以问题为导向 提升城市应急管理能力——以大连市为例

王祯军，张英菊，李　宏

（中共大连市委党校应急管理教研部，辽宁大连116013）



以问题为导向提升城市应急管理能力——以大连市为例

王祯军，张英菊，李宏

（中共大连市委党校应急管理教研部，辽宁大连116013）

摘要：“十三五”时期，我市的应急管理工作仍然面临严峻的形势。应当分析预判潜在风险，在仔细查找自身建设存在问题的基础上，瞄准突出问题并以问题为导向，加强提升城市应急管理能力的前瞻性研究。因此，要加快推进我市应急管理地方立法工作，加强应急预案的优化与演练，整合应急资源，打造应急合力，提高科技支撑水平，加强城市应急文化建设，以进一步提升我市的应急管理能力。

关键词：应急管理；法治；突发事件；领导干部

“十三五”时期是我国经济社会发展的关键转型期，同时也是“面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战”［1］的时期。根据近年来我国公共安全形势判断，未来一段时间，我国面临的国内外安全形势依然严峻，各种突发事件将继续呈现多样多发、影响大、范围广、处置难的趋势。属地管理为主是我国应对突发事件必须遵循的重要法律原则，同时也决定了进一步完善应急管理体系建设，不断提升应急管理能力仍旧是“十三五”时期地方政府应急管理工作的重要内容。“凡事预则立，不预则废”，因此，应当分析预判“十三五”时期我市应急管理面临的形势，在仔细查找自身建设存在问题的基础上，瞄准突出问题并以问题为导向，加强提升城市应急管理能力的前瞻性研究。

一、“十三五”时期我市应急管理面临的形势

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决战时期、全面深化改革的攻坚时期和全面推进依法治国的关键时期。这一时期，“改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有”［2］的特点决定了我市的应急管理工作仍要面对严峻的形势。

首先，由于地理位置复杂，我市仍要面临地震、洪涝、干旱、暴雨等多种自然灾害的风险。我市地质构造复杂，是地震灾害较为频发的地区之一，面临复杂严峻的震情形势，防震减灾任务繁重。另外，随着城市建设的不断发展，市区内积水排除负担不断加重，伴随毗邻海域的风暴潮灾害频率增加的趋势，洪涝与海洋灾害并存的风险也将存在。此外，人类社会的发展，特别是自工业化以来，一直是以生态环境的恶化为代价。特别是经济全球化以来，在世界经济迅猛发展的同时，地球的生态环境也以极快的速度退化。极端天气气候事件发生的频率和强度的增强，也使我市应对气象灾害的任务时刻不能放松。

其次，随着全面深化改革进程的深入，我市将“建设成为面向东北亚区域开放合作的战略高地、引领东北地区全面振兴的重要增长极，老工业基地转变发展方式的先导区、体制机制创新与自主创新的示范区、新型城镇化和城乡统筹的先行区”。［3］大规模、密集的建设过程难免滋生人为致灾因素，容易导致这个时期的事故灾难隐患要多于以往任何时期。同时，全域城市化进程也将加快提高对城市公共基础设施的安全要求。“根据国家新型城镇化规划，到2020年要实现常住人口城镇化率60％左右，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标。城镇人口分布和产业活动将更加集中，对公共基础设施和公共服务的依存度将明显增强。”［4］如学者所言：“自然灾害是自然和社会两种力量相互作用的结果”，［5］这种情况一方面会增加暴雨、地震等自然灾害和各类事故灾难对城市生产生活的威胁；另一方面，市政、交通、基础设施建设数量及来连施工的建筑施工企业和施工队伍数量的增多，客观上增加了事故灾难多发的潜在风险；城市立体交通、地下管网、高层建筑、油气运输管线等重大基础设施自身固有的潜在风险防范也将成为我市经济快速发展进程中重要的先导性、基础性工作。

