成就与挑战：政府主导下的我国学前教育发展评析

侯莉敏

(广西师范大学教育学部，广西桂林541004)

成就与挑战：政府主导下的我国学前教育发展评析

侯莉敏

(广西师范大学教育学部，广西桂林541004)

步入21世纪，我国学前教育进入了发展的关键期。2010年，中央政府制订并颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》等系列文件，确立了政府主导下的学前教育发展模式，学前教育事业的各项指标都呈快速增长态势，学前教育发展取得了很大成效，但也面临诸多挑战：适龄人口变化对学前教育资源的扩充带来压力，社会发展对学前教育体系构建带来新的要求，多元化办园格局对学前教育质量提升带来巨大挑战，农村学前教育的迅速兴起给学前教育发展带来新的压力。

政府主导 ；学前教育 ；政策导向

学前教育作为终身学习的开端，不仅是国民教育体系的重要组成部分，更是重要的社会公益事业。对此，我国前几年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》提出要积极发展学前教育，在基本普及学前教育和明确政府职责的同时，要重点发展农村学前教育。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》也明确指出，要把发展学前教育摆在更加重要的位置。

一、我国学前教育发展的背景

(一)发展学前教育是全球教育发展趋势

20 世纪 70 年代以来，尤其是进入 21 世纪以来，日益发展的脑科学证明：3岁左右儿童的脑重为成人的2/3，7岁时已基本接近成人，70%～80%的人脑细胞是在6岁前形成的。6岁以前是人一生生长发育至关重要的阶段。适宜的环境刺激对大脑组织的发展起着重要作用，也就是说，脑的结构和机能在学前期的发展中很大程度上受到环境和教育的影响与制约。国内外还有研究表明，学前期不但是人一生中发展速度最快、可塑性最强的时期，也是人的认知、情绪情感、性格、社会性行为等方面发展的关键期。如果在这一时期儿童没有得到科学、良好、适宜的教育，以后再来弥补，家庭和社会将付出极大的代价, 并且有些既成的事实是无法改变的。学前教育作为基础教育的一部分，其质量影响儿童在基础教育阶段的表现。帕姆·萨蒙兹的研究表明：学前教育不但对儿童短期、中期的发展有重要益处，这种正面影响甚至能持续到小学高年级(11岁)。儿童初入学的时候(平均年龄为4岁9个月)，上过幼儿园的儿童比没上过幼儿园的儿童在多个方面更有利。在合作与遵从、独立性与专注性、同伴交往三个社会性发展方面，上过幼儿园的儿童比没上过幼儿园的儿童分别高出0.2、0.3、0.53个效应值。在认知发展方面，差别最大的是语言发展，其次是早期数概念和前阅读技能。[1]118-119正如联合国教科文组织1996年在《教育：财富蕴藏其中》的报告中明确指出，“ 受过幼儿教育的孩子与没有受过这一教育的孩子相比，往往更能顺利入学，过早辍学的可能性也少得多”；“学前教育的不足或缺乏这种教育，均可严重地影响终身教育的顺利进行”。[2]

学前教育不但可以促进个人的发展，还会带来良好的社会效益。美国的学前教育追踪研究显示，高质量的学前教育计划不仅提高了参与其中的儿童和其家庭的生活水平，而且能为社会带来巨大的经济效益。其中《帕里学前教育方案》的效益分析发现：投资学前教育，其收益是投资的3.5 倍；《高瞻学前教育方案》的经费分析表明：对学前教育每投入1 美元，日后能够获得7.16 美元的收益。[3]正如联合国教科文组织总干事伊琳娜·博科娃所说：一个国家最大的财富在于它的潜力，如果我们知道明天如何，我们只需要看看自己今天的行动。如果我们今天投资于儿童，那么我们将迎来一个繁荣、公平与和平的未来。正因为认识到学前教育对人一生发展的重要性及给社会带来良好的社会效益、经济效益，发达国家将对儿童的教育视作决定未来社会发展的重要因素，纷纷将发展学前教育作为国家战略的重点，将学前教育列入优先发展的领域，政府承担的幼教费用占幼教总费用的比例在80%左右。[4]这个比重不仅反映了幼儿教育的性质,也体现了政府在发展学前教育中需要承担的责任。

(二)发展学前教育是我国教育改革之需

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国教育事业取得了巨大成就。与1978年比较，截至“十二五”规划前，我国小学学龄儿童入学率从94%提高到99.5%；初中毛入学率从20%提高到98%；高中阶段教育毛入学率从不到10%提高到66%；高等教育毛入学率从不到1%提高到23%；学前教育毛入园率从很低水平起步，达到了44.6%。[5]从以上数据可看出，在基础教育中的各学段，学前教育的毛入园率较低，发展较为缓慢。

