推进社会保障城乡一体化发展的对策研究

范英（大庆市大同区经济和发展改革局，黑龙江大庆，163515）



推进社会保障城乡一体化发展的对策研究

范英
（大庆市大同区经济和发展改革局，黑龙江大庆，163515）

摘 要：现阶段我国经济转型受到城乡二元化的制约影响日益显著，二元的城乡发展架构既不利于经济社会的健康发展，又会损害社会公平，使公共服务体系呈现碎片化的分布特征，违背了城乡一体化的人类社会发展趋势。尤为重要的是，社会保障的一体化是统筹城乡发展的关键突破口，也是其重要的组成部分，但我国目前城乡的二元结构将农村地区滞留在社会保障范围的边缘，使得社会保障不仅不能有效弥补城乡发展差距，反而加剧了发展的不协调性，容易引起社会矛盾的激化。因此，本文将从社会保障的视角出发分析这一领域进行城乡一体化发展的策略；同时，也是从城乡一体化的战略高度，探索城乡社会保障的发展方向。本文将从以下三个方面展开，首先概括城乡一体化的发展现状，其次引出社会保障的一体化现存问题，最后探索实现社会保障城乡一体化的切实对策。

关键词：社会保障；城乡一体化；公共服务；财政政策

一、城乡社会保障一体化的现状

城乡一体化是针对农村与城市分裂的二元结构提出的一种交融机制，它旨在打破城乡分割对立的局面，使生产资料能够在城乡之间流动共享，缩小农村和城市的发展差距，提供普遍均等化服务，促进城乡交互协调发展。

社会保障制度是城乡一体化事业中极具重要性和艰巨性的内容，主要定义是打破发达城市和落后乡村之间的分裂的社会保障体系，将社会保障作为一种调节收入和保证公平的手段，按照经济规律和体制改革的方向，逐步消除城乡差异，实现城乡在社会保障水平方面的一致。我国的社会保障体系主要包括针对贫困群体的社会救助、针对劳动者及家属的社会保险、涵盖全体社会成员的社会福利以及面向军人及家属的社会优抚四个部分。

近几年来，国家财政安排的社会保障的支出从2010年的3185亿元增加到2014年的32581亿元（预算安排数），年均增长78.8％。截至2014年底，第一产业就业人员22790万人，占总从业人员的比例从2010年的36.5％下降到2014年的29.5％，2014年底，乡村人口61866万人，乡村人口占总人口的比重从2010年的50.05％下降到2014的45.2％

二、社会保障一体化的现存问题

我国社会保障一体化实施正在向基本公共服务均等化迈进，现状存在需求体系不完善、机制不合理、资金支付体系不够健全等一系列问题，亟待关注和解决。在社会保障机制方面主要面临问题包括：社保内容与覆盖率城乡不一致，城乡居民以及城市职工和居民保障待遇存在较大差异，管理机制和信息一体化等方面的差异。在社会保障城乡一体化的实施过程中，会产生对政策解读的误区，以至于执行力度受阻。还有许多未普及的法律问题，例如很多居民不懂得为自己正确争取合法权益。此外，传统的文化和养儿防老等社会心理因素会抑制社会保障需求。

