新型城镇化进程中公共租赁住房制度探讨

朱 留 虎

(安庆师范大学法学院，　安徽　安庆　246133)



新型城镇化进程中公共租赁住房制度探讨

朱 留 虎

(安庆师范大学法学院，安徽安庆246133)

摘要：加快发展公共租赁住房,是推进新型城镇化的必然要求，是实现“住有所居”目标的有效举措。要将经济适用住房、廉租住房等保障性住房统一纳入公共租赁住房，逐步建立起以公共租赁住房为基本形式的城镇基本住房保障制度。促进公共租赁住房制度的完善，要严格控制公共租赁住房面积；积极筹集公共租赁住房房源；科学确定和合理补贴公共租赁住房租金；有效管理公共租赁住房。

关键词：新型城镇化；住有所居；公共租赁住房；基本住房保障

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2016.03.027

一、农民市民化的住房障碍

中国共产党在十八届三中全会上明确提出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”，“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。 新型城镇化是当前转变发展方式、改革攻坚的结合点和着力点，是促进我国经济转型升级的巨大驱动力，是推动我国社会经济发展的强大引擎, 是实现工业化、农业现代化和城镇化同步发展的战略关键,事关我国社会经济发展和现代化建设的全局。新型城镇化的进程就是大量人口集聚城镇的过程，其核心就是大量农村人口向城镇集聚的过程。随着新型城镇化的加速推进,每年有大量农村人口转移到城镇。但新型城镇化不是简单地把农民从农村或者农业转移到城镇和第二、三产业，不能让农民还像以前一样，成为在城镇与乡村之间“钟摆式”的“候鸟”,而是让进城落户农民能在城镇“扎根”,农民进城后不只是生产者，还是生活者,不仅有事做、有饭吃，而且有房住、住得起、住得下, 让更多的农民“能进城、愿留城”。在衣食住行中，住房是生活的必需品,安居才能乐业。安居是农民市民化的必要条件，是让农民扎根城市的重要载体。只有让进城落户农民能够在城市安居，完全融入城市生活，才能保障社会的和谐发展，才能达到以人为核心的新型城镇化目标。解决进城落户农民的住房问题是新型城镇化的必然要求,而进城落户农民就业竞争力偏低,就业领域偏窄,主要从事一些技术要求低的劳动密集型产业, 如从事加工业、建筑业、运输业等强体力工作,其收入水平较低且不稳定,住房支付能力弱；而房价居高不下,房租不断上涨, 进城落户农民无力通过市场自主解决基本住房问题,至少有一部分新增城镇人口暂时需要过渡周转的住房居住。所以,新型城镇化的最大挑战之一就是进城落户的农民要有房住，住房是农民市民化的拦路虎，其有效举措是加快发展公共租赁住房,让进城落户农民享受基本的住房保障。

二、发展公共租赁住房的必要性

《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发〔1994〕43号)首次规定：“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”。《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发〔1998〕23号)决定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。并提出：“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”为了保障城市最低收入家庭的基本住房，2003年12月31日，建设部等部局联合发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》(第120号令)；为了解决城市中低收入家庭的住房困难，2004年5月13日，建设部等部委联合发布了《经济适用住房管理办法》(建住房[2004]77号)。“我国已经建立的住房供应体系是三个方面：为高收入家庭提供商品房，为中低收入家庭提供经济适用房，对低收入住房困难家庭提供廉租住房。……这种住房供应体系运行的结果必然导致两个夹心阶层：一是高于低保住房困难户但又无力购买经济适用房的下夹心阶层，二是不符合经济适用房购买条件但又无力购买普通商品房的上夹心阶层。两个夹心层的住房问题被排除在现有的住房供应体系之外，成为当前住房市场上的一个突出问题。”[1]而经济适用房和廉租住房制度在实施过程中也显现出明显的缺陷，“经济适用房的缺陷表现在：经济适用房所保障对象模糊、经济适用住房户型面积过大以及在经济适用房的建设中出现‘买得起的没资格、够资格的买不起’的现象，并给寻租投机者机会，这也是一部分‘夹心层’的困扰。而在廉租房制度中存在覆盖面窄、廉租住房资金短缺、廉租住房房源不足及我国城市普遍缺乏廉租住房的管理机构和管理人员等缺陷。”[2]其实施的结果是“经济适用住房的购买者收入水平高于廉租住房保障对象的收入水平, 但其享受到的住房保障待遇却远远高于廉租住房保障对象, 住房保障待遇存在着严重的错层, 即经济条件好的居民获得的住房保障待遇反而超过经济条件差的居民所获得的保障待遇, 这种错层显然是不合理的, 它违背了住房保障应遵循的原则。”[3]正是因为经济适用房和廉租住房制度在实践中显现出明显的缺陷，政府开始着手探索新的住房保障制度，公共租赁住房制度由此应运而生。