长期以来，学前教育始终是我国教育事业的欠发达领域。据教育部统计数据，截至2013年12月31日，在第一期学前教育三年行动计划(2011-2013)结束之后，学前三年毛入园率达到67.5%。[6]虽然比2003年提高了30.7个百分点，但仍然是我国各级教育中普及率较低的阶段。而据中国财政年鉴数据，“2010年以来小学净入学率99%以上，初中毛入学率100%以上，初中三年巩固率达94%以上，全面实现城乡九年免费义务教育”[7] 89-90。对比而言，学前三年教育普及率在基础教育层次依然最低。这一现实源于过去三十年来学前教育政策的反复调整，尤其是市场化带来的国退民进，对学前教育的性质、地位、体制都产生了严重的冲击。[8]这一冲击的结果是公共学前教育占有的份额非常低，公共学前教育资源尤其是优质资源成为只能服务于少数家庭的奢侈品。无论是基于社会公平还是基于学前教育的社会价值，这一严峻的现实都是令民众难以接受的，“入园难”、“入园贵”等问题随之产生，老百姓对学前教育的不满意也随之增加。因此，让学前教育复归于政府主导的公共教育体制，成为人民可以普遍接受的公共教育资源，成为当下教育改革与发展之重。

二、“十二五”期间我国学前教育的政策导向

为了保证学前教育事业的科学发展，国家教育部及相关部门近年来相继出台了系列规范学前教育管理和幼儿园办园行为、指导幼儿园科学开展保教工作的政策与法规文件，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》、《关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》、《3—6岁儿童学习与发展指南》、《幼儿园教师专业标准(试行)》、《幼儿园园长专业标准》等。这一系列有关学前教育的政策与法规文件重新确立学前教育在国民教育体系中的地位和作用，为学前教育明确了发展方向。

(一)重新定位学前教育的功能和价值，强调公益性和普惠性

在我国已有的国民教育体系和教育结构中，学前教育一直是最薄弱的一环，始终没有达到规范的制度化教育应有的水平，这和国家对学前教育性质的理解、对学前教育与地位的认定有直接关系。从新中国成立一直到20世纪90年代中期，学前教育基本被定位于“学校教育的预备阶段”，没有真正进入国民教育体系。此外，幼儿园及其他托幼机构的性质非常杂乱，隶属主体多样，虽然具有普遍的公办性质，却不归教育行政部门统一管理，也没有对教育质量的诉求。

2010年，两份具有划时代意义的重要文件颁布，即《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《规划纲要》)和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称《若干意见》)。《规划纲要》和《若干意见》对我国学前教育发展而言具有重大意义。两者将学前教育提升到“国民教育体系重要组成部分”的地位，表明国家对学前教育的重视已达到历史的新高度，其独立性和独特的价值得到了现代教育意义上应有的认可和尊重，同时也彰显了国家对学前教育社会价值的巨大期待。就现实性而言，我国学前教育发展将走上一条科学、理性、正义的光明之路，社会各群体视学前教育为公共性、福利性的社会事业，认真贯彻落实有关学前教育的方针政策，积极履行责任，以保障学前教育事业的改革和发展。此外，学前教育事业还坚持了公益性和普惠性的原则，从普惠的内涵可看出，普惠性具有普遍性、非歧视性和非互惠性三个基本特点。[9]将普惠性引入到学前教育领域，制定学前教育的普惠性政策，是符合当前各国学前教育发展趋势的必然选择。

(二)明确政府主导职责，多管齐下发挥职能作用

在《规划纲要》中，学前教育确立了“积极发展学前教育，到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育”的目标。为此，《规划纲要》进一步明确了政府的职责，强调“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。政府加大投入，完善成本合理分担机制”；“教育政策部门加强对学前教育的宏观指导和管理，充分调动各方面力量发展学前教育”。《若干意见》则对普及学前教育的具体体制清晰规定：“发展学前教育，必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面的积极性；必须坚持改革创新，着力破除制约学前教育科学发展的体制机制障碍；必须坚持因地制宜，从实际出发，为幼儿和家长提供方便就近、灵活多样、多种层次的学前教育服务；必须坚持科学育儿，遵循幼儿身心发展规律，促进幼儿健康快乐成长。”

