以环境精细化治理推进美丽中国建设研究论纲

余敏江

(苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州　215123)

以环境精细化治理推进美丽中国建设研究论纲

余敏江

(苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州215123)

[摘要]环境治理“局部有效整体失效”是造成美丽中国建设陷入困境的重要原因。面对环境治理过度集权化、过度碎片化与监管虚化并存的体制性困境，克服美丽中国建设中的“木桶短板”效应，当务之急是要以整体性、科学性、规范化、人性化为基本目标整体推进宏观领域的环境精细化治理实践。对于环境精细化治理，地方政府核心行动者的作用至关重要，因此需要通过目标和战略设定、政策议程设置和环境问责制度设计，来有效规引核心行动者的激励机制扭曲及相应的动力衰竭与行为偏差。从宏观层面推进环境精细化治理，需要从职能厘定、机构设置、治理机制以及治理工具选择等层面探索环境精细化治理从顶层设计到实际行动的有效途径。

[关键词]美丽中国建设；环境精细化治理；核心行动者；体制机制创新

党的十八大、十八届三中、五中全会都提出：“把生态文明建设放在突出地位，努力建设美丽中国”。这既是对目前严重的生态矛盾和生态危机的直面应对，又是破解发展难题，实现生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的必然选择。然而，美丽中国建设是一个系统工程，既需要政府坚持绿色执政和绿色治理，也需要企业承担社会责任，坚持清洁生产、循环生产、低碳发展和安全发展等绿色生产方式，更需要全社会倡导生态文化和生态理性，坚持绿色生活方式、消费方式和行为方式。*方世南：《领悟绿色发展理念亟待拓展五大视野》，《学习论坛》2016年第4期。其中，绿色执政和绿色治理在美丽中国建设中起着根本性的引领作用。而环境精细化治理则是绿色执政和绿色治理的重要抓手、切入点和突破口，也是力求高效、巩固成效、兼顾长效，避免同类、同性质环境污染事件高发态势反弹的切实举措。当前，中国环境形势严峻，环境污染突发事件频发。深入研究环境精细化治理这一在实践中摸索、理论上创新的模式，制定近期和远期目标并予以推进，是美丽中国建设过程中各级政府的一道必答题。

一、环境精细化治理与美丽中国建设的逻辑关联

精细化治理理念发轫于20世纪50年代日本的企业管理，其间大致经历了泰勒科学管理、戴明的为质量而管理(PDCA 循环)和丰田精益生产方式(TPS)三个发展阶段，由工人现场操作管理到企业的质量管理和生产系统管理，如今已运用到政府治理、社会治理领域，并有向环境治理范畴深度拓展的趋势。

精细化治理是治理体系与治理能力现代化的重要一环，是建立在常规性治理之上，并将常规性治理引向深入的逻辑必然。所谓精细化治理，是通过规则的明晰化和系统化，运用标准化、智能化、责任细化和衔接细化的手段，使治理主体各单元精准、严格、高效、有序和持续运行的治理方式。环境精细化治理，就是将精细化思想运用于环境治理之中，通过有序的细化、有规则的系统化的规程，利用更优化的职能设计和流程再造、更专业的治理技术，将政府的“精明环境治理”与其他社会主体能动式参与相结合，实现更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果。

由此可见，环境精细化治理不再仅限于技术层面和微观视野，而且触及到宏观的体制层面和制度层面，它必然要回答以下更深层次的问题：当下中国环境治理的体制困境是什么？这种体制困境背后的制度逻辑又在多大程度上削弱了美丽中国建设的本质要求？如何确保精细化治理“技术”突破不被体制所阻滞或湮没？如何实现粗放式、经验式、政绩导向式环境治理向精细化、科学化和责任为本的环境治理模式的转变？环境精细化治理过程中整体性政府如何形成？显然，问题的本质不在于环境治理精细化本身，而在于如何确保精细化能够充分有效发挥功能。从这个意义上说，从制度、体制和认知等宏观层面探讨环境精细化治理的可行路径更为重要，技术层面和微观视野的讨论只能是隔靴搔痒。

