残疾人自组织规范化发展的路径探索

葛忠明

(山东大学 哲学与社会发展学院，山东 济南　250100)



残疾人自组织规范化发展的路径探索

葛忠明

(山东大学 哲学与社会发展学院，山东 济南250100)

[摘要]残疾人自组织在表达残疾人需求、为残疾人提供具体服务中有不可替代的优势，同时与他组织形成互补关系。但目前我国残疾人自组织的发展仍很不充分，规范化和专业性也十分欠缺。本文试图在分析残疾人自组织的现状和困境的基础上，厘清残疾人自组织规范化发展的内外条件，从而为残疾人自组织规范化发展的路径进行探索,并对社会工作在其中的作用进行讨论。

[关键词]残疾人；公共服务；社会组织；社会工作

自2008年《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》发布之后，残疾人公共服务又成为了残疾人研究领域所关注的一个热点话题。*葛忠明：《残疾人公共服务的发展趋势和潜在问题》，《山东社会科学》2015年第5期。为残疾人提供基本的公共服务，需要实现公共服务的均等化、职业化和专业化等目标，更需要明确国家和市民社会之间的分工与协作。在福利的三种类型中，除了北欧盛行的民主社会主义强调国家全部责任的福利模型之外，其余两类福利模型都会强调国家与市民社会之间通过某种机制，实现福利与服务上的分工和合作。*葛忠明：《政府购买残疾人服务“外包制”理据、原则与社会条件解析》，《残疾人研究》2014年第3期。在成功召开了十八大之后，政府的职能即将出现新的转变，这种转变的主要表现，是政府从公共服务的具体生产和传递环节中退出，让渡给第三方社会组织，而只扮演出资人的角色。政府也在提倡和鼓励购买社会组织的公共服务，这集中地体现在了国务院办公厅制定颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》这一重要文件中。因此，在残疾人公共服务领域，承担服务的生产和传递的，将不再是政府部门直接投资和兴建的服务机构(公共部门)，而将是民间的专业服务机构(服务类社会组织)，尤其是服务类残疾人自组织(比如残疾人或其家属发起的服务机构)，因为这类组织在需求表达、服务的生产和传递方面，有着自身天然的优势。可以期待的是，服务类社会组织将有大的发展空间。但到目前为止，服务类社会组织的发展依然面临许多瓶颈，而服务类残疾人自组织的发展，更面临严重障碍。因此，需要分析当下残疾人自组织面临的困境，探究其规范化发展所需的内外条件，从而寻找到一条合理的切合实际的规范化发展道路。

一、残疾人自组织的作用、发展现状及其困境

理解残疾人自组织，需从理解其与残疾人组织、残疾人他组织的关系开始。一般而言，组织是可以用群体定义的;社会学所理解的组织，是人们为了达到某个共同目标,而将彼此的行为联合并协调起来所形成的社会群体。*冯钢：《社会学》，浙江大学出版社2004年版。因此，所有与残疾人有关的、彼此行动上相关与协调的社会群体，都可以称作残疾人组织。根据组织的不同侧面，如组织的构成主体、动力机制、组织目的/目标、专业属性等等，残疾人组织可以被定义成不同的类型。本文主要根据残疾人的构成主体或发生学机制来对残疾人组织进行分类。如此，可以将残疾人组织分为“自组织”和“他组织”两大类，前者指由残疾人本人或残人亲属组成的组织，其发起或发生的动力是内在于残疾人的;后者指由非残疾人士发起成立的、为残疾人而成立的组织，其发起或发生的动因是外在于残疾人的。照此标准，中国残疾人联合会及其各地方分会系统是我国最重要、规模最大的残疾人他组织。

