新形势下独立学院综合改革路径探析

张劲松，张志万

(1.北京理工大学 珠海学院，广东 珠海 519085；2.澳门城市大学，澳门 999078)



新形势下独立学院综合改革路径探析

张劲松1,2，张志万1

(1.北京理工大学 珠海学院，广东 珠海 519085；2.澳门城市大学，澳门 999078)

目前，独立学院面临着国家相关法律法规落实不到位、政策支持有限、办学母体高校支持力度不够、体制机制灵活性优势难以完全发挥出来和生源竞争日益激烈等发展难题，迫切需要进行综合改革，探索有效路径，提高教育质量和办学水平。

独立学院；综合改革；路径

独立学院诞生于我国高等教育深化改革发展的历史时期。1999年，我国对高等教育办学体制改革进行大胆探索，普通本科高校以新机制、新模式试办独立学院，开辟了扩大高等教育资源和办学规模的新渠道[1]，在提高公民素质和促进高等教育大众化过程中发挥了巨大作用。截至2016年5月30日，我国共有独立学院266所，占2595所普通高等学校的10.25%[2]，可见独立学院是我国高等教育事业的重要组成部分。

党的十八大明确提出深化教育领域综合改革，要求“努力办好人民满意的教育”“把立德树人作为教育的根本任务”“着力提高教育质量”“推动高等教育内涵式发展”“鼓励引导社会力量兴办教育”[3]。改革是新时期教育事业发展的强大动力，教育改革是历史新起点上全面深化改革的重要组成部分，深化教育领域综合改革是满足人民群众对多样化高质量教育需求的可靠保障[4]。作为我国高等教育重要组成部分的独立学院，自然也要进行综合改革。

独立学院是实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校[5]。与利用国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校相比，独立学院在建设发展过程中面临着办学经费短缺、社会认同较低、生源竞争激烈、职工归属感差等问题，如何破解这些难题？是摆在独立学院面前的最为重大的课题。

一、独立学院综合改革的重要性和紧迫性

独立学院诞生之初，由于法规政策的滞后，导致独立学院在办学过程中出现了不少问题，使得独立学院只能在边纠正边建设过程中踉跄发展。2005年，《教育部关于独立学院办学条件教学工作专项检查情况及有关问题的通报》(教发〔2005〕5号)对湖北地区的7所独立学院进行通报批评，责成湖北省教育厅督促采取有效措施进行整改，减少7所独立学院2005年招生计划。2006年，《教育部办公厅关于对普通高校、独立学院办学条件等有关问题核查情况的通报》(教发厅〔2006〕2号)对完全靠租赁土地和教学行政用房办学的6所独立学院，原则上2006年度不安排其招生；对自有土地、教学行政用房均不达标的5所独立学院，及自有土地或教学行政用房不达标的33所独立学院，2006年度安排的招生计划数不超过2006年的毕业生数或2005年的实际招生数；对资产未过户到独立学院名下的189所独立学院进行通报批评。随后，教育部于2008年2月22日发布了《独立学院设置与管理办法》(教育部令第26号)，规定了独立学院的设立、组织活动、管理与监督、变更与中止等事项。

由于独立学院的特殊身份，难以获得国家财政经费的支持，独立学院的举办高校也把所有的精力放在举办高校的自身发展上，独立学院成了游离于体制外的“流浪儿”；部分举办者从独立学院办学经费中抽取回报，让原本就勒紧裤腰带过日子的独立学院常常处于饥不择食的状态；由于我国的教育行政管理模式大部分还是沿用了计划经济时代的管理方式，使得独立学院仅有的体制机制灵活的优势也得不到有效发挥；生源是独立学院的命根子，在生源数量减少的大趋势下，独立学院的招生压力日益加大。未来相当长的一段时间内，独立学院还将继续艰难生存。

(一)国家相关法律法规落实不到位，独立学院得到的政策支持有限

《中华人民共和国民办教育促进法》明确规定，“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”可见，独立学院被视为民办教育事业，属于公益性事业。该法还规定，“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”法律地位(即法律上的人格或权利能力)，是法律主体享受权利与承担义务的资格。

