04-20

作者简介：肖金明(1965—)，山东大学法学院教授、博士生导师，主要研究方向为公法原理与制度、依法行政理论与实践、法治社会理论。

基金项目：本文系国家社会科学基金重大项目“推进党内法治建设理论与实践创新研究”(项目编号：14ZDC006)、山东省社科规划一般项目“法治中国理论与实践创新——习近平总书记关于社会主义民主政治和依法治国的重要论述研究”(项目编号：14cxjj05)的阶段性成果。

[中图分类号]D2

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]06-0105-09

·“党内法治问题”专题讨论(学术主持人：肖金明)·