中国的残疾人组织起步较晚，1988年成立了中国残疾人联合会，此后，各省、市、地、县以及大部分乡镇都建立了残联组织，形成了统一的残疾人组织体系。残联具有 “代表”、“服务”、“管理”这三大职能，即代表残疾人共同利益，维护残疾人合法权益；开展各项业务和活动，直接为残疾人服务；承担政府委托的部分行政职能，发展和管理残疾人事业”。*葛忠明：《中国残疾人福利与服务：积极福利的启示》，山东人民出版社2015年版，第181页。而且，残联能够将残疾人的问题集中起来向党和政府反映，参与和协助政府制定残疾人工作方针和规划，并通过法律和政策解决残疾人的具有共性的问题。更重要的是，因为残联是准政府组织，其资源动员的力量强大，能够集中力量为残疾人服务。*葛忠明、杨彦：《关于残疾人组织发展的思考》，《残疾人研究》2013年第4期。但必须看到，残联也存在着很多不足。首先，残联所代表的是残疾人共性的利益，比如医疗康复、就业、社会保障、教育等，但不能代表每个残疾人的特殊利益，特别是对一些精神或者智力残疾者来说，残联无法真正代表和表达其需求；其次残联开展的服务仍是目标单一的，主要还是以经济救助、就业、教育为主，这与残疾人多层次的服务需求不符；最后，残联还承担着政府委托的发展和管理残疾人事业的职能，而这些职能的发挥是通过工作人员来实现的；对外生性残疾人组织而言，个体理性的追求更容易使残联系统顺应国家和政府的制度安排，残疾人群的实际需要有时就难以得到重点关注。*葛忠明：《中国残疾人福利与服务：积极福利的启示》，山东人民出版社2015年版，第189页.残联的这种管理职能使其工作人员更倾向于将自己当成是国家的公务人员，而不是为残疾人提供服务的工作者。这一事实，使残疾人自组织的重要性变得十分容易理解。

“自组织”有别于“他组织”主要是指无需外界特定指令而能自行组织、自行创生、自行演化，能够自主地从无序走向有序，形成结构的系统。具体来说，残疾人自组织指由残疾人或其亲友自发成立、代表残疾人利益，以残疾人为主要服务对象的非营利性的非政府组织和社会支持网络，包括依法登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和在工商部门登记为企业、而实际上为残疾人提供公共服务、具有非政府组织特征的组织，还有实际存在、为残疾人提供公共服务，但是并未登记注册、具有民间组织特征的组织。*段小蕾：《民间残疾人组织现状分析及发展建议》，《残疾人研究》2013年第2期。

残疾人自组织的存在有其自身的优势和作用，根据日本协力机构中国事务中心和NPO咨询中心的联合调查统计，目前中国各类残疾人服务机构有1700多家。这些机构在帮助残疾人康复、促进残疾人就业、维护残疾人权利、培养残疾人积极人生态度等方面发挥了重要作用，弥补了政府在残疾人事业发展上的许多功能缺失。*葛忠明：《中国残疾人福利与服务：积极福利的启示》，山东人民出版社2015年版，第185页。这些作用具体表现在以下几个方面：

1. 真正了解残疾人的需求及满足需求的方式。与残联和其他为残疾人提供服务的他组织相比，残疾人自组织更能了解残疾人最真实的需求。残疾人自组织因为其构成主体是残疾人或其家属，更加了解残疾人的需求。只有残疾人才真正懂得残疾人，他们才是自己的专家，他们知道自己需要什么、怎样才能满足自己的需要；而且，残疾人也有其自身的潜力和优势，残疾人有能力发展和提供服务，包括提供专业水准的服务。残疾人自组织“产生源于需求，其服务针对需求。与官办机构相比，更贴近最基层的残疾人，更了解残疾人的实际需求；与市场机构相比，他们所提供的服务更符合残疾人的经济能力”。*刘鹏飞：《当前残障NGO参与社会保障的困境浅析》， 《第六届同人论坛——中国残疾人社会组织论坛论文集》，2012年。

2.对政府和市场具有重要的补充作用。公共服务的供给模式，目前占据主导地位的有政府主导模式(如北欧)和市场取向模式(如美国)。显然，政府和市场在为残疾人提供服务中都有自己的优势；但我国残疾人口众多，仅依靠政府难以满足残疾人群体日趋多样化、个性化的服务需求；而由于残疾人群体的经济压力，依靠市场满足残疾人需求显然是一个问题。因此，残疾人自组织通过提供有针对性的残疾人服务，弥补了“政府失灵”和“市场失灵”的弊端，有助于加快推进残疾人事业发展。