这就意味着在国家法律层面，民办学校应享有公办院校所享有的全部权利，即在办学经费划拨、科研项目支持、教师职称评审、学生社会医疗保险等方面与公办院校享有同等的权利。而现实情况是，独立学院在办学过程中从未取得过与公办院校同等的权利，但却履行了与公办院校同等的义务。国家财政动辄向公办院校划拨几亿、十几亿,甚至几十亿的办学经费，而独立学院从未享受到这种权利；在科研项目成功申报方面，独立学院也只能拿一些最为“底层”的项目；教师职称评审、学生就业和医疗保险亦是如此。

(二)办学主体对独立学院的支持力度不够

独立学院的办学主体指的是国家机构以外的社会组织或个人和实施本科以上学历教育的普通高等学校。目前，很多独立学院的办学主体仅仅把独立学院作为获取经济利益的手段，如很多独立学院办学主体每年从独立学院收入中按照相应的比例抽取办学经费，有的独立学院办学主体每年抽取超过1/2甚至更高比例的办学经费，独立学院仅仅能够使用的运行经费不足以支持学校生存，何谈改善教学条件、提高教学质量，更何谈引进优秀人才、培养社会所需人才？由于独立学院未来发展途径有转设为民办高校、继续办独立学院等，举办高校为了规避风险，减少对独立学院的支持。还有一些独立学院是举办高校异地办学，地理空间上的距离，使得独立学院无法获取更多的资源。

(三)独立学院的体制机制灵活性优势尚未完全发挥

独立学院作为社会的一个单位，无法摆脱外部环境的制约。地方政府为落实一些政策，常常会以行政命令的形式干预独立学院的内部治理，要求以公办高校的标准执行和落实国家政策，设置与政府相对应的职能部门；独立学院在学费收取标准上依然带有强烈的计划色彩，无法实现市场定价；举办高校派出的管理者常常会把公办学校的管理模式生搬硬套到独立学院，设置各种条条框框，行政衙门色彩浓厚。

(四)生源竞争日益激烈

独立学院由于举办体制的公有性和运行机制的民营性之间存在着深刻的矛盾，因而独立学院的发展带有明显的“双轨制”特征，其弊端在招生工作中被充分暴露出来[6]。一方面独立学院大规模、高速度发展，规模与数量急剧增加；另一方面，达到独立学院录取分数线且家庭具有支付能力的考生则越来越少，这导致独立学院之间展开激烈的生源竞争。《教育部关于独立学院办学条件教学工作专项检查情况及有关问题的通报》(教发〔2005〕5号)提到，不少独立学院钻“双轨制”下的制度空白，擅自举办“学分制本科试点班”，违规招生、乱收费，甚至委托中介机构不通过招生管理部门进行招生活动，严重扰乱了招生工作的正常秩序，在社会上造成了极坏的影响，败坏了高等教育的声誉。大多数人仍然认为独立学院办学水平低，管理不规范，不愿意让子女报读。

独立学院在建设发展过程中面临的以上问题，自从独立学院诞生之日起就存在，在未来一定时期内仍会继续存在，独立学院只能选择自力更生谋改革，苦练内功求发展。

二、独立学院综合改革的有效路径

(一)凝聚共识，建立事业合伙人制度，集聚办学力量

不断深化改革是独立学院自我提升、自我发展的有效手段和强大动力。改革能否成功很大程度上取决于对改革的认识是否一致，思想的一致性有利于促进行动的一致性，要让独立学院教职员工意识到独立学院在建设发展过程中面临的困境，增强改革的紧迫感和使命感。因此，独立学院综合改革要求独立学院的管理者和教职员工在思想上达成共识，共同朝着提高教学质量、突出办学特色、提升治理水平等改革努力。

企业治理领域的事业合伙人制度，是邀请企业员工以主人的身份参与到企业的运行管理中，共同承担企业的经营风险。独立学院可以参考借鉴事业合伙人模式，鼓励教职工积极参与到学校的运行管理当中，增强教职工的主人翁意识，与独立学院的举办者共同承担办学风险，这样既可以达成办学和改革的共识，更重要的是可以凝聚办学力量。