2009年3月5日的政府工作报告首次以政府文件的形式提出要“积极发展公共租赁住房”。2010年6月8日住房和城乡建设部等部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保〔2010〕87号)。2012年5月28日住房和城乡建设部发布的《公共租赁住房管理办法》第3条第1款明确规定：“本办法所称公共租赁住房，是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。”2013年12月2日住房城乡建设部等部委联合印发了《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》(建保〔2013〕178号)。公共租赁住房保障是指按限定的租住面积补贴承租户一定数量租金的城镇基本住房保障方式。

加快发展公共租赁住房是新型城镇化的重要推手,是促进新型城镇化健康发展的基础性工程。公共租赁住房的保障对象不再局限于城镇户籍人口，可以面向外来务工人员，有利于人口、人才的流动。公共租赁住房制度适用性强、覆盖面广，当承租户的收入高出公共租赁住房保障性条件时，住户可以选择退出公共租赁住房或者自己缴纳全部租金，公共租赁住房能进能出，并能循环利用。加快发展公共租赁住房，有利于增加住房供给，为中低收入无房群体提供数量充足、租金合理、租住稳定的住房；与私人住房租赁形成良性竞争，形成公共租赁住房和私人出租住房并存的可持续发展的租赁住房体系。加快发展公共租赁住房是实现“住有所居”目标的有效措施,“住有所居”的住房保障目标不是保障“人人有住房”，只是保障“人人有房住”。“无房住”可以找政府，“有住房”只能找市场，将经济适用住房、廉租住房等保障性住房统一纳入公共租赁住房，逐步建立起以公共租赁住房为基本形式的城镇基本住房保障制度。

三、公共租赁住房制度的完善

(一)严格控制公共租赁住房面积

《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中规定：“成套建设的公共租赁住房，单套建筑面积要严格控制在60平方米以下。以集体宿舍形式建设的公共租赁住房，应认真落实宿舍建筑设计规范的有关规定。”《国土资源部关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》(国土资电发〔2011〕53号) 中规定：“公共租赁住房套型建筑面积应控制在60平方米以内，以40平方米为主。”由于高层住房和多层住房等原因，建筑面积相同的住房而使用面积大小可能不同。为了便于对公共租赁住房的管理，优化对公共租赁住房户型的设计,应统一按使用面积作为保障标准，新建的公共租赁住房直接按套内使用面积来计算和设计。参照1991年11月23日北京市的规划、城建、计划、市政等机构联合发布的《关于在住宅设计中采用“使用面积系数”的通知》第3条第1项规定：“使用面积为建筑面积的0.75”，即住房套内使用面积等于住房套型建筑面积乘以0.75来计算，反过来算就是每套住房的建筑面积等于住房套内使用面积乘以1.333来计算。也就是说住房套型建筑面积40平方米，即住房套内使用面积30平方米，作为三口之家的住房套内使用面积为30平方米，也就是人均使用面积10平方米。所以，公共租赁住房保障标准应为人均使用面积10平方米。

公共租赁住房人均使用面积10平方米能够满足居民基本的居住需要，符合“保基本”的原则；新型城镇化过程中政府住房保障任务繁重，较高的公共租赁住房保障标准，政府的财力难以承受；公共租赁住房保障标准过高,会影响承租户通过自己奋斗改善居住条件的积极性；对通过市场自力解决住房问题的社会成员来说也是不公平的；由于人均使用面积10平方米只能满足基本居住需要，收入较高的人群一般不会争抢公共租赁住房。