至此，明确了学前教育发展的责任主体是各级政府，主管单位是教育行政部门。

(三)提倡正确的办园理念，保障学前教育质量

从政策导向上来看，提高质量是《规划纲要》提出的工作方针，“保证适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”是《若干意见》的核心内容之一，因此，为了使学前教育的投入发挥更大的效益，各幼儿园必须重视学前教育质量问题。为此，教育部颁布了《关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》、《幼儿园教师专业标准(试行)》、《幼儿园园长专业标准》、《3—6岁儿童学习与发展指南》(以下简称《指南》)等系列文件，对进一步规范学前教育的办园质量、如何以儿童学习与发展为根本来建设质量提出了具体的指导性建议。特别是2012年颁布的《指南》可谓学前教育事业发展的必然选择。《指南》以幼儿后继学习和终身发展奠定良好素质基础为目标，以促进幼儿体、智、德、美各方面的协调发展为核心，通过提出3—6岁各年龄段儿童学习与发展目标和相应的教育建议，帮助幼儿园教师和家长了解3—6岁幼儿学习与发展的基本规律和特点，建立对幼儿发展的合理期望，实施科学的保育和教育，以保障幼儿度过快乐而有意义的童年。

三、我国学前教育发展取得的主要成就

在政府主导下，学前教育发展的各项指标都显著提高，学前教育发展取得了很大的成效。

(一)学前教育普及程度不断提高，入园率逐年增长

2003-2012年，全国学前三年毛入园率呈不断提高态势。2012年学前三年毛入园率已经达到了64.5%，比2003年提高了27.7个百分点，平均每年增长近3个百分点，其中2010年提高速度最快，比2009年提高了5.7个百分点。2014年学前教育三年毛入园率为70.5%，比2009年提高了19.6个百分点。来自教育部学前教育专题评估组的调研报告显示：2014年，6个样本省中学前三年毛入园率最低的省份(江西)也已经接近全国平均水平(70.5%)，最高的(江苏和陕西)已经超过95%；18个样本市学前三年毛入园率整体达到89.44%；33个样本区县学前三年毛入园率(均值)在整体上已经达到了94.97%。*参见中国教育信息网。

适龄幼儿在园人数大幅增长，增幅显著高于适龄幼儿数的增长；处境不利幼儿受教育机会大幅度增加；“入园难”得到有效缓解。

(二)学前教育资源快速增多，农村学前教育发展迅速

通过各级政府的努力，学前教育的各项资源得以快速丰富起来。2009-2014年五年间，国家对学前教育财政投入达到4000亿元，平均每年投入800亿元，而《纲要》颁布前，每年仅为160亿元；幼儿园数由13.8万所增至21万所，增幅约为52.7%。新增学前教育资源尤其公办学前教育资源向农村倾斜。来自教育部学前教育专题评估组的调研报告显示：2011—2014年，全国新增幼儿园43 131所，农村幼儿园增量显著高于城区,占比为71.52%。其中，公办园新增19 672所，主要分布在镇区和乡村，占比88.17%。2011—2014年乡村幼儿园新增13 899所。其中，公办园10689所，占比76.9%；民办3774所，占比27.15%。公办园是农村学前教育的主要支撑力量。*参见中国教育信息网。

(三)师资总量逐年扩大，教师队伍素质得到提高

近年来，教育部先后出台《幼儿园教职工配备标准》、《幼儿园教师专业标准(试行)》、《幼儿园园长专业标准》等，明确提出了幼儿园师资配备、教师和园长素质的要求。与2009年相比，截至2014年，幼儿园师资(园长与专任教师)由112.8万人增至208万人，教职工总数由157.1万人增至314.2万人，增幅分别为84.40%和100%；幼儿园教师的学历层次普遍提高，专科以上学历教师达66%，持有幼儿教师资格证的教师占比为61%，持非幼教教师资格证的占比为17%，无证教师为22%。*参见中国教育信息网。各级培训覆盖的教师人数持续增加，300多万幼儿园教职工全员参加了国家和地方的各级培训。