(二)找准办学定位，突出特色办学

独立学院不同于公办高校，其经费来源主要是学费收入，教师的工作精力主要集中在教学方面，培养的人才主要是面向社会的复合型、应用型人才，所以独立学院的办学定位不能生搬硬套公办高校的办学定位，不能把学校定位为研究型大学或教学研究型大学。研究型大学每年所需要的研究经费至少在几十亿元，同时还需要大量的受过严格学术训练的具有较高研究能力的高水平教师，目前独立学院尚不具备这些基础和条件。因此，独立学院的办学定位要紧密结合市场需求，朝着应用型或应用技术型的教学型大学方向发展。

特色是一个事物或一种事物显著区别于其他事物的风格、形式。独立学院的办学不能生搬硬套公办高校的办学模式，要在专业设置、人才培养、运行模式等方面具有自己的特色，这样才有助于独立学院和公办高校在同一个市场经济条件下具有独特的竞争力和生存空间。即便是独立学院之间，各个独立学院也需要发掘自己的特色，循规蹈矩和同质化的办学必将使得独立学院的发展空间日益缩小。独立学院的特色发展，就要形成与公办高校相比充分发挥体制机制的灵活性优势，与同类院校相比充分利用区域特色的单一性优势。

(三)落实教学中心地位，提高教育教学质量

从唯物辩证法的角度讲，独立学院自身包含的很多矛盾之中，教育教学处于支配地位，对独立学院的发展具有决定性作用，是主要矛盾。无论在公办高校还是民办高校，教育教学质量是评价一所学校办学成果的最为核心的指标。提高教育教学质量是一所大学永恒的追求主题，独立学院需要紧密结合办学定位、所处区域经济特色和人才培养目标，查找教育教学过程中存在的问题，制定教育教学发展规划，完善教育教学考核体系，集中物力、财力、人力提高教育教学质量。教育教学质量的提高能够为独立学院的发展开启一个良性循环，即教育教学质量的提高有利于培养符合市场需要的人才，有利于扩大学校的知名度，有利于减轻招生压力，有利于维持稳定的办学经费，有利于进一步提高教育教学质量。

(四)合理利用社会资源，提高教师队伍整体水平

教师是提高教育教学质量的关键，是独立学院发展的主要矛盾的主要方面。从整体上讲，目前人力市场处于供大于求的局面，人才相对过剩，这对办学经费紧张的独立学院来讲是机遇。独立学院可以考虑利用区域优势(如东南沿海区域引进西北、东北区域的优秀人才)、岗位优势(如聘请公办高校离退休教师担任重要岗位)、地区优势(如在高校密集地区，可以借用其他高校的教师资源)、政策优势(如制定补充养老保险、提供住房等政策)等优势，充分利用社会资源，广纳贤才，提高教师队伍整体水平。

(五)适应应用型需求，坚持人才培养的市场化和差异化

人才培养的市场化要求独立学院内部专业设置的市场化，即独立学院的学科专业设置要紧密联系市场需求，根据市场的发展情况调整专业设置，只有被市场认可的专业培养出来的人才才能被市场所接纳。人才培养的差异化要求独立学院的人才培养方案要区别于公办院校和高职高专院校，大多数公办院校培养出来的学生偏重理论知识的掌握，大多数高职高专院校培养出来的学生偏重实际操作能力，而独立学院培养的人才既要掌握基本的理论知识，又要具备专业的技术操作能力，也就是我们所说的应用型、复合型人才。

(六)以预算管理为手段，加强风险调控能力

预算管理最早应用于企业，是利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定的经营目标。随着高校办学市场化的发展趋势，预算管理越来越多地被用于高校内部管理。作为与市场经济密切相关的独立学院，具有实行预算管理的先天条件，即它是利用社会企业或个人资源办学，办学经费紧张，需要实现利用最少的支出实现最大的效益，并能有效地规避办学风险。预算管理是学校内部工作计划的数量化，通过预算的编制引导学校工作的方向；预算管理是一种预测手段，根据对学校一段时间内的收支情况的预判，可以预测到可能存在的问题，采取必要的措施，控制偏差，保证学校工作计划目标的实现；预算管理作为一种控制手段，可以对学校的运行情况进行事前控制、事中控制和事后控制，保证学校的平稳运行；预算管理作为一种沟通协调手段，有利于加强学校管理层的工作联系，保持工作的一致性，提高办学效率。