自党的十八大提出建设“美丽中国”这一内涵丰富的新概念以来，中央政府把生态保护与环境治理放在更加凸显的位置，积极探索新路径、新方法，取得了很大成绩。然而，中国的环境形势依然非常严峻，生态恶化加剧、环境破坏严重，而且新老环境问题交织在一起，呈现出明显的结构型、压缩型、复合型特征，环境质量与公众的要求、期待相距甚远。这迫切要求改革生态环境保护管理体制，充分发挥体制的活力和效率，为解决生态环境领域的深层次矛盾和问题提供体制保障。*周生贤：《改革生态环境保护管理体制》，《人民日报》2014年2月7日。也就是说，美丽中国建设已经不再是单纯的技术层面的问题，更多的是一个宏观层面的“体制问题”，是涉及利益观、权力观、政绩观等深层次问题的深刻变革。

环境精细化治理的提出为推进美丽中国建设提供了一个有效的知识工具。它建立了一个与粗放式、经验式治理相对立的概念。就目前而言，环境治理呈现出过度集权化、过度碎片化与监管虚化并存的体制样态。集权化是指各级地方政府在环境治理过程中试图把所有环境公共问题都纳入单中心的政府治理体系中，形成了以政府公共权力为驱动，辅之以政治动员性的意识形态之封闭性治理结构。碎片化是指不同领域、不同层级、不同部门的治理机制大多各自为战、“自成一体”，缺乏协调性，更遑论协同性。监管虚化则是指现有的政治锦标赛模式和财政约束往往导致地方政府在环境监管中出现无动力和无能力的局面。一些地方政府甚至以“招商引资”“绿色通道”为由出台了一些与环境保护相悖的“土政策”。在经济发展与环境保护发生冲突的情形下，地方政府大多会选择“经济发展”而舍弃“环境保护”。

环境治理机制的集权化、碎片化与监管虚化带来了一系列现实问题。一是环境治理惰性化。在单中心的“公权”治理机制下，地方政府很有可能将不大适合环境公共权力介入的问题也纳入环境治理范畴，从而使环境治理过程中原本平等的主体间协作关系变成了政府唱“独角戏”。实际上，一系列环境公共问题的起源和解决方案是多元的，需要包括地方政府、环保组织、公众、企业在内的多元主体协力应对。环境公共权力的单向度运行，必然导致治理主体之间的信息不对称和信任不充分，进而导致治理的协同惰性增强。协同惰性直接影响了各治理主体间协作的可持续发展。二是环境治理模糊化。环境的系统性决定了环境治理的整体性和协调性。如果绝大多数具体的政策制定权都碎片化地分散在国务院的十几个部委中。比如，海洋环境管理问题，共涉及海洋部门、海事部门、渔业部门、环保部门、国土资源部门和军队等。再比如，针对更具体的雾霾治理问题，共涉及到发展和改革委员会的项目规划、经济信息化委员会的清洁生产和节能减排、公安部门的汽车尾气排放、建设部门的建筑扬尘污染等等，彼此的分工较为模糊、职能重叠，且缺乏程序化、制度化、规范化的协调机制。相关部委常常为了本部门的利益而出台相互冲突甚至相互排斥的政策和法规，这样一来，必然导致地方政府在进行环境治理时运用笼统的、模糊的处理方式，导致环境象征性治理、模糊性治理盛行，必然导致“最后一公里”问题得不到根本解决。

很明显，环境治理“局部有效整体失效”是造成美丽中国建设陷入困境的重要原因。面对环境治理的两大体制性难题，克服美丽中国建设中的“木桶短板”效应，当务之急是要以整体性、科学性、规范化、人性化为基本目标整体推进宏观领域的环境精细化治理实践。