(四)区域学前教育发展模式初步形成，学前教育呈多元化发展路径

我国幅员辽阔，地理条件复杂，东西部地区之间、城市与农村地区之间的经济、文化发展水平不一。在此情况下，学前教育不可能按照统一模式发展，势必会走多元化发展的路径。位于我国东部经济发达地区的上海，学前教育发展水平位于前列，在发展过程中，始终都把学前教育作为公共教育服务的重要组成部分，纳入公共服务体系建设，坚持将3-6岁幼儿的教育工作延伸至0-3岁婴幼儿的教养工作，以政府为统筹，构建了0-6岁托幼一体化学前教育公共服务模式。河北省将“为每个孩子终身发展奠基”作为解决民生问题的大事，以农村学前教育作为发展重点，构建了“以政府和集体办园为主，以公办教师为主，以财政投入为主”的三位一体发展模式。宁波市为了破解学前教育发展不平衡，城乡之间、公民办之间发展差异悬殊，农村幼儿园、民办幼儿园整体质量不高，幼儿教师整体素质偏低等问题，探索出了公办、普惠性民办、选择性民办并举的学前教育发展模式。在促进学前教育发展的过程中，我国学前教育发展在中央政府主导下，各级政府充分发挥主动性和创造性，分析本地的实际情况，因地制宜，探索出了不同的发展模式。

四、当前我国学前教育发展面临的挑战

虽然我国学前教育发展取得了长足进步，“入园难”问题开始缓解，但总体来说，学前教育仍然是各级各类教育中的短板，当前学前教育的发展还不能完全满足社会及家长的需求，长期积累的矛盾和问题也不能一蹴而就得到解决，新的问题还在不断涌现，学前教育公共服务体系仍在探索和建立阶段，学前教育面临诸多挑战。

(一)适龄人口变化对学前教育资源的扩充带来压力

学前适龄人口的变化与教育资源合理利用，是关系学前教育长远发展的重要因素，是未来整个社会、经济协调发展中的重要问题。从适龄人口变化来看，新一轮生育高峰的幼儿进入了幼儿园的适龄阶段，就目前全国学前教育资源分布来看，公办学前教育资源有限，民办学前教育机构良莠不齐，已经不能满足人口变化带来的需求。同时，随着国家二孩政策的放开，未来10年内人口的增长率将会再次攀升，学前教育资源的需求仍然巨大。一方面，我们需要不断扩大学前教育资源总量，因此在继续加大政府投入扩大公办幼儿园规模的基础上，也需要吸纳更多的社会力量来举办民办幼儿园；另一方面，在现阶段乃至很长一段时期，学前师资队伍建设跟不上不断扩大的学前教育规模，由此导致学前教育总体质量水平不高，日趋成为一个亟待解决的棘手问题。因此学前教育资源的总量和配置的科学性、合理性面临挑战，如何满足所有适龄幼儿入园需求，完成学前教育公共服务体系的建设仍然是一个长期和艰巨的任务。

(二)社会发展对学前教育体系构建带来新的要求

我国学前教育的发展思路和方式在过去三十几年里经历了曲折的变化。新中国成立以来公有制框架下学前教育的公共福利模式，受社会发展影响，当时是一种低水平下的供给，一方面体现在投入水平或生均成本水平低，另一方面体现在教育标准和教育质量较低。为了增强活力，我们开展了市场化的尝试，事实证明，公共教育交给市场是危险的，尤其是学前教育领域，它所产生的危险会达到无法承受的程度。经验表明，我们必须选择一条既符合国情，又能推动学前教育事业发展的道路。

目前，中国的学前教育正走向综合化的公共服务模式，其特点是“公益普惠”和“国家承担”。但这种模式既不同于新中国成立初的福利化模式，也不等同于福利国家模式，而是一种既符合学前教育价值取向又契合我国国情的学前教育供给模式，它的水平远超简单化福利化模式，但距离福利国家模式还有很大差距。其意义在于，通过体制创新，实现学前教育国家供给的多样性、灵活性和可行性，以保证学前教育“公益普惠”的底线原则和机制的活力。就现阶段我国的社会特点而言，综合化的公共服务模式是恰当和适合的，但在保证“公益普惠”的同时如何释放社会力量，以改善学前教育资源的增量和质量，并满足社会对学前教育多样化的需求，还有待于我们进一步探索。

(三)多元化办园格局对学前教育质量提升带来巨大挑战

全国幼儿园的办园主体和办园类型多种多样，呈现多元化的办园格局，主要分为教育办园、集体办园、民办园和其他部门办园四种类型。近年来，这四种类型幼儿园在园所数量、班级数量、在园幼儿数上均呈现不同的变化趋势。2003年，教育部门办园和集体办园占有较大比重，在幼儿园总数中达到46.29%；民办园的比例大体相当，在幼儿园总数中占46.17%；其他部门办园占7.54%。到了2012年，虽然教育部门办园的数量有所增加，但增长速度比不上民办园，在幼儿园总数中的比例只有21%，而民办园在幼儿园总数中的比重显著上升，达到70.75%；集体办园比例仅占7.2%，其他部门办园已经萎缩至1.05%。我国的办园格局已经从教育部门和集体办园为主的格局发展为民办园为主的格局。[8]