再次，全球气候变化、日益严重的大气污染、水土流失、资源枯竭、人口流动频繁、药物滥用等因素，或将导致诸如甲型H1N1流感等传统传染病再度肆虐，导致自然灾害和人类难以控制的流行病的发生频率加大，如国际输入型的埃博拉病毒、韩国MERS疫情、美洲的寨卡病毒等。同时，商业化程度加剧，新能源技术、现代工业和服务业的快速发展，加之相应的监督保障制度缺位，客观上加剧了食品安全、职业安全和环境安全突发事件的威胁。作为重要的国际性城市，我市面临发生各类公共卫生事件的风险及衍生问题的可能性依旧存在。

最后，改革的深水期和攻坚期同时也是各种复杂社会矛盾的凸显期和高发期。伴随全域城市化发展和经济高速增长而生的土地征用、拆迁安置等问题引发的矛盾冲突仍会时有发生；毒品犯罪形势的日益严峻成为影响城市安全的重要因素；储户对金融衍生品、投融资平台热情的日益增加导致金融领域风险加大；民族、宗教问题的特点决定了它们不仅会以不同的形态长期存在于各种社会矛盾之中，而且，如果处理不当容易被敌对势力利用，成为引发更大矛盾冲突的导火索。另外，伴随着国际恐怖活动呈现频率反弹、地域扩大的总体趋势，国内反恐形势近年来也日趋严峻。随着大连在东北老工业基地建设中的战略地位的不断上升，面临的恐怖主义风险也呈上升趋势，加强对恐怖袭击的防范也刻不容缓。

二、进一步提升我市应急管理能力需要解决的主要问题

2015年，我市发生影响较大的突发事件的数量较往年有所减少，这既是多年来我市应急管理能力建设不断发展的成果，同时也是政府对应急管理工作的高度重视和相关部门齐抓共管的成效。当然，应急管理时刻不能放松，丝毫不能懈怠，正如习近平总书记指出的：“当前，我国公共安全形势总体是好的；同时，我们要安而不忘危、治而不忘乱，增强忧患意识和责任意识，始终保持高度警觉，任何时候都不能麻痹大意。［6］因此，我们仍需不断查找问题，为进一步提升应急管理能力指明改进方向。

（一）应急法律制度仍需完善

据不完全统计，我市地方性法规中涉及应急管理条款的立法只占立法总数的14.2％，政府规章中涉及应急管理条款的立法只占立法总数的3.2％。从现行地方性法规、规章涵盖的应急管理的规定来看，应急管理规范的碎片化现象比较突出，调整不同社会关系的地方性法规和规章均是就调整的社会关系可能涉及的突发事件的应急管理问题做出规定，缺乏总体的规范调整；另外，对于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全四大类突发事件的应对，我市现行的地方性法规和规章呈现出调整不均衡的情况，现有的碎片化的规定多集中于安全生产责任事故，其它类型的突发事件的应对的规定较少或只是规定在专门的应急预案中。另外，还需建立起有效的应急法制实施监督制度。对应急管理制度的落实监督需要进一步加强。

（二）应急预案实用性、科学性、可操作性需加强

虽然我市已经基本建立了“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，但尚不能完全做到在系统科学的风险评估基础上对应急预案进行适时更新。与北京等一些城市在重点领域和重点时间节点上的应急预案演练已经做到常态化、精细化、超前预警相比，还需要在应急预案的系统性、一致性上加强建设，加强应急预案的演练，使得应急预案在实际的突发事件应急处理中更具科学性和可操作性。

（三）需要加强应急管理联动机制建设

目前，我市社会公众参与应急管理的程度比较低，优势还没有得到有效发挥。一方面表现为志愿者数量不足，并且缺乏常态化、正规化的专业培训；另一方面表现为军地联动、区域联动机制有待加强；同时还表现为企业在应急管理中发挥专业救援的作用和积极性不足。各部门在应急管理工作中的协调配合、联动机制仍需加强。