3. 可以为残疾人提供直接的有针对性服务。残联作为及其重要的残疾人他组织，无法及时掌握残疾人的差异性需求，提供的服务往往存在广泛适用性，从而缺乏针对性。这种情况下，他组织通常无法为个别的残疾人提供直接而行之有效的服务。在这些方面，残疾人自组织起到了很好的作用。它可以接触到个别的残疾人，并为残疾人提供有针对性、个体化的直接服务。

4. 残疾人自组织能够为残疾人提供精神和情感上的支持。残疾人自组织由于其组织者的群体类别属性，服务者与被服务者之间具有同质性。这种同质性可以使他们更好的感受服务对象的情感、情绪，在为残疾人提供具体服务的过程中，更可以为残疾人提供精神和情感上的支持，使其自尊自信的生活。也通过这种同质性群体的示范作用，对残疾人群体起到很好的激励效果，激发残疾人内在的潜能。

5. 残疾人自组织可以降低为残疾人群体服务的成本。残疾人自组织可以更好的动员残疾人的家庭、亲朋、邻里的力量，使他们投入到为残疾人服务中来。也可以通过对其家庭、亲朋、邻里的服务技能的培训，使残疾人得到更好的家庭照料和社区照料。这不仅更好的满足残疾人的社区康复需要，有利于残疾人更好的融入社区生活，也在很大程度上降低了为残疾人服务的资金成本和人力成本。

就残疾人自组织的发展状况而言，在政府职能转变的背景下，残疾人自组织得到了一定的发展，但其发展仍是很不充分的；服务类残疾人自组织的发展状况更不理想。残疾人自组织不发达的状况主要表现在以下两个方面：

1. 残疾人自组织数量少。上文提到，目前中国各类残疾人服务机构仅1700多家，这样的残疾人服务机构数量，相对于我国8000多万的残疾人是远远不够的。在1700多家为残疾人服务的机构中，残疾人自组织的数量就更为有限；精确的关于残疾人自组织的统计数据，在学界也难寻踪迹。

2. 残疾人自组织发展质量有待提高。在残疾人自组织的发展质量上，存在着许多不规范的因素。首先，提供的服务单一，残疾人自组织通常会针对某一具体的残疾类型进行服务设计和服务传递，能够提供的服务也往往是针对这类残疾的某一项需求，服务内容难免过于单一化；其次，专业能力不足，由于残疾人自组织的构成主体是残疾人及其家属，他们所提供的服务更多的是基于积累的日常经验，没有专业的理论作为依据，也缺乏科学性，同时在残疾人自组织中尚缺少具有高素质的专业化人才；再次，自组织管理机制不完善，自组织内部的管理上往往不够系统性，管理、服务、监督流程还不够完善，缺少一套系统的管理章程，也欠缺完善的组织架构，如理事会等。最后，缺少社会公信力，与政府组织相比，自组织在动员资源、接受捐款、志愿者服务等方面都不如政府组织具有说服力和公信力。

残疾人自组织的发展在数量和质量上存在着的上述问题，其实反映了对这类组织的官方认知和社会态度都存在偏差。虽然政府正在积极倡导购买社会组织的公共服务，但对能够参与公共服务的社会组织往往是有很高要求的，如社会组织必须是规范、健康、专业的；而残疾人社会组织常常被认为与这样的要求格格不入。在社会公众那里，对残疾人的偏见和歧视在近20年来几乎没有得到改变，*Barnes, C. and Mercer, G. (2010). Exploring Disability: A Sociological Introduction, Cambridge: Polity Press.因而给残疾人发展其自己的组织，参与公共服务设置了重重困难。但是，这种状况其实恰恰证明了残疾人自组织的发展具有广阔的前景。一方面，现实要求包括残疾人自组织在内的社会自组织的发展和参与。有学者提出，中国社会正在经历由国家集权的‘整体性社会’向社会自治的现代‘公民社会’的结构性变动。在当今全球化的发展中，需要第三种力量——非政府组织(NGO)来从事经济、政治和社会活动，以填充政府与企业所留下的空白。*饶鹏、罗林敏：《非政府组织的功能与作用综述》，《市场论坛：发展改革》2006年第12期。因此，填充这些空白需要大量的非政府组织，特别是像残疾人自组织这样的民间组织的积极参与。在此背景下，只要官方认知和社会态度发生积极变化，残疾人自组织就有十分广阔的发展前景。