在治理主体上，环境精细化治理强调发挥地方政府的自主性，强调激发社会组织的活力，鼓励环境公益组织和环境友好人士的主体性和参与性，更需要各治理主体彼此相互信赖、协调沟通。当协同合作的伙伴随时间的互动建立具有信赖行为的声誉，协同者会发现，他将会从视情况而定的“如果你愿意，我也愿意”的互惠行为，逐步朝向以制度化为基础的“承认的政治”。*余敏江：《区域生态环境协同治理的逻辑——基于社群主义视角的分析》，《社会科学》2015年第1期。从“视情况而定”到“承认的政治”的过渡进程中，精细化的协调机制起到至关重要的作用。在社会组织积极参与生态保护和环境污染治理的情形下，地方政府不仅能够准确地识别环境公共问题，而且可以促使各治理主体在短时间内消解分歧、取得共识，有效遏制因各治理主体利益不一致而导致环境治理难以推行。

在环境政策执行层面，尽管环境政策框架的发展较为全面，既有宏观层面的环境政策话语，也有中观层面的环境法律，还有微观层面的法规、条律和实施细则。然而数量较多的环境政治话语、法律、政策工具，在地方层面的执行却呈现出一定的“变通”或“悬置”，其具体效果饱受诟病。因此，提高环境政策的执行力，已成为当务之急。而提高执行力，就需要精细化治理。精细化治理强调执行管控精细化，明确规定了治理主体何时、何地、以何种方式在何种情况下可以做何事，并清晰地列出禁止事项，从而使治理主体能够有序开展工作。同时，环境治理的范围、形式以及运行步骤的精细化，为环境治理权力运行提供了明晰的标准，有利于治理主体自我对照、自我省察，能较好遏制权力任性和滥用，并对治理主体的权力行为是否合法、合理提供依据。

就环境治理效能而言，环境精细化治理的目的就是要提高效率和效能。通过环境治理资源集约，打破地方和部门界限和条块分割，实现环境治理资源特别是环境执法资源的集约化配置、系统化整合，有助于建立覆盖盲点和真空的治理体系，避免治理交叉，杜绝相互推诿、责任虚化和低效治理，甚至是负效治理。通过治理流程的精密设计，确保各环节、各流程无论是信息互通共享还是资源流通运用都能统筹联动、衔接有序。毋庸置疑，治理手段的专业化和科学化，能够有效遏制治理过程中的资源浪费和效率低下，实现环境治理成本与社会效益的最优匹配。

二、环境精细化治理的核心行动者

在地方政府日益形成独特利益结构和利益视角的条件下，对地方政府核心行动者的分析显得尤为重要。“核心行动者”是指在环境精细化治理过程中被正式制度纳入权力体系的核心成员，在制度体系和行为结构中具有主导话语权和根本决定权，是环境精细化治理的支配力量。在中国特定的语境中，地方政府核心行动者，当前主要指地方党委一把手，随着民主政治的发展，将逐渐被地方领导班子的集体行动团队所取代。核心行动者既可能是“理性经济人”、“政治交易人”，更可能是兼容政府利益(个人利益、部门利益、政府自身利益)和环境公共利益的务实者。

实际上，环境精细化治理，不仅是一个技术问题，一个制度问题，更是一个权力结构和主体结构问题。一般而言，相当数量的权力资源、财税资源、法制资源和文化资源大多掌握在地方政府的核心能动者手里，如果环境精细化治理体系和行为结构中的核心行动者具有明确的环境偏好，则必然能够通过其指令、号召、意志甚至个人魅力，推动地方政治与行政系统共同发挥集体功能，合力进行环境精细化治理。然而，在面临着激烈的地方政府间竞争和GDP导向的政绩考核的情况下，地方政府的核心行动者大都会视可见的经济绩效、可预期的政绩收益、可感知的体制压力等效用目标优于环保目标，因此对环境精细化治理缺乏动力。如何通过目标和战略设定、政策议程设置和监督制度设计，对环境精细化治理的核心行动者的激励机制扭曲及相应的动力衰竭与行为偏差进行有效规引，是环境精心化治理的前提。