(二)积极筹集公共租赁住房房源

随着城镇化的加速推进，大量人口集聚城镇，就需要有相应的房源供应以便解决进城人员的住房问题，各级政府应掌控一定数量的房源以调控市场满足进城人员居住的需要。《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》规定：“公共租赁住房房源通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集。”

新建公共租赁住房应坚持配建与专建相结合的原则。政府可以规定在普通商品房项目中按一定比例 (例如不少于10%比例) 和标准配建公共租赁住房，也可以在交通便利、公共设施较为齐全的优质土地上独立选址集中新建公共租赁住房小区。为了保证相应的供应数量，政府有必要集中新建一批公共租赁住房，以便在较短时间内提供一批标准化的公共租赁住房房源。政府新建的公共租赁住房应尽可能安排在交通便利、公用事业备套、就业方便的区域，既能满足区域内住房困难家庭的居住需求，又能让政府将来能够收取较高租金，有效减轻政府维持公共租赁住房运转的财政压力。新建公共租赁住房应严格控制住房面积，按人均使用面积10平方米的标准建设，成套型公共租赁住房使用面积一般是30平方米,宿舍型公共租赁住房使用面积只能是10平方米，政府新建的标准化公共租赁住房只租不售，发挥循环救急援助的功能。

公共租赁住房建设任务繁重，资金需求巨大。“目前，各地的公共租赁住房的建设都以政府为主，很少引入其他社会力量，大量的新建公共租赁住房对地方政府提出了较高的资金要求，各地基本都以财政专项拨款、部分土地出让金和贷款的形式来筹集资金，资金渠道相对较少，这样使得公共租赁住房推进速度过慢。”[4]公共租赁住房建设要建立“政府主导、社会参与、市场化运作”的多元化投入机制。在加大财政资金投入的同时，要充分发挥财政资金的引导和带动作用，积极拓宽公共租赁住房建设资金的来源，形成多渠道的融资机制，引导鼓励国有企业、民营经济、社会组织、公益基金等组织积极参与公共租赁住房的建设和运营。社会投资建设的公共租赁住房，建成后纳入政府公共租赁住房统一管理体系。公共租赁住房的房源尽可能由市场提供,实行“谁投资、谁所有、谁管理、谁收益”的原则。社会投资建设的公共租赁住房，国家应允许其补交相当于公共租赁住房所享受的优惠后，可以当作商品房出售。这不仅降低了公共租赁住房的开发风险，还可以让开发商通过“租”或者“售”的方式盈利，有利于吸引更多社会投资参与公共租赁住房的建设和运营。

为了有效拓展公共租赁住房房源,不仅要增加住房的增量，还要盘活住房的存量，要充分利用社会闲置的住房资源，大量收购社会闲置存量住房，建立社会房源收储制度，增加公共租赁住房的有效供给。这既可以最大限度地利用、激活社会闲置的住房资源，又打通了公共租赁住房与市场租赁住房之间的界限;既节约了城市土地资源，减少房屋的空置率，充分发挥现有资源的作用，又能及时解决住房困难，满足不同人口家庭租房的需要，切实提高住房保障效率。

(三)科学确定公共租赁住房租金

“从历史特别是廉租住房制度历程来看，租金的政府定价机制，不仅让廉租住房投资建设所形成的资产难以得到正常的回报，也很难实现保值及不流失(更不用说增值)，而且更为严重的是，即便是最具公益性质的廉租住房，在很多时候并未让受保者真切地感受到政府及社会所给予的直接关爱。”[5]要避免出现廉租住房那样的困境，公共租赁住房的租金应该采用市场定价。通过市场供求关系来确定所有出租房屋的租金，以收取租金的方式来获取收益，把建设住房出租盈利作为一种产业，经营者在盈利的同时就能够为社会提供大量的租赁房源与优质的管理服务，政府通过掌握一定数量的公共租赁住房来调控房屋租赁市场。公共租赁住房的租金按同地段、同类别、同质量商品房的市场租金来确定，住房保障管理部门应当会同价格主管部门、统计部门、评估机构等单位共同确定公共租赁住房的租金标准，租金实行动态管理，每年调整一次，向社会公布。