积极促进残疾人自组织的发展，必须认清目前存在着的不利局面，辨识残疾人自组织发展所面临的诸多内部和外部阻力所造成的发展困境。这样的困境包括：

1. 残疾人自组织的合法性困境。残疾人自组织的数量少，一个很重要的原因是许多自组织没有按照规定流程进行登记注册，也没有在政府管理系统中进行必要的备案，导致其合法性存疑。这一问题主要由于我国现行的民间机构注册条款相对复杂。虽然一再提倡“小政府，大社会”的理念，近几年国家也在不断的简化行政审批手续，但是仍有很多残疾人自组织达不到注册标准，或者由于组织者本身对注册登记缺乏认识，也不了解相关的审批流程，使残疾人自组织的合法性成为一个问题，国家对社会自组织的政策优惠和资金支持，就无法正常流入残疾人自组织。

2. 残疾人自组织的资金困境。一般来说自组织的资金主要有以下几个来源，即国家和政府的拨款；向服务对象收取费用；企业和慈善人士的捐款；海外慈善机构或个人的捐赠。很多社会组织虽然同时有多种资金来源，但资金依然无法得到保证。首先，虽然近几年政府推进社会组织的发展，并且采用通过购买服务的方式，将资金注入社会组织，但这种方式由于引入了市场机制，使自组织与他组织形成竞争关系，而自组织因其不规范性往往难以胜出。另外，这种政府购买的服务通常有时间限制，缺少连贯性，这对于专门为残疾人提供服务的残疾人自组织来说也是很大劣势。其次，残疾人自组织通过向服务对象收取费用来维持组织运行。但是残疾人本身是弱势群体，大多数残疾人家庭存在经济问题，收取费用无疑增加残疾人家庭的负担。再次，随着越来越多的人开始关注慈善事业，许多企业和个人也开始回馈社会，为各种慈善组织捐钱捐物。但是这种捐赠有一定的限额，并且具有间断性，残疾人自组织难以依靠企业或个人的捐赠来支撑组织的运行。最后，中国的残疾人自组织在建立之初大多得到过海外资金的支持，这些海外慈善组织或个人资金，对于残疾人自组织最初的建立和发展至关重要。但残疾人自组织在发展中也出现了过于依赖海外资金的现象；一旦海外资金撤出，就会对残疾人自组织带来致命打击。综上所述，资金问题依然是残疾人自组织健康发展所必须面对的一个困境。

3. 残疾人自组织的管理困境。残疾人自组织在规章制定、组织管理、资金监管、服务评估等方面都欠缺一套行之效的管理办法。自组织中通常以“权威式”、“核心型”为管理模式。这种模式的残疾人自组织运行欠缺规范性，更容易给组织带来风险，影响为残疾人提供的服务。

4. 残疾人自组织的人才困境。残疾人自组织还面临严重的人才困境。这一困境深刻的影响着残疾人自组织所能提供服务的专业性，进而影响着残疾人自组织的规范化。残疾人自组织通常由残疾人个人或其家属创办，他们缺少专业的理论，提供的服务大多是经验性质的，缺少一定的科学性和专业性。而目前，由于自组织资金来源不稳定，提供的薪资待遇和晋升机制也没有竞争力，所以在残疾人自组织中从事专业服务的社会工作者少之又少。

5. 残疾人自组织的服务困境。提供有针对性的服务是残疾人自组织的一大优势，但残疾人自组织提供的服务也存在过于单一的问题。残疾人自组织所提供的服务多是康复、教育、生活照料等方面的，而在残疾人权利的维护、利益的表达，以及残疾人公共政策的推动等方面，目前残疾人自组织所能发挥的作用是很有限的。

6. 残疾人自组织的信任困境。与社会其他人群一样，许多残疾人或其家属对自己的组织缺乏信任，不愿意向残疾人自组织表达需求，甚至不愿意接受自组织提供的服务。因为很多残疾人自组织由于内外因素的限制，服务的环境很差，很多都是位于城市郊区或者小区民房内，服务地点偏僻、空间狭小。更由于很多残疾人自组织没有登记，很多服务对象对残疾人自组织的服务能力发生质疑。残疾人自组织的信任困境与组织的规范化程度是互为因果的。