三、推进社会保障城乡一体化的对策

1.加快城乡一体化的经济步伐

国民经济的稳健发展是进行各项改革的基石，破除二元经济体制又是城乡社会保障一体化的重要基础。只有在保障城乡经济地位平等的基础上才能实现资源的迅速流通与组合，提高资源利用率，提高经济发展质量［1］。第一，要破除城乡之间的壁垒，制定一体化的经济发展部署，其主要目的是加强城乡之间的合作，加快推进农业的专业化现代化。第二，要不断改革农村的经济发展模式，现阶段我国农业经济现状还是自给自足占据主要地位，呈现规模小效率低市场信息机制不健全等特点。因此要创新农业的经济发展方式，带动劳动力的合理转移，此举意在调节城乡人口的素质和结构，从而推动城乡经济发展，为城乡社会保障一体化提供人力资源和经济基础。第三，要增加城市对农村的经济影响，将城市内部的市场机会与商业循环逐步扩大到整个城乡一体化的范围中，一方面市场可以扩大到农村，开拓城市的商业契机；另一方面，城市可以影响农村改变生活方式，带来新的科学技术和行业经验，从多方面缩小城乡之间的发展差距，提高规模效益，实现工业反哺农业。只有经济发展先行，才有资源进行社会保障水平的一体化进程。政府作为提供公共产品和公共服务的基本职能机构，应该在推动社会保障城乡一体化的过程中发挥主要作用，特别是在公共财政资金的支持方面。目前我国公共财政资金中有大约10％是用于社会保障事业建设，相对规模低于西方国家的30％～50％，可以看出我国财政对社会保障的支持力度不够，资金支持还处于欠缺状态。再加上不同区域之间经济发展结构差异很大，中西部贫穷地区社会保障落实困难，这些都需要有坚实的财政力量作为基础。

2.改革内部制度建设

（1）建立资金预警机制

资金的制度建设又可以根据主体不同分为两个部分：

首先是财政投入机制。根据前文论述，财政投入是社会保障运行的主要资金来源，面对我国社会保障支出增多、增快的情况，政府应该在社会保障投入的资金机制中全盘考虑经济发展水平、物价水平、社会保障的实际增长率等指标。要结合我国中央政府的总体财政能力和地方政府的实际财政压力，将更多的资源投入民生领域。这一机制的建立并不是限制财政对社会保障的投入，而是在对未来财政收支风向的动态测评后有的放矢，有重点地进行城乡社会保障项目的资金支付。

第二部分是建立社会保障基金预警。基金预警与财政预警机制配套使用，在建立预警机制之后还应有系列的分析和应对对策，以达到增强社保基金平稳运行并实施有效监督的目的。社保基金的预警指标可以从三个维度展开，依次是财务指标、参保人指标和增长指标。财务指标评估基金收支、年剩余率和政府的补助占基金筹资总额的比重；参保人指标明确了参保人基金人均实际占有额和参保人的数量增长规模；增长指标则衡量缴费基数增长率、退休人数与在职人数比例、社会保障基金支出占国民生产总值的比率等指数。通过一系列确切指标可以构建起预警机制的框架。此外，政府可以根据实际情况选择控制给付待遇、调整城乡地区的缴费标准、根据实际增减城乡社会补贴等维持基金收支的平衡［2］。

（2）确定城乡社会保障一体化的切入点

对社会保障制度进行城乡一体化改革势必会牵涉一部分人的既得利益，因此切入点的选择十分重要。可行的切入点可以减少改革阻力，最大限度的保证社会保障城乡一体化的实施。比如有很多地区将医疗保障的切入点定为新农合与城镇居民医疗保险并轨，尽管我国目前的社会保障三项覆盖率有很大提高，但是就实际情况而言，有重复参保和遗漏的状况。有研究者指出，城乡医疗保险制度在体系上呈现分裂性，因为医疗保障的管理系统、信息和方式不匹配等问题，将新农合和城镇居民医疗保险的并轨作为改革切入点，在一定程度上有利于制度和信息上的整合。然而，在确定切入点时也要考虑既得利益者的反应，要统筹城乡之间、区域间的资金分配意愿，再将医疗保险等进行整合。可以先从制度内进行统一整合，逐步对资金、管理方式等进行协调统一。采用试点方式先在省级范围内进行整合实践，重视农民工社会保障问题，解决省外医疗支付问题，逐步提高省级社会保障基金的统筹安排能力，提高社会医疗保险的实际覆盖率。