(一)以绿色发展战略导引地方政府核心行动者

党的十八届五中全会将绿色发展理念作为“十三五”规划的五大发展理念之一，这意味着我国的经济发展模式将由追求局部、短期、物质利益的自我中心主义向倡导包容、和谐、可持续发展的共生主义的价值观念转变。中国学者胡鞍钢等人旗帜鲜明地指出，“绿色发展是中国‘五大发展’的基础性问题，也是中国经济社会发展最重要的约束条件”。*胡鞍钢、鄢一龙等：《中国新理念：五大发展》，浙江人民出版社2016年版，第62页。只有以绿色发展的成就实现人民对美好生活的向往，才能使人民群众在享受绿色福利和生态福祉中促进经济社会持续健康发展和人的自由而全面发展，从而最大限度地体现出发展应有的经济价值与社会价值、自然价值与人文价值、代内价值与代际价值的辩证统一。*方世南：《领悟绿色发展理念亟待拓展五大视野》，《学习论坛》2016年第4期。

美国学者西蒙·莱文曾说，“人们对世界的看法迥然不同，源于人们借以观察世界的窗口的大小不同”。*[美]斯蒂芬·斯奈德：《地球：我们输不起的实验室》，诸大建、周祖翼译，上海世纪出版集团2008年版，第4页。只有以全新的视角——生命共同体来看待经济、社会与自然的进一步发展，并将绿色、和谐、平等和可持续发展理念内化于心，地方政府核心行动者才能增强环境理性，提高环境自觉，进而决定了其可能采取的环保行动或政策。

将绿色发展理念深深地根植于地方政府核心行动者的内心深处，就必须“把激励搞对”。核心行动者不是一个中立和万能的代理人，它也是过程内生的参与人，面临着特定的激励约束。有效的激励约束，最重要的是充分发挥环境治理体系中制度存量的作用，并提升引导增量的影响力。从制度存量来看，除了要激活正式制度对于地方政府核心行动者的约束力，将环境政治话语与法律、法规、政策等文本性的规范力量变成可评估、可落细、可落地的实践机制，避免“板子高高举起但轻轻落下”以外，还需要发挥非正式制度对于核心行动者的渗透和熏陶，不断以顶层设计和意识形态教化实现对核心行动者的“内部改造”，促成核心行动者对上层建筑的认可和内化。从引导增量看，一方面要丰富政治升迁考核的内容和形式，将社会公众的环境权益保障、环境舒适度、居民幸福指数等社会绩效纳入核心行动者的政治升迁考核指标体系中，将资源消耗、环境损害、生态效益指标标准化、具体化，建立体现美丽中国建设要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，促成核心行动者对上层建筑的认可和内化。另一方面则要采取差异化的绩效考核办法，促使各地区核心行动者因地制宜地制定环境治理的路径和对策，最大限度地杜绝自身环境治理所产生的正外部收益的“外溢”，以及其他行政区环境治理不作为引发的负外部效应的“流入”。差异化的绩效考核，不仅可以提升对核心行动者激励的针对性和有效性，而且还可以规避竭泽而渔(掠夺式开发)、饮鸠止渴(零壁垒引资式污染)、助纣为虐(污染保护主义)等异化的地方政府竞争行为。

(二)通过协商民主优化政策议程来规制地方政府核心行动者

环境精细化治理需要一种既能包容环境利益分歧又能化解环境利益矛盾的制度设计，协商民主就是这样的制度安排。平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上，利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。协商民主的实质是以理性为基础，以真理为目标。*陈家刚：《协商民主引论》，《马克思主义与现实》2004年第3期。协商民主，能够发挥政策议程的设定功能：提出环境议题—大众传媒—公众议程—形成公共能量场—外压—迫使政府正视和重视环境议题—政策议程—环境精细化治理。而且，通过协商民主能够在完善备选方案、利益平衡方面平等沟通和汇集众智从而产生协同增效作用。协商民主的共同产出能实现较之任何一个行动者“单干”所不能具有的“增加的价值”，从而做出比一元化政府更为科学、民主的环境治理。正如全钟燮所言：“以多元主义为基础，通过对话、参与和分享利益等民主进程，可能获得比政府单干多得多的解决问题的途径。”*[韩]全钟燮:《公共行政的社会建构:解释和批判》，北京大学出版社2008年版，前言第10页。