二、残疾人自组织规范化发展的条件

如上文所说，残疾人自组织的规范化发展面临很多困境。但我们应该看到，这些困境也给自组织的规范化发展带来了很多的机遇。

(一)残疾人自组织规范化发展的内部条件

我们说残疾人自组织目前的发展是很不规范的，其不规范不仅表现自身的管理上，同时也存在于残疾人自组织对环境的适应上。这里我们所指的“环境”包括政策环境、社会环境、以及服务对象的需求等。自组织是否具备规范化发展的内部条件，主要指其能否适应环境要求。由于残疾人自组织目前发展的不规范，通常很难被体制所接纳。但也正是如此，残疾人自组织像一张白纸，没有过度行政化和体系化，反而为残疾人自组织的规范化发展提供了更大的空间。我们能观察到的残疾人自组织所具备的内部发展条件，包括：

1. 残疾人自组织具有开放性。残疾人自组织通常没有复杂的准入流程，没有严格的等级规范。这对于残疾人自组织的规范化来说是一个缺点，但就更好的为残疾人提供服务来说却是优势。大多残疾人自组织对服务对象的残疾等级、家庭状况、致残原因等并没有严格的规定，这使得残疾人自组织相对于他组织具有更大的开放性。能够更切实的满足更广大残疾人及其家属的需要，适应服务对象的多种需求。

2. 残疾人自组织具有可塑性。上文提到，残疾人自组织缺少规范的内部治理结构(如理事会)、成文的管理制度，也没有严格的财务制度和合法登记注册的手续，这是残疾人自组织规范化发展所面临的问题；但这也成为残疾人自组织规范化发展的一个重要的内部条件，使残疾人自组织具有更大的可塑性。我国的自组织规范化政策法规出台后，残疾人自组织就可以充分的利用自身的可塑性，去适应政策环境的要求，制定出一套符合政策规定的内部管理机制。

(3)残疾人自组织具有灵活性。残疾人自组织的规模相对较小，服务对象和服务领域也相对集中，提供服务的人员一般也不会太多。这虽然不利于残疾人自组织的专业性发展，但这使得残疾人自组织具有更大的弹性和灵活性，不会因为冗杂的人员和庞大的机构而陷入改革的僵局，也不会因组织的规范化出现牵一发而动全身的局面，残疾人自组织进行规范化的改革将更加容易。残疾人自组织所具有的这种弹性和灵活性减小了其规范化发展的阻力。

(4)残疾人自组织的信念导向。在我们接触过的一些残疾人自组织中，我们不难发现，这些残疾人自组织的发起人、创建者对为残疾人提供服务具有某种信念的支持，有一些自组织有基督教等宗教背景，成为他们做好服务的一种不可缺少的信念支持。规范化的发展是残疾人自组织发展的目标和方向，而残疾人自组织的这种信念导向，将会成为残疾人自组织规范化发展的重要内在动力。

(二)残疾人自组织规范化发展的外部条件

经济的发展，财政收入的增长和提高，使国家越来越有能力为社会弱势群体买单，政治体制改革、公民意识日益觉醒、高等教育的发展，都为残疾人自组织规范化的发展创造了有力的外部条件。

1. 简政放权的政策。改革开放以来，我国不断深化政治体制改革，中国的社会结构也在发生着深刻的变化，这样的变革为残疾人自组织的发展提供了有力的政治环境。我国政府一直提倡“小政府，小社会”，特别是近几年，政府部门简化行政审批手续，支持民间组织发展，为社会组织的发展提供了政策上的便利，使民间组织有机会参与到公共管理和社会服务中。比如，民政部自2013年就开始重新修订《社会团体登记管理条例》，并已经在20多个省市试行《四类直接登记社会组织认定标准》和《全国性社会组织直接登记暂行办法》；其中的四类直接登记社会组织就包括公益慈善类组织和城乡社区服务类社会组织。这些新规定的实行简化了民间社会组织的登记审批流程，为民间组织的合法化创造了更加便利的条件。残疾人自组织的发展也正逢其时，可以更充分地利用政策资源，促进残疾人自组织合法化、规范化发展。

