共治与自治互动：基层社会治理法治化的路径整合

○ 李鸿渊

社会建设与管理

共治与自治互动：基层社会治理法治化的路径整合

○ 李鸿渊

党的十八届三中全会决定指出，改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。十八届四中全会提出推进多层次多领域依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章等社会规范在社会治理中的积极作用。2014年市委1号课题发布“1+6”文件，提出“关于完善居民区治理体系加强基层建设的实施意见”，松江区委制订了具体落实的“1+10”文件，从这个意义上而言，对今后社区自治工作提出了新的要求。社区共治与自治是社区治理的两个方面，二者的良性互动的前提是基层社会治理的法制化。松江区方松街道松云水苑开展社区治理实践证明，破解基层治理难题的关键是形成依法治理为核心的系统治理体系，其中提升基层社会共治与自治的良性互动是破解基层社会管理难题的根本之策。

一、当前社区共治与自治互动的困境分析

社区自治主要指居民自治，社区共治主要指社区共治，二者依托的主体和资源各不相同。随着社区服务管理功能的不断增强，社区自治与共治联动是社区建设和社区发展的必然趋势，然而当前由于社会体制机构的弊端，社区自治陷入委托——代理的困境、自主权的困境和社区党政关系等困境之中。实际上代理困境无处不在，街道（社区）居委会、业委会无一例外，作为个体的居民无时不处在被代理和无视状态。因此，只有认识到二者一致协同与冲突失衡，才能更好地界定和整合基层社会不同治理模式。

1.社区治理中的冲突与失衡

社区治理主体有社区（街道）、居民委员会、业委会和居民自治组织等，社区（街道）是社区治理的行政主导方，是具有行政权力和各类资源的共治，业委会等自治组织是典型的自组织，是社区自治的内推力，但是不掌握任何资源，而居民委员会是基层共治和自治的组织桥梁和纽带。理想的的结构是社区（街道）是主导，居委会建设是支撑，居民自治是基础。但是实际上社区自治与共治中经常面临冲突，既有利益需求的冲突，也有权力边界的冲突。

2.社区治理中的困境表现

所谓治理，是个人和机构共同管理的诸多方式的总和，它是相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们统一或认为符合其利益的非正式制度安排。治理是否有效，重要标准就是能否解决社区居民面临的各种难题。有效治理不是没有问题，或者预先解决好一切难题，其关键在于能够提供反映问题、解决问题的制度通道。

基层社会治理日益复杂，解决问题和服务群众的制度和资源瓶颈日益凸显，笔者曾参加过居委会的议事会，就大家关注的绿化被毁、停车难问题等进行协商。会议是在居民区党支部和居委会主持下进行，业委会、社区志愿者，居民代表等组成，由于参与面有限和资源的缺乏，可以看到现实中社区治理面临种种无解困境，制度设计纷纷落空。

3.治理困境的成因分析

社区发展需要内推力和外拉力的共同协调配合，并以内推力为主。社区自治是内推力，然而长期以来社区自治被虚化和弱化，社区发展的内推力显得尤为不足。一是社区治理体制不顺，顶层设计缺乏。城市管理事务下移，街道层层分解，居委会不堪重负，继而导致居委自治能力不强。其原因是顶层设计不明确，居委会自身身份模糊，居委会减负效果不明显，成为政府的眼和腿。二是治理主体责任不清，功能发挥受限。社区治理主体相互交叉，治理主体多元，但是居民有了问题还是会碰到踢皮球，反而会撇开社区治理体系寻找媒体提供帮助。根源在于责任主体不明确，条块关系不顺，基层社会的社会矛盾化解功能衰退，矛盾不得不上交。三是社会组织发展缓慢，公共服务短板。由于社会组织发育迟缓，社工人才严重短缺，以及志愿精神不足等，居民自治缺乏社会组织依托。居委会一旦专注于自治决策事项，居民的服务需求则会落空。四是社区居民主动参与意识淡薄，缺乏内在动力。社区参与程度不高，社区意识低下。由于社会的原子化、交往的虚拟化、居住的陌生化，在社区建设活动中，参与者大多是老年人和待业在家人员，大量的社区居民和驻区单位缺乏主动参与社区事务的责任意识，大多数上班族仍游离于社区活动之外，参与群体的单一性制约了社区建设和发展。