这样的办园格局，对提升幼儿园的质量带来巨大的挑战。就目前来看，我国民办园存在着三大突出问题：一是办园条件参差不齐；二是办园者素质高低不一，教师流动性大且专业能力不够；三是办园水平和质量普遍不高，小学化倾向严重。这些问题带来了我国民办园整体素质和普遍水平低下的状况，而这种状况的改变也不是一蹴而就能解决的。与民办园比，公办园能相对充分地贯彻国家的方针政策，尤其是能贯彻执行幼儿教育法规政策，较好地履行管理、科研、师资培训、信息服务等职能，起到一定的示范和带头作用。因此，在相当长的一段时间里，公办幼儿园是体现“公益性”“普惠性”和“教育性”最重要的力量。所以，全面认真地研究合理的办园格局，降低公办幼儿园的办园风险等等问题，对提升学前教育质量有着重要的意义。

(四)农村学前教育的迅速兴起给学前教育发展带来新的压力

近年来，由于国家层面的高度重视，各地区纷纷开展乡村幼儿园建设工作，并将之纳入民生工程加以重视和推进，长期被遗忘于角落、少有人关注的农村学前教育被注入了发展的原动力，农村学前教育得到前所未有的发展。但是，由于政府扶持力度、管理力量和经验有限，当前乡村幼儿园还处于“覆盖先，提质难”阶段，这与国家的“基本普及学前教育”的规划目标，即提高学前儿童的入园率和普及科学优质的学前教育有一定距离。同时，目前乡镇中心园主要依附于中小学，这暂时解决了许多运转中的困难和问题，但长期下去，在经费使用、人员聘用等方面缺乏自主权，则会影响其管理和指导作用的发挥，继而影响农村幼儿园的良性发展。因此，要真正实现农村学前教育的发展和质量提升还需要长时间的努力。基于此，在公共优质资源有限的前提下，探索并构建多元化的农村学前教育发展模式，成为促进当前农村学前教育的重要任务。

[1] 西尔瓦，等．学前教育的价值——关于学前教育有效性的追踪研究[M].余珍有,易进，译.北京：教育科学出版社，2011．

[2] 国际21世纪教育委员会．教育:财富蕴含其中[M]．北京:教育科学出版社，2015．

[3] 冯晓霞，蔡迎旗，严冷．世界幼教事业发展趋势：国家财政支持幼儿教育[J]．学前教育研究，2007(5) ．

[4] 虞永平．试论政府在幼儿教育发展中的责任[J]．学前教育研究，2007(1)．

[5] 张力.改革开放30年教育成就和未来展望[ J].中国发展观察,2008(10).

[6] 苏令．追求高度、力度和速度[N]．中国教育报，2014-04-13(1)．

[7] 财政部教科文司．中国财政年鉴2013[ J].财政杂志,2013.

[8] 罗英智.区域学前教育多元化发展模式研究[M]. 沈阳：辽宁人民出版社,2015.

[9] 秦旭芳，王默．学前教育普惠性政策的价值分析[J].教育研究,2011(12).

[责任编辑 苏良亿]

Challenges and Opportunities:Review on the Development of Government-dominating Preschool Education

HOU Li-min

(Faculty of Education, Guangxi Normal University, Guilin 541004, China)

Since the beginning of the 21st century, our country’s preschool education has entered a critical development phase. Firstly, by issuing policies and measures, preschool education’s accomplishments after the founding of the People's Republic have been strengthened. Secondly, by studying difficulties and problems encountered in the developing progress to change Chinese less developed educational condition. In 2010, government-dominating preschool education developing mode has been established by promulgating documents, including The Medium and Long-term Education Reform and Development Plan Outline (2010-2020) and the State Council on Several Proposals on Development of Current Preschool Education. Preschool education has made great achievements and reach the standard, but also faces many challenges: the school-age population change brings pressures to the resources expansion of the preschool education, and social development carries new requirements to preschool education system formation. Rural preschool education grew rapidly brings new pressures to the current educational development.

government-dominating; preschool education; policy-orientation

10.16088/j.issn.1001-6597.2016.06.017

2016-05-18

侯莉敏(1965-)，女，江苏扬州人，广西师范大学教授，教育学博士，研究方向：学期教育。

G61

A

1001-6597(2016)06-0106-05