（3）完善管理流程制度

随着我国对社会保障的要求不断提高，社会保障需求逐年增加，相关部门的办理业务压力极大增加，对管理水平的要求显著提高。我国传统社会保障工作的管理体制的落后性和局限性逐渐体现，例如存在功能分割、缺乏统一治理等问题，职能分散化会导致权责分配不均衡不到位，影响社会保障工作的政策落实和展开效果，特别是人口规模较大的城市在办理高峰期难度会骤然增大。社会保障管理机构的层级化较多，运行效率不高，尤其是地方社会保障机构的人才较少，管理人员呈现松散维持的状态，缺乏一套行之有效的监督激励机制。要实现社会保障的城乡一体化，必须从管理制度方面改革，将相应的办理机构办理对象、服务范围、对应的权力和责任明晰到人，对操作程序进行合理优化，提升现代化管理水平。在社会保障的整合方面，可以通过政府购买等手段重新架构社会保障相关工作的管理流程，例如更新垂直化管理。地方政府在管理改革时应当理清各个机构之间的关系，统筹社保服务的层次，将办理流程反复模拟后找出优化方法，将部门进行分裂或合并，明晰权责，加强各部门的服务能力。改善部分地区社会保障办理碎片化的现状，逐渐向平稳、综合的状态过度。

（4）建设社会保障信息化制度

推进社会保障的信息化建设是城乡社会保障一体化的关键，目前我国的社会保障信息和服务平台还不够完善，相关社会保障建立的信息不准确、不完整，尤其是西部地区的信息系统几乎是空白。信息化建设是增加社会保障基金的监督、及时更新参保人员信息、增强参保人员公平性、适应社会成员人口流动等的重要技术保证。因此要在横向和纵向间加强建设各级社会保障机构的信息网，不仅能够减少社会保障漏洞导致的信息不对称问题、降低确认社会保障的成本，又能够加强城乡之间的跨区域合作，使异地办理各项业务成为现实，确保社会保障制度的实施阻力降低，流畅度增加。

以我国最先实现“五险合一”运作模式的成都市为例，信息制度一体化对提高社会保障工作效率、降低时间成本和相关费用、规范公共服务等方面起到显著的效果。成都自1992年着手将社会保障相关资料进行信息化，通过一系列系统性建设全面提高服务能力。自2003年起，成都市政府部门投资约一千万对该市的社会保障电子管理系统进行升级。成都建立起以“金宝工程”为总框架，以计算机为依托的社会保障核心管理系统。成都采用领先的管理模式和科技，将18个子系统整合成核心应用、系统综合与外部交换的统一平台。到2010年，成都市的社会保障系统数据中心已经与1495个社会保障站、937家定点医疗机构、2258家定点药店实现了数据共享，能够联网进行结算，并建立成立了“成都市劳动保障信息网”、“12333电话资讯服务”、“962110就业援助电话服务”和“社保通”等配套社会保障建设工程。 这样形成了可以基本覆盖经办机构、社保工作站、基本医疗保险定点机构的社会保障网络［3］。 极大地提高了社会保障办公系统的运行效率，为公共服务的便利性提供了多元化渠道，实现办理社会保障全部流程的信息化、规范化，也可以更好地监督社会保障的办理、发放，有的放矢地处理城乡社会保障一体化的进程。在这一过程中，成都城乡的居民不出社区就能够获得相应的社保信息，可以直接查询，直接减少了不必要的出行成本。

3.完善就业机制

城市社会的发展不能仅限于城市自身，封闭式的内循环不利于为城市经济的合理运行注入新的推动力，脱离整体大环境进行社会保障的城乡一体化改革是不科学的。因此，要加大对处于社会保障边缘的社会弱势群体的就业引导和帮助，促进农村闲置劳动力的就业，对缺少社会保险等制度保障的弱势群体而言，促进就业是解决社会保障问题的根本办法。因此应当不断扩大就业规模，帮助农村地区劳动群体提高就业质量，消除就业方面的结构性差异。

首先，应当将劳动力引导向优化产业结构升级的领域，补充完善促进就业的政策，将就业和再就业作为长期政策的重点，降低失业率。城乡一体化的发展必定会将新的产业代替低效落后的部门，与产业结构的升级和调整是相伴随的过程，因此兼顾经济的效益和劳动密集型经济对劳动力的需要，应当多鼓励和引导第三产业的发展，力图实现以服务业为主导的新型动力［5］。其次，鼓励城乡劳动者进行自主创业，与社区就业相结合。充分利用地域优势降低失业率，政府应利用社区的辐射效应，鼓励失业者选择临时性、阶段性等具有灵活工作弹性的合法就业方式，营造良好环境［4］。最后，要对失业下岗人员、无地农民和农村剩余劳动力开展免费的就业培训，确保这部分群体接受免费就业服务，提高劳动者质量。在围绕就业市场需求的前提下，建立培训和就业体系，在实践中增强劳动者技能，并为自主创业的劳动者提供项目指导、限额贷款等后续的服务。