随着社会利益逐渐分化，人们对生态环境的诉求也呈现出差异：经济精英大多倾向于从经济利益的角度关注环境价值；政治精英大多倾向于从社会效益的角度关注环境价值，而普通民众则倾向于从健康、生活质量、幸福感的角度关注环境价值。在多元环境利益的协商治理中，多主体对环境具有表达、伸张、维护正当环境利益的权利，同时，各方利益并不可能完全一致甚至相互冲突，这就决定了多元环境利益的协商治理，是一个多方利益的博弈过程。虽然，经过这样的政策议程所达成的共识并非一定最优，但经过博弈交流达成大体均衡的关于环境公共利益的共识，至少在程序上是正义的，因而具有政治意义上的合法性。从这个意义上说，通过协商民主优化政策议程是规制地方政府核心行动者进行精细化治理的精义之所在。

(三)以制度化、严格化的环境问责机制约束地方政府核心行动者

环境问责是指问责主体以保障环境公益、实现环境正义为施政目标，将各级政府部门和主要官员(即核心行动者)作为问责客体，对他们所承担的环境保护责任的履行情况进行监督考核，并依据特定程序对其环境不作为、乱作为和慢作为行为开展责任追究的制度。从政治学角度来讲，人民代表大会及其常务委员会是最重要的问责主体，来自人民代表大会的问责是环境问责制的核心。*张贤明：《管理问责的政治逻辑、制度建构与路径选择》，《学习与探索》2005年第2期。由立法机关作为问责主体，是立法机关所拥有的法定职权，具有法律依据和权威性。实施环境问责，目的不仅在于让核心行动者事后为其失职、失责行为“买单”，更重要的是建立一种激励约束机制。环境问责制度的本质在于借助事后责任追究的威慑性，强化核心行动者的绿色发展、经济与生态环境协调发展理念。因此，环境问责的运作流程是一种既指向环境责任的末端，同时还指向责任的起点以及环境保护责任落实的全过程的有机循环的系统。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，在加强生态文明制度建设部分，提出了最严格的自然资源资产负债表制度、领导干部任期内自然资源资产损益审计制度和生态环境损害责任终身追究制度。当前重点是推行权力负面清单制度、重大生态文明行政处罚备案审查制度、环境污染责任保险制度、离任官员环境责任追踪制度等，形成源头严防、过程严管、后果严惩的制度体系。还可探索设置“环境问责追踪卡”，即在核心行动者的人事档案中，设置一张环境绩效考核、责任承担追踪卡。通过这张卡片，记录所有其批建的重大项目及其发生的危害，以及对环境污染治理不作为、“不在状态”等情况，终身跟踪并问责。

制度化、严格化的环境问责机制的建立，特别是将环境质量列为地方政绩考核指标以及离任审计的内容，对于转变核心行动者的政绩观、发展观，推动核心行动者进行环境精细化治理无疑具有极大的激励作用。

三、环境精细化治理的体制机制创新

环境精细化治理涉及复杂的体制机制革新，它不是原有政府相关环保部门的局部调整或改变,而是长期的自我改革过程，是环境治理秩序的根本变革，这也是未来相当长一段时间政府深化改革与加强环境治理的必由之路。因此有必要通过职能厘定、机构设置、治理机制以及治理工具选择，实现治理过程的细节化、衔接配合的无缝隙化、执行力管控的精准化和治理绩效的集约化，循序迈向环境精细化治理的制度化、常态化，以建设和实现美丽中国。

(一)政府环境职能的精细化厘定，是环境精细化治理的核心

就目前而言，中国地方政府的政治统治职能呈现了隐性化的趋势，而社会职能和生态职能则呈现出扩大化的趋势。随着环境危机和风险的加大，地方政府生态职能的发挥就愈显重要。地方政府生态职能是美丽中国建设最有影响力的因素，当前尤其要加强政府的环境引导职能、环境调配职能和环境监管职能。