所有出租房屋的租金采用市场定价，让经营公共租赁住房的市场主体在市场公平竞争中，通过市场价格机制达到合理的盈利水平。这会有利于吸引包括民间资金在内的社会资金投资公共租赁住房建设和运营以获取正当的市场租金收益，真正实现公共租赁住房投资主体的多元化。让政府的租金补贴由“暗补”改为“明补”，让保障对象知道自己享受了多少租金补贴，应善意合理使用公共租赁住房。公共租赁住房租金的市场化，也有利于对公共租赁住房的管理。“如果公租房租金相对市场租金过低,那么必然形成福利落差,变成了福利房,那么即使不考虑寻租腐败的发生可能,所租居民就不会有搬出的动力,公租房资源就会沉淀,达不到滚动循环利用、救急援助的作用。”[6]

(四) 合理补贴公共租赁住房租金

公共租赁住房就是解决新型城镇化过程中各阶层群体临时性、过渡性、周转性、阶段性的住房困难，让现时无力通过市场租赁或购买住房的群体能够住有所居。公共租赁住房的供应对象很宽泛，但市场化的公共租赁住房租金必定会超出中低收入家庭的承受能力，这就必须要同步推行公共租赁住房租金补贴制度，以货币方式按规定标准补贴低收入家庭无力承担的那部分房租,公共租赁住房的保障功能就是对中低收入家庭提供货币化的租金补贴，让住房困难的大众住有所居。

公共租赁住房的租金补贴对象和租金补贴标准应该有严格的条件限制,政府在提供租金补贴时，应该把补贴租金的多少与家庭成员的人均收入、当地城市居民最低生活保障标准和当地城镇居民人均消费水平挂钩。《城市居民最低生活保障条例》第2条第1款规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”该条例第6条第1款又规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。”可见，城市居民最低生活保障标准中已经包含了住的费用，在确定公共租赁住房政府补贴的租金标准时，应该与《城市居民最低生活保障条例》相衔接。家庭成员人均收入没有达到当地城市居民最低生活保障标准的，政府全额补贴公共租赁住房的租金；家庭成员人均收入达到当地城镇居民人均消费性支出标准的，即能够以家庭成员的收入维持当地群众的一般生活水平的，政府不再补贴公共租赁住房的租金。家庭成员人均收入越少, 获得政府补贴的租金就越多,家庭成员人均收入越多, 获得政府补贴的租金就越少。参照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(法释[2003]20号) 第28条第1款的相关规定：“被扶养人生活费根据扶养人丧失劳动能力程度，按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均消费性支出和农村居民人均年生活消费支出标准计算。”政府相关部门现在每年都发布所在地上一年度城镇居民人均消费性支出标准，这为政府补贴公共租赁住房租金的计算提供了方便。政府补贴公共租赁住房的租金﹦同类房屋市场租金﹣低收入家庭承担的租金；低收入家庭成员人均承担的租金﹦[家庭成员人均收入﹣当地城市居民最低生活保障标准]÷[当地城镇居民人均消费性支出﹣当地城市居民最低生活保障标准]×同类房屋市场租金。租金补贴实行年审制，公共租赁住房承租人每年在规定时间内如实申报其家庭收入(资产)、住房等情况，政府根据保障家庭收入的不同给予不同的租金补贴，承租人的住房和收入等情况发生了变化但仍符合租金补贴条件的，应当相应调整租金补贴标准；经年审承租人不再符合租金补贴条件的，政府停止发放租金补贴。租金收取与补贴发放实行租补分离、收支两条线管理。承租人应当根据合同约定，按时向公共租赁住房出租人支付自己应该承担的租金,符合条件的承租人，可以申请使用住房公积金支付租金，这既发挥了住房公积金的本来作用,又保障了公共租赁住房租金的收取。政府补贴的租金直接向公共租赁住房出租人支付，这不仅可以避免承租人将住房租赁补贴挪作他用，又有利于公共租赁住房租金的收取。还可以根据承租对象收入变化情况及时调整补贴金额，对不再符合保障条件的承租对象停止发放租赁补贴,有利于利用经济手段使承租对象“退出”公共租赁住房。