4.扩大基本保障覆盖面积

扩大基本保障的覆盖面积既是建设新型福利城市的需要，也是社会保障城乡一体化的基本要求。对城乡居民的基本社会保障要全覆盖，人人得到保障，要促进非公有制经济组织从业者参加保险服务。如果在社会保险无法全覆盖的情况下，应当建立社会保险、社会救助与社会优抚的联动补充机制，充分发挥最低生活保障制度和医疗救助的补充作用。只有在覆盖基本医疗保障制度的前提下，才有可能提高社会保障的水平，逐步缩小城乡居民基本养老保险的差距，满足参保人基本的保障需求。城乡一体化的过程也是城市化的过程，完善社会保障机制，发展新的福利型城市是大的趋势，要加强地方政府的资源统筹能力、信息共享能力，精准化管理社会保障工作，落实基层保障服务，为城乡一体化发挥社会保障的造血功能。

与此同时，对于地方政府而言不能回避问题，要因地制宜采取利用当地优势，积极创新。不同地区在落实社会保障时会遇到发展瓶颈期，此时应该根据自身发展特点采取对相应具体制度或机制的改革。要将统筹城乡发展的理念广泛运用于社会保障事业的建设中，还要切实考虑农业的集约和现代化程度不断提高，农村劳动力向城市转移，剩余劳动力质量低，城乡社会保障实质水平不一致等实际情况，以大局为重统筹进行社会保障建设，妥善解决农民的社会医疗保险等服务，提高土地的使用效率，以集中化的方式带动城镇化进程，有效提高城乡居民的参保率。

参考文献

［1］杨华.中国城乡一体化进程中的社会保障法律制度研究［D］.吉林大学，2008.马斌，汤晓茹.关于城乡社会保障一体化的理论综述［J］.人口

［2］与经济，2008，03∶76-80+70.段胜译.成都社会保障城乡一体化改革探索的经验与问题研

［3］究［D］.西南财经大学，2013.范兴明.云南省构建城乡社会保障一体化的对策研究［D］.云南

［4］财经大学，2014.张春华.城乡一体化背景下农业产业化组织形式研究［D］.华中

［5］师范大学，2012.

Research On Urban-rural Integration Countermeasure Of Social Security

Ying Fan
（Daqing City， Datong District and economic development and Reform Bureau Daqing， Heilongjiang， 163513， China）

Abstract：At the present stage， urban-rural dualization has increasingly restricted China's transformation of economic development.Dual infrastructure of urban and rural not only harms the steady development of economy and society， and also damages social equity， it breaks public service system into segmentation and goes against the tendency of urban-rural integration in human society.Most importantly， the integration of social security is the key point of balancing urban and rural development， and it's also an extremely important component.However， China's urban and rural structure makes the rural region has long been at the edge of the social security system， causing social security unable to make up the gap between urban and rural development effectively.This kind of uncoordinated developement increases inequality， intensifies the social contradictions.Therefore， this paper will analyse the urban-rural integration from the perspective of social security.Meanwhile， this paper explores the direction of urban-rural social security from the strategy of urban-rural integration.This article will start from three dimensions.At first，summarize existing circumstances of " urban-rural integration"； And then lead to the demand of social security integration；Finally，explore the practical countermeasures of realizing the integration of social security in urban and rural region.

Key words：Social Security； The urban-rural integration； Public service； Fiscal policy

中图分类号：D632.1

文献标识码：A

文章编号：2095-7866 （2016） 02-153-05

DOI：工业经济论坛 URL： http//www.iereview.com.cn 10.11970/j.issn.2095-7866.2016.02.004

作者简介：

范英（1979-），男，大庆市大同区经济和发展改革局，高级经济师。研究方向：产业经济。

E-mail∶tofanying@163.com