(七)推进管理去行政化，建立精简高效的管理队伍

去行政化是高校内部管理的大势所趋。在现行的国家行政管理体系下，公办高校“校长一走廊、处长一礼堂、科长一操场”的现象十分普遍，已引起社会的诟病，学校内的“官”和“衙门”多了，人际关系变得复杂，办成一件事情要靠关系，往往出现简单的事情复杂化，导致管理工作效率低下。独立学院要利用好体制机制的灵活性优势，通过多部门合署办公和社会竞价购买服务等方式精简机构设置，建立事业合伙人制度，让广大的教职工参与到学校管理过程中，提高管理效率。

(八)加强独立学院间沟通交流，建立区域性校际互助联盟

高校联盟是若干有着共同利益追求并且围绕共同战略目标的高校，通过所在联盟规则约束而建立的联合体。高校联盟在国内外已经存在很长时间，如世界一流大学高校联盟有常春藤联盟、世界大学联盟、美国大学协会、英国大学联盟等；以我国教育部直属高校为主体的高校联盟有九校联盟、北京高科大学联盟、高水平行业特色大学优质资源共享联盟等；以省属高校为主体的高校联盟有全国九所地方综合性大学协作会、中西部高校联盟、应用技术大学(学院)联盟；其他高校联盟有全国文理学院联盟等。独立学院之间有着共同的“身世”和利益追求，面临着共同的发展问题，需要加强相互之间的沟通和交流，实现资源共享，优势互补，建立独立学院互助联盟，共同应对办学风险，提高独立学院的整体办学水平和在高校中的竞争力。

(责任编辑：蒋国平)

[1]张劲松,董雨,张志万.基于利益相关者理论的独立学院法人治理研究[J].广东开放大学学报,2015,24(3):53-57.

[2]教育部.2016年全国高等学校名单[EB/OL].[2016-06-03].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_634/201606/t20160603_248263.html.

[3]新华社.胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2012-11-08].http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151-1.html.

[4]袁贵仁.深化教育领域综合改革[EB/OL].[2013-11-20].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_176/201311/t20131120_159604.html.

[5]教育部.教育部令第26号[EB/OL].[2008-02-22]. http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s181/200802/t20080222_170538.html.

[6]姜代武.我国独立学院的十年“独立”之路[J].现代教育科学,2009(4):41-45.

On the Comprehensive Reform Path of Independent Colleges Under the New Situation

ZHANG Jin-song1,ZHANG Zhi-wan2

(1.Zhuhai College of Beijing Institute of Technology, Zhuhai 519085;2.City University of Macao,Macao 999078,China)

At present, independent college facing with the daelopment difficult problen for example,national laws and regulations related to the implementation is not in place, not enollgh support of matrix of nvnning colleges and wniversitios, system flexibility advantage is difficult to fully play out and student source competition increasingly fierce development challenges, there is an urgent need for comprehensive reform, finding the effective ways and improve the quality and level of education.

independent colleges;comprehensive reform;path

G642.0

A

1671-9719(2016)10-0028-03

张劲松(1979-)，男，安徽蚌埠人，助理研究员，澳门城市大学工商管理博士生，研究方向为教育综合改革、高等教育管理和教育评估监测。

2016-07-14

2016-08-06

广东省教育厅深化教育领域综合改革试点项目“独立学院特色管理与改革创新”(粤教规函〔2015〕9号)；广东省教育厅2014年度广东教育教学成果奖(高等教育)培育项目“基于治理的应用型本科人才培养模式综合改革的探索与实践”(粤教高函〔2015〕72号)；2015年度广东省教育统计科学研究计划项目“广东教育事业发展统计监测研究”(14TJ1001)。