推进环境精细化治理，除了强化地方政府的环境职能外，还需要按照横向环保资源分工合作、纵向环保资源统一合理配置的要求，对地方政府的环境职能进行专业化、清晰化、细致化的梳理和厘定。只有把政府、市场和社会的各自职能划分清楚，并且将不同层级、不同部门以及不同区域的政府环境职能分工细化，环境精细化治理才会取得事半功倍的效果。与政府的环境职能精细化厘定相适应，还要科学配置与优化整合政府职权和政府资源，实现政府环境职能与环境治理结构的无缝隙衔接，这是环境精细化治理的核心。当前，应围绕打造居民幸福感的工作流程这个目标，对政府职权进行科学配置，对行政资源进行优化整合，这里面既包括政府的流程资源、人员、成本投入等有形资源，也包括制度、权利、公信力等无形资源的配置与整合。通过细化、具体的操作环节，优化治理流程，将各类行政资源进行串联和并联的组合，促进各个环节衔接有序。唯有如此，才能使政府职权和资源在每个政府流程中实现合理、高效、低成本，生产出高质量和均等化的环境公共物品与服务，满足民众对生态环境的合理期待。

(二)环境治理中的跨部门协同，是环境精细化治理的关键

环境治理的碎片化源自于环境治理在制度安排上的特点：部门的条块分割、不同区域之间缺少协调，无法解决跨部门、跨地区和影响多个利益主体的复杂环境问题及冲突。这一情况引致环境治理中价值整合的碎片化、资源和权力结构性分布的碎片化以及政策制定与执行的阻隔等问题。显然，环境治理中的跨部门协同问题已成为环境精细化治理理论与实践领域亟待解决的重要问题。

现行分部门治理体制，使得环保管理职能分散在发改委、经信委、农、林、国土、水利、卫生和交通等部门，部门间职能交叉与管理多头造成相互扯皮、协调成本高、协调时间长、内耗严重。为此，需要树立大环保理念，使分散的环保监管职能得到优化和整合，逐步形成资源节约、生态保护和环境污染治理有机统一的环保大部门体制是改革的方向。目前，一些地方已先行尝试环保大部制“破冰”改革，比如佛山市顺德区将由原环境保护局承担的环境保护职责，城市管理行政执法局承担的市容环境管理职责，建设局承担的公用事业管理职责，交通局承担的交通运输、港口行政、地方公路路政职责，以及水利局承担的水行政执法职责，整合组建新的区环境运输和城市管理局。深圳市以大部制和大生态为先导，将水务局、气象局、住房和建设局，并入环保局，成立人居环境委。贵阳市在原环境保护局、市林业绿化局、市两湖一库管理局基础上组建生态文明建设委员会，并将市文明办、发改委、工信委、城管局、住建局、水利局等部门涉及生态文明建设的相关职责划转并入。这些地方政府创新虽然取得了一定成效，但在归口联系、部门间的实质性整合等方面仍受到国家范围内体制框架的约束，环保大部制改革任重而道远。

在此情形下，当务之急是构建以提升环保部门统一监管协调权威为旨的部际间协同机制。尽管我国建立了全国环境保护部际联系会议制度，但是其部际协调机制缺乏行使职能的法定途径，在促进综合环境决策、加强环保协调方面作用十分有限。因此，有必要以国务院名义在国家层面建立跨部门、跨区域的环境治理协调委员会。考虑到美丽中国建设的实践困境和当前的政治体制，需要进一步确立环境协调委员会的权威。建议在中央层次，由副总理级别的官员兼任环境协调委员会主任，定期开会，协调环保部和其他相关环境职能部门的工作，真正有效推进部门间的协商、沟通与合作。从地方层面看，可以设立类似的环境协调委员会，构建环境综合决策、跨部门协调、联合执法、统一环保行动的协同机制，强化环保部门的统一监管、协调职能与权力。考察国外的环境体制，俄罗斯、澳大利亚、新西兰、日本、韩国、加拿大、挪威、丹麦、瑞典等国家的环境或资源部长都是其政府或内阁主要成员，享有较多的话语权和协调权威。通过环境协调委员会打破部门间的独立，健全相关合作与协调机制，解决环境治理的“碎片化”问题，是环境精细化治理的关键。