2. 公民意识的提升。中国传统文化很大程度上受到儒家学说的影响，迷信“权威”；政府在各个方面都享有至高无上的权力。同时，在市民社会内又普遍存有“各扫门前雪”的差序格局观念，倾向于将问题内化，即把社会原因导致的问题转化为个人或家庭的问题，而忽视自己应该主张的权利。随着中国生产力的发展以及物质文化生活的日益丰富，越来越多的人开始认识到自己的权利，开始寻求社会和政府的帮助。随着国人公民意识的觉醒，对弱势群体的歧视、偏见也会得到改善，社会将越来越成为一个更有包容性的社会，为残疾人自组织的发展创造出良好的社会环境。

3. 高校社会工作教育的发展。中国的社会工作教育首先在高等学校里得到发展，社会工作教育成为中国社会工作专业发展的开端。*孙立亚:《社会工作专业化及社会工作教育在社会工作专业化过程中的作用》，《发展·探索·本土化——华人社区社会工作教育研讨会论文集》，中国和平出版社1996年版。中国社会工作专业教育从20世纪80年代开始，起初有北京大学等四所普通高等学校开办社会工作专业，并于1988年开始招收本科生。90年代，中国的社会工作教育获得进一步发展，并出现了社会工作系。随着改革开放的一步深入和社会主义市场经济的快速发展，各种社会矛盾和社会问题日益显现出来。社会问题加剧和社会弱势群体大量出现，原来的社会保障机制已不能完全适应新情况的求。于是，培养大量掌握专业社会工作知识、具备专业价值理念的专门人才成为社会的要求。目前，全国有255所高校开设社会工作专业，每年培养的社工毕业生约为10000多人，也有不少学校为学生开设了专门的残障社会工作相关课程，这为残疾人自组织的发展提供了一大批具有专业素质的人才储备。

三、社会工作介入及残疾人自组织的规范化发展

当前，学术界有许多关于“三社联动”(社区、社会组织和社会工作三者之间的互联、互动与互补)的讨论。主流的观点基本上将“三社联动”视为实现一种新的社会治理或管理模式的手段，*陈丽、冯新转：《“三社联动”与社区管理创新:江苏个案》，《重庆社会科学》2012年第2期。*陈召强、史云贵：《“三社联动”机制在基层社会治理中作用探析》，《淮海文汇》2015年第2期。并将社会服务直接与社会治理挂钩，*杨桂华：《社区、社会组织、社会工作“三社联动”助力基层社会服务和社会治理研究——基于厦门市的调研》，《发展研究》2015年第11期。使社会工作专业背后的社会治理/管理目的表现无遗。*王思斌：《社会治理结构的进化与社会工作的服务型治理》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2014年第6期。这些讨论给人很多启示，其主要的关注点是如何通过“三社联动”，实现一种创新的、深化的社会管理即社会治理，从而形成经济与社会发展良好局面。在三社联动中如何实现社会工作专业发展，以及如何推动社会组织规范化发展方面的讨论，则少之又少。本文认为，社会组织本应是“三社联动”的一个重要内容，而社会工作也应该在包括残疾人自组织在内的社会组织规范化发展的过程中，找到其介入的空间。也就是说，社会工作的专业介入应该成为实现残疾人自组织规范化发展的一个重要路径选择。本文主要从国家、社会、组织三个层面探索社会工作在推动残疾人自组织规范化发展中所能发挥的作用。

(一)在国家层面，社会工作可以推动发展更具包容性的政治环境。 “小政府、大社会”的提法一直在被强调，但事实上，“全能主义国家”依然包办了本应由市民社会处理的事务；发展社会组织，从需要一个更加宽容和开放的政治氛围。*葛忠明、杨彦：《残疾人自组织产生和发展的社会条件》，《中国特色残疾人事业研讨会暨第八届中国残疾人事业发展论坛论文集》2014年。残疾人自组织的规范化发展不单单是社会组织自己的责任，它政府职能的转变，而社会工作者在这一层面上可以扮演政策研究和倡导者的角色。具体来说，社会工作可以做好下面几项工作：