二、松云水苑的社区共治与自治的实践探索

基层治理法治化化，指在坚持党的领导下，将基层的经济、政治、文化、社会等各项工作纳入法治的运行轨道，使政府、企业、社会组织和个人的所有活动都有法可依，有章可循，和谐有序。松江区方松街道松云水苑是松江新城有名的“民工小区”，也是松江茸城论坛的议论对象。从共治与自治良性互动的角度看，松云水苑居委会在街道和居民之间穿针引线，巧妙解决了复杂的社区治理难题，其背后的逻辑就是社区共治与自治的良性互动，整合社区治理资源，发挥基层社会化解社会矛盾的体制效能。

1.依法治理，完善居民共同的自治规则

依法治理是前提，共治与自治都需要建在大家共同认可的规则上，这样才不会乱了章法，也避免了一事一议，无章可循。松云水苑居委会在《社区居民自治指南》手册基础上，以流程图来指导居民自治工作。2011年松云水苑作为松江区“群租整治”的试点小区，以“四位一体”为核心，居民代表为骨干的小区“议事园”发挥了有效的自治作用，通过了“全体业主大会关于群租整治的决议”，修订了《小区管理规约》，“决议和规约”作为小区的宪法，紧紧依托居民自治为抓手，有效突破了瓶颈，为打赢整治“群租”战役提供了行之有效的“法律”依据。居民的参与热情势不可挡，小区也已甩掉“民工水苑”脏、乱、差的帽子，呈现出小区管理有序、社团和谐相处、居民快乐生活的新气象。

2.民主治理，建立松云居民议事园平台

涉及居民利益的事项要让居民议，大家参与协商来解决。“松云议事园”是小区民主议事的平台，居委会从每个租赁户中选派一名代表纳入“议事园”，通过召开座谈会，宣传政策法规，商议小区事务等形式，增强他们自我管理的意识，并引导他们做好同户室人员的宣传思想工作。松云水苑居民区通过搭好“议事园”平台，让社区群众参与社区自治，居民自己出想法、出技术、出制度，使困扰已久的群租问题迎刃而解。居民通过建QQ群，对小区活动开展、建设管理以及维修基金的使用的知情权心存疑惑，通过议事园会议制定了一系列决议张贴在各楼道让居民知情明了，如针对业主装潢敲承重墙的现象出台了《小区装潢与违章搭建交付文明保证金的办法》；针对租户高空抛物、破坏门禁、拆取消防设施等现象，出台了《防“群租”对租户收取文明保证金的决议》；针对部分出租房业主不按时缴纳物业费的问题，出台了《关于租户代缴物业费的决议》；按照自治指南的要求，为了规范会议召开流程，出台了《业主大会召开具体程序和责任分工的决议》。从通知会议到解释说明，从培训到上门征询，从收集统计到查漏补缺一直到形成决议都从制度上进行了规范。这些“自治”决议，立足“透过现象看本质，通过问题找原因”，收到了很好的治理效果，也让居民知道小区正在做些什么，居民应该享受的权益和应尽的义务是什么。

3.共同治理，搭建联席会的共治载体

基层社会治理中，党和政府的主导始终是关键。坚持群众当家作主，组织群众有序参与，必须有合适的组织和活动平台。搭建“居民区事务联席会议”平台，当居民有诉求时，先要召开“居民区事务联席会议”，提出诉求者，相关居民代表，居委会、业委会、物业公司及“自治工作团组”相关负责人都要出席，他们讨论并决定是否就此诉求召开相应“听证会”或“协调会”。在听证（协调）会上，诉求者可提出更详细的意图或方案。会后，“自治工作团组”会把会议内容传达给每户居民，征询意见，以实现全民参与。坚持以群众需求为导向，在不同层面搭建更富包容性、开放性和灵活性的自治平台和载体，合理设置自治内容，聚焦小区综合管理、公共服务项目等大多数群众关切的热点、难点问题，使群众自治更具针对性和吸引力。小区外来人员居住区安全中存在的问题，很大原因是居民自我服务、自我管理的意识不强。因此，我们强化党支部的核心领导作用，充分发挥居委会、业委会和物业公司“三位一体”的动能，紧紧抓住20%的关键业主和租赁户，在小区公共事务的决策上发挥其80%的主导作用。以居委会为主体，形成由居委会（宣传发动）、警务室（依法执法）、物业公司（服务管理）组成的安全跨界核心力量，明确分工，落实职责，定期召开碰头会，对发现存在的问题及时寻求解决的途径。经过一段时间的运作，长期困扰居民的土方车乱停问题得到了妥善的解决。