(五) 有效管理公共租赁住房

政府投资建设的公共租赁住房按照“只租不售”、“优先解困”的原则，优先保障城镇最低收入住房最困难的家庭。住房保障管理部门健全公共租赁住房申请、审核、公示、配租、监督和租后管理等制度。公共租赁住房申请人可按规定就近选择符合自身需要的公共租赁住房，必须如实申报其家庭收入、财产和住房状况，对申报信息的真实性负责,提交住房和资产查询委托书，住房保障管理部门建立承租人信用管理档案，设立专门网站，公开承租人的详细资料，接受社会监督，对社会公众参与的有效监督给予表彰或奖励。对虚报、瞒报有关情况或者提供虚假证明材料骗取租金的承租人，在承租期间一经查实，记入公共租赁住房承租人信用管理档案，一律按市场租金缴纳租赁期间的房租，追回已发放的租金补贴，并按实际骗取的租金数额承担违约金责任，还可以责令腾退所承租的公共租赁住房，取消其在5年内再次申请租赁公共租赁住房的资格。对提供虚假证明材料的单位和个人按承租人实际骗取租金的数额给予一倍以上五倍以下的罚款，情节严重的要承担刑事责任。

“在现有的保障对象里，由于各个方面条件的变化，包括本人的努力，可能一部分人会因为收入水平提高不再作为保障对象，同时也会有部分人由于各方面的因素又进入保障对象，这样一进一出的动态管理是长效机制需要解决的问题。”[7]解决进出公共租赁住房的问题，其有效措施之一是公共租赁住房出租人与承租人签订书面租赁合同，使用房屋租赁合同示范文本,明确约定承租人因收入水平提高、经济条件改善不符合租赁条件的，应当全额承担公共租赁住房的市场租金，及时退出公共租赁住房,违反租赁合同的承租人按合同约定及相关法律规定承担违约责任。租赁合同期满后，承租人仍符合租赁条件需要续租的，可再次提出申请并续签合同，确保承租人租赁公共租赁住房只能用于自住，不得闲置、出借、转租或者用于其他经营活动。

参考文献：

[1]陈新政.遵循住房消费规律完善住房供应体系——对建立公共租赁住房制度的若干思考[J].中华建设，2010(5):49.

[2]张刚.公共租赁住房政策分析与评价[J].中国房地产金融，2011(7):13.

[3]曾国安，张倩.论发展公共租赁住房的必要性、当前定位及未来方向[J].山东社会科学，2011(2):81.

[4]杨向前.中国公共租赁住房制度解析[J].中共石家庄市委党校学报，2013(3):37.

[5]刘文杰，田焱.关于发展公共租赁住房的几个关键性问题的探讨[J].经济体制改革，2011(6):37.

[6]王学辉,李会勋.追问公租房制度的基本精神[J].理论探讨，2012(3):153.

[7]江泽林，等.城镇住房保障理论与实践[M].北京：中国建筑工业出版社，2012:9.

责任编校：汪沛

On Public Rental Housing System in New Urbanization

ZHU Liu-hu

(Law School, Anqing Normal University, Anqing 246133, Anhui, China)

Abstract:A quickening development of public rental housing is required by new urbanization and it is an effective measure to realize the aim of housing security. Economical housing and low-rent houses should be included in public rental housing so that an urban housing security system with public rental housing as the basic form can be gradually established. For the improvement of the system, we must strictly control the floor space of public rental houses, actively raise housing sources, scientifically decide and reasonably offer rent allowance and effectively manage public rental housing.

Key words:new urbanization; housing security; public rental housing; basic housing security

收稿日期：2015-12-30

基金项目：安徽省哲学社会科学规划项目“新型城镇化过程中安徽基本住房保障制度体系研究”( AHSKY2014D08) 。

作者简介：朱留虎，男，安徽宿松人，安庆师范大学法学院副院长，副教授，硕士。

中图分类号：F293.3

文献标识码：A

文章编号：1003-4730(2016)03-0119-05

网络出版时间：2016-06-23 16:44网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20160623.1644.027.html