1.政策倡导，促进相关政策和法律的完善。长期以来，自组织没有得到足够的重视，我国政府对民间组织的发展一直持谨慎保守态度。*刘鹏飞：《当前残障NGO参与社会保障的困境浅析》，《第六届同人论坛——中国残疾人社会组织论坛论文集》，2012年。但是，随着残疾人群体需求的日益多样化，鼓励残疾人自组织的发展，特别是规范化的发展是必然趋势。社会工作在这一层面所做的最重要的在于通过对残疾人自组织现状的调查和研究，向政府反映问题和情况，倡导政策层面的完善，使残疾人自组织的发展有政策依据和法律保障。具体来说，社工可以参与社会组织的注册、审批政策的研究和宣传工作，推动社会组织的培育和发展。民政部于2013年开始修订了《四类直接登记社会组织认定标准》和《全国性社会组织直接登记暂行办法》，并已经在许多省市开始试行。社会工作者首先应该参与相关政策调整的研究，提倡放宽对残疾人自组织流动资金和服务人数的限制，让更多的残疾人自组织能通过注册具有合法性，获得政策层面的优惠。在具体服务上，社会工作者应该第一时间了解国家出台的有利于残疾人自组织注册登记的政策和程序，帮助政府部门加大政策的宣传力度，让更多的残疾人自组织了解到登记注册的意义以及注册的流程，帮助有实际困难的残疾人自组织进行登记注册。

2. 作为资源链接者，为残疾人自组织争取优惠政策以及政府资助。资金困境是残疾人自组织规范化的重要阻力。自组织的资金来源不稳定，这不仅影响着其内部的管理体系的完善，也直接影响其提供的服务的质量。而目前我国对残疾人自组织的投入与世界上其他国家相比还有很大差距。“德国非营利组织收入的 68% 来自政府, 法国则占到60%。在美国，到1980 年，联邦政府对非营利部门的直接资助高达410亿美元, 相当于非营利部门总收入的35%，州及州以下政府还资助80～100亿美元。而在我国，2008 年全国性社会团体政府助收入仅占总收入的 13% 左右，低于世界39国政资助社会组织收入 36% 的平均水平”。*[美]莱斯特 M 萨拉蒙:《政府向社会组织购买公共服务研究》，王浦劬译，北京大学出版社2010年版。近年来，我国也在增加对社会组织的投入力度；在这方面，社会工作在政策研究和倡导上所能发挥的作用，不应该被忽视。

3. 建立服务评估标准，对自组织的服务进行监督。政府对残疾人自组织具有监督责任。目前，我国的民政部门也开始采用购买服务的方式来推动社会组织的发展，但如何对服务流程和服务效果进行评估，还没有一套通用的评估方法，也缺少量化的评估标准。社会工作者，特别是高校社会工作研究人员，应该协助政府部门制订并完善出一套自组织服务评估标准。另外，在残疾人自组织在内部治理结构、财政监管方面，社会工作者也可以帮助自组织设计和制定财务审查和监督的制度体系，这都将促进残疾人自组织的规范化发展。

(二)在社会层面，提倡和推动公民参与精神。残疾人自组织的规范化发展离不开公民精神的提升，也离不开有力的社会环境支持。社会工作所开展的小组工作、社区工作(如社区教育)对形成良好、和谐的社会环境具有重要意义。

1. 倡导公民精神，为自组织创造良好的舆论环境。有学者指出，“参与精神、民主精神、权利意识、平等精神和社会责任感等成为公民精神的重要体现。在我国，由于长期深受臣民意识与臣民文化的深入影响，很多公民极为缺乏公民治理意识与公民精神，缺乏参与公共事务与社会政策的治理，缺乏维护公共利益的意识”。*梁莹：《公民治理意识、公民精神与草根社区自治组织的成长》，《社会科学研究》2012第2期。另外，我们的公民精神还受到费孝通先生所说的“差序格局”的深刻影响，*费孝通：《乡土中国》，北京大学出版社1998年版。公民缺少参与公共事务的意愿，也缺少互帮互助的精神。 “社会工作在提升社会自组织水平上能发挥重要作用，主要通过组织志愿性、社会教育性及集团休闲性三类活动，促进公众积极参与社会治理，提升社会自我组织、管理与服务的能力”。*方舒：《社会工作促进社会自组织化，现实路径与道义价值》，《思想战线》2014年第3期。社会工作可以通过开展社区教育，向公民们倡导互帮互助、团结、友爱的利他主义思想。通过开展社区活动，社会可以动员居民走出家庭，融入到社会，提升居民的社区管理意识和社会责任感。社会工作倡导的公民精神，会形成一种“社会成员享有共同的理想而自愿结成一个有机、整合的整体，人们信奉合作、互惠和互助”*孙立亚：《社会工作专业化及社会工作教育在社会工作专业化过程中的作用》，《发展·探索·本土化——华人社区社会工作教育研讨会论文集》，中国和平出版社1996年版。的社会，这必将使更多的人参与到为残疾人服务中来，从而推动残疾人自组织的规范化发展。