4.居民自治，培养社区居民自治骨干

群众自治工作的关键是要抓住社区党员、群众中的积极分子、骨干力量和群众团队带头人，然后通过他们去团结凝聚更多的群众参与。不仅鼓励党员参加社区建设，成为群众自治工作的核心力量，同时社区党组织不断挖掘群众自治带头人，在社区文化、社区维稳、社区服务等方面发现和培育了一些“社区领袖”，通过发挥他们的“明星效应”，带动和凝聚了一大批居民群众，推动了自治工作的健康发展。太极拳、舞蹈队等团队负责人都是社区文体活动阵营中名副其实的“社区领袖”。 在楼组长、在册党员、教师代表中选出热心公益事业的居民，成立了“临时业主代表小组”，弥补了由于业委会尚未成立而存在的解决小区事务的空缺。同时，与8位大学城教师代表建立网上信箱，互通信息，定期牵头召开教师和物业公司座谈会，共同献计献策，形成了良好的沟通机制。

5.团队自治，大力培育社区自治队伍

有效的自治需要组织的有效参与，社区团队则是居民组织参与的中间桥梁。松云水苑居民区设立5个自治团组，包括文明创建、综合治理、环保护绿、文体教育和关爱互助等团组。“自治工作团组”成员皆由居民组成。居委会借助社区网络招募、居民自荐和互荐等方式，吸纳了相关居民加入其中。根据居民兴趣和社区需求，在5个团组下，又设立了近20个小团队，如环保护绿自治工作团组中，就有爱绿护绿服务队、清洁家园服务队、垃圾分类服务队和拥抱自然低碳俱乐部等不同小组。自治团组独立“运作”，定期召开例会，交流工作，商讨下一阶段活动。什么时间搞什么活动，并不需要通过居委会。自治团组是居委会开展工作的延伸和助手，原先不少由居委会承担的事，都“赋权”给了自治团组，这也激发了居民的参与热情。

三、用自治与共治联动实现治理法治化的制度协同

1.三位一体，厘清基层社会治理主体的权责边界

十八届四中全会提出了多层次多领域依法治理，发挥社会规范在社会治理中的积极作用，发挥人民团体和社会组织在法治社会中的作用，推进基层治理法治化等内容。社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。创新社会治理体制需要完善制度，形成一个多元主体的社会治理体系。有了良好的社会治理体系，才能不断提升社会治理水平，增强社会发展活力。对政府来说，就是要发挥主导作用，推进法治政府和服务政府建设，让市场在资源配置中起决定性作用，真正服务社会、服务群众；改进社会治理方式，运用法治思维和法治方式治理社会。对于社会来说，就是要提高自我管理、依法自治的能力和水平，实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动，最终实现各种利益机制的和谐稳定。

2.协商治理，搭建自治共治交融互动新格局

坚持民主协商，在社会治理中引导各方力量共商共治、民主决策。社区公共事务具有复杂性、多样性和动态性特征，任何一个组织不可能包揽社区公共事务。在一个功能健全的社区里面，有效治理社区公共事务需要各类组织的功能分化。政府组织承担行政管理功能；社会中介组织承担公益性、专业性服务功能；社区自治组织承担居民权益表达与维护功能；居民小社团履行互助功能。因此，社区是政府、社会组织、居民及其他组织的中间桥梁。以上现代社区治理结构的特点表明，政府组织和其它组织、居民个人的关系将不再是单纯的管理和被管理的关系，而是通过建立合作关系来实现社区的公共目标。社区事务，只要与之有关，所有的社区组织、居民个人都可以参与到协商、决策、执行或监督等各个环节。提升社区治理水平，借助于西方合作主义的理论，探索多元主体共同参与的社区共治，形成社区共治与居民自治交融互动的新格局。

3.文化引领，营造基层社会依法治理的氛围

倡导理性价值，积极培育现代公民文化，在自治组织与居民利益互动平衡中培养公民意识。一是培育居民参与的宽容感。避免参与中的过激行为，引导大家尽可能地在制度内表达自己的利益诉求，而不是采用极端的行为，对一些问题的解决给予必要的包容，包括对解决问题所需要的程序和时间，以及对处理结果的服从；二是培养居民参与中的道德感。要引导居民在自治行为中遵守法律的规定，不侵犯其他人的合法权益，在维权的同时不对社会造成不必要的负担；三是培养居民参与的责任感。要对居民自治主体意识形成行为进行引导和教育，及时疏导公民的情绪，让居民在合法有序的适度自治参与中充分表达利益诉求，通过尊重居民的正当权益提升其对社会的责任感。

总之，社区自治与共治良性互动的目的是通过“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，调动基层社会不同主体参与社会治理的积极性，在法治规则下形成社区治理的活力和合力，真正有效解决社区民生问题，为化解基层社会矛盾提供制度化的法治解决通道，让治理更加科学和有效。

（作者单位：中共上海市松江区委党校）

（责任编辑 张敏）