(三)环境治理中的合作共治，是环境精细化治理的有力支撑

如果说协同强调的是政府内部的关系，合作共治则注重的是政府与外界的关系，强调社区居民、环保组织、地方政府环保部门在法治或政策框架内各司其职、各尽其责又相互合作。合作共治是世界各国环境治理的趋势和方向。托克维尔曾说，“一个中央政府，不管它如何精明能干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节，它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及”。*[法]托克维尔：《论美国的民主》(上卷)，董果良译，商务印书馆1996年版，第100页。从这个意义上说，无论是地方政府完成中央政府的环境保护任务，还是环保组织自觉维护区域生态环境利益，地方政府都必须赋予环保组织以更大的活力和自主性。因为环保组织具有贴近公众、灵敏发现环境议题及低成本建构的有效机制，构建环境治理中地方政府与环保组织的合作共治是有效应对环境问题的后显性从而实现从预防到反馈的全过程治理的必要选择。当前，亟需以社区居民的评价作为环境精细化治理和流程再造成效的重要参考或评价指标，让社区居民及辖区内的环保组织直接参与环境精细化治理和流程再造，包括对职能和流程现状的评价、未来的设定和治理成效的评价。同时，以区域环境圆桌对话为基点构建区域反馈型能量场，真正建立起政府与社会间的一整套互动协商、理性合作、利益共容和责任连带的制度性连带机制。

为激活社会多元主体在环境精细化治理中的积极力量，一方面，通过自上而下的赋权、信息开放和理性沟通，催生一个个民主细胞的发育，培育环境治理的“自治基因”，同时，有意识地吸纳不同参与主体，将隐藏在复杂环境问题中的多元化诉求引入规范化的表达通路。另一方面，为充分发挥私营部门的趋利性和环境志愿者组织的公益性，可尝试运用合同承包、政府补助和凭单制的形式，将环境治理任务委托授权给他们。通过与这些部门共享环境治理权力，来编织事无巨细的环境治理网络。

(四)大数据和智能化技术与环境治理的互促机制，是环境精细化治理的技术保障

大数据和智能化技术是环境精细化治理的催化剂。大数据和智能化技术有助于揭示环境治理的规律，驱动地方政府进行环境治理变革，为环境精细化治理的实现创造条件。在环境治理领域，责任政府建设、绿色政府建设、智慧生态建设，大数据和智能化技术为解决以往的“痛点”、“盲点”和“堵点”提供强大支撑，空间识别、群体定位、多元节点和环境舆情监测，则使以往无法实现的环境治理环节变得简单、可操作。然而，由于部门之间、条块之间、区域之间的相互掣肘，信息“孤岛”、信息分割仍然普遍存在，环境治理的信息共享、信息协同尚未形成。为此，必须破除各种利益藩篱，大力推进动态、系统化、不间断“流”的数据共享，着力探索大数据和智能化技术与环境需求、环境治理的衔接路径，充分发挥大数据和智能化技术在环境精细化治理中的撬动作用。

首先，加快构建以覆盖广、更新及时、系统集成为突出特点的区域生态环境大数据库。社会公众及上级主管部门不需要实地核查便可掌握某地区的环境状况。这样一来，环境治理的行政成本大大减小，环境治理的精确度和靶向性亦大大增强，而且还强化了地方政府环境精细化治理的动机和行为。其次，加快构建以大数据和智能化技术驱动的环境治理良性互动机制。地方政府通过门户网站、移动政务，以及政务微博、微信等途径发布动态化信息，公众可通过各类新型媒体交流并发布信息。通过虚拟社会与现实社会的连接，有助于实现各治理主体和办事流程的线下优化重组，促进地方政府与社会公众在环境治理领域的信息共享、策略共商、行动共施、责任共担和受益共享。最后，优化电子政务核心架构，将可持续生计、生活质量、环境满意度、智慧生态等信息融入到电子政务核心架构，拓展大数据和智能化技术在环境治理领域的实体应有范畴。

(责任编辑：曹守新)

收稿日期：2016-04-12

作者简介：余敏江，苏州大学政治与公共管理学院教授，江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心研究员，主要从事环境治理与政治哲学研究。

基金项目：本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目(项目编号：A510200413)、江苏省哲学社会科学一般项目(项目编号：13ZZB005)的阶段性成果。

[中图分类号]D251

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]06-0017-06