2. 整合社会资源，为自组织的发展提供必要的支持。如何整合来自多方面的投入在残疾人自组织领域内的社会资源，是社会工作所需要考虑的问题。社会工作者可以发挥残疾人自组织与其他社会团体之间的桥梁与纽带作用。也就是说，社会工作者不仅可以为残疾人自组织争取更多的社会资源，同时还可以协助各种资源在残疾人自组织中更均衡的分布，使残疾人自组织的资金来源结构更趋合理。

(三)在组织层面，利用直接服务提升自组织的规范化程度。社会工作除了在政策倡导和社区教育方面发挥作用外，还应该在自组织的内部管理中发挥促进作用，如帮助自组织建立健全组织架构、财务监督系统，使自组织的服务专业化并对服务质量进行评估。

1. 建立完善的组织内部结构，制定系统规范的管理章程。残疾人自组织一般缺乏一套完善的内部治理结构，也缺少成文的规章制度。社会工作者应该协助残疾人自组织健全组织内部结构，完善人员聘用、管理和晋升机制、财务监管系统等等。特别重要的是，这些制度不能是口头承诺，要形成书面的章程。这是残疾人自组织规范化的重要开端。

2. 提高组织的专业性，增加高素质的专业人才数量。影响残疾人自组织规范性的另一个重要因素是其服务质量;而影响服务质量的重要因素是提供服务的人群。社会工作者可以组织残疾人自组织的工作人员进行定期的专业培训，提高其服务的专业性、科学性水平。同时要对工作人员提供的服务质量进行评估，并健全奖惩机制，鼓励工作人员提高更高质量的服务。社会工作在人员培训方面的作用，不仅有利于提高残疾人自组织服务质量，也为残疾人自组织的内部结构的日益完善创造了条件。

3. 均衡服务内容，提高服务传递的有效性。前文曾经指出，残疾人自组织的服务对象和服务领域过于单一。目前，大多残疾人自组织都是专门针对某一类型的残疾人的某一种需求来提供服务的。这种服务的前提是假设某一类型的残疾人群体都需要某种特定需求。虽然在服务的针对性上较他组织有较大的优势，但却忽视了这一群体的需求差异，忽视了对服务对象进行需求评估这一环节，导致服务内容过于刻板、单一。社会工作者可以帮助残疾人自组织提高对服务对象需求的评估，协助其在发展中不断丰富自己的服务内容，将组织提供的服务更加有效的传递给服务对象。

总而言之，残疾人自组织的规范化发展需要三个方面共同的努力。首先是国家层面上，政府有必要进行职能的转变，将更多社会治理和社会服务功能让渡给市民社会，交给社会自组织，并在政策和资源层面予以残疾人自组织更多的支持。其次，社会层面上，应该倡导一个更加友爱、团结、互帮互助的市民社会，并将社会资本更有利的整合起来。最后，残疾人自组织本身应该注重其内在组织机构和监管体系的完善，并提高服务质量。作为一种促进变化和发展的媒介，社会工作和社会工作者在这三个层面上都会对残疾人自组织的规范化发展起到重要的作用。残疾人自组织的规范化是该类组织生存和发展的必然趋势，规范化的过程必然要借助多方面的共同努力，从而使规范的残疾人自组织在残疾人服务领域发挥更大更好的作用。

(责任编辑：陆影)

收稿日期：2016-04-05

作者简介：葛忠明(1963—)，社会工作博士，山东大学哲学与社会发展学院副教授，山东大学残疾人事业发展研究中心主任。主要研究方向为残疾人研究、社会信任研究、社会排斥研究、社会政策研究。

基金项目：本文系2015年山东省社科规划项目“服务类残疾人社会组织研究：积极福利的视角” (项目批准号：15CSHJ04)的阶段性成果。

[中图分类号]C913.69

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]07-0060-07