（四）应急管理工作的科技支撑和信息化水平需要提升

我市近年来虽然在应急管理信息技术上有一定的投入，在市应急办、安监局、公安局等陆续建立了应急指挥系统，但总体而言，各系统之间还比较孤立、分散，为实现资源整合和共享的目标上还需加强建设。在一些部门的应急管理工作中还存在“只管配备硬件、轻视优化整合”的问题；另外，应急物资的存储、调运和配送等环节的动态监测设备和管理技术等方面的工作仍需加强投入。

（五）城市应急文化建设有待加强

应急文化是一个城市发展是否成熟的测度计，城市居民应对突发事件的心态与行为一定程度上反映了城市居民的整体素质和城市竞争力。近年来，大连市的应急管理体系逐渐得到发展和完善，应急宣传、演练等应急文化建设工作取得了一些成效，但与国内外先进城市应急文化相比仍有较大差距。

三、提升我市应急管理能力的对策

（一）加快推进我市应急管理地方立法工作，为应急管理工作提供法律保障

党的十八届五中全会提出，“牢固树立安全发展观念，坚持人民利益至上，健全公共安全体系，完善和落实安全生产责任和管理制度，切实维护人民生命财产安全。实施国家安全战略，坚决维护国家政治、经济、文化、社会、信息、国防等安全。”［1］因此，应基于“公共安全”的新理念做好我市应急管理的顶层设计。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。［2］“应急管理的效能来源于科学完备的制度保障，突发事件应对的关键在于建章立制，实现制度化响应，提高处置的规范化、程序化水平”。［7］在应急法制建设方面，在着重预案建设的基础上，以“依法治市”为契机，加强应急管理的地方“二次立法”工作，充分发挥好地方应急立法对应急管理工作的引领和规范作用，并结合实际情况对具体的应急制度进行完善。为此，建议开展应急管理的地方性法规和规章的制定工作。根据地方立法权限，以《突发事件应对法》为依据，结合我应急管理工作实际，对该法的授权，通过我市地方立法予以落实；对该法的原则性规定，通过地方立法予以明确和细化。地方立法涵盖的内容包括应急管理的人力、物力、财力投入等问题。落实应急处置的具体路径，建立突发事件应对的事前、事中、事后的监督和责任追究机制，确保各项工作落实到位，为推进我市应急管理体系和应急管理能力现代化提供法治保障。

（二）加强应急预案的优化与演练

基于“情景—任务—能力”模式修订、优化各地区、各部门专项应急预案、部门应急预案、企事业单位应急预案和大型活动应急预案。针对我市易发突发事件的领域、行业、部门及企业构建突发事件的情景，列出任务清单，评估应急能力，提高应急预案的科学性。各级政府、各有关部门、各单位要定期组织开展各种形式的预案演练，提高应急预案可操作性：一方面要加强对现有预案的评估演练，提高其可操作性，在此基础上要尽量简化应急预案，确保其简单明了，便于识记；另一方面要加强对应急预案的学习，建立应急预案定期学习制度，多参加模拟演练等活动，使相关工作人员熟知预案职责和流程。

（三）整合应急资源，打造应急合力

应坚持社会治理的理念，充分发挥全市上下的力量，形成应急管理合力，共同做好应急管理工作。首先要积极调动社会各界力量参与应急管理。加强志愿者队伍建设。定期组织志愿者进行培训和演练，提高其实战能力，同时也要制定相关制度，实现志愿者队伍建设的规范化、制度化。其次要建立各部门之间、军地、区域联动机制。在应急物资的储备上实现应急资源共享；借助与周边的营口、丹东、盘锦等地便捷的交通走廊连接，建立城市之间的应急互助圈，共享应急资源，提高区域协同应急管理能力。

（四）加大投入，提高我市应急管理工作的科技支撑水平

首先，应加快整合全市监测预警资源，保障应急管理科学高效。将地震、气象、国土、海洋、水利、卫生、安监、消防、民政、交通、信访等专业部门的应急监测预警资源进行整合，统一信息共享接口，真正实现各专项指挥部、各区市县及其他相关单位之间“纵向互通、横向互联”的应急信息沟通，整合分立设置的多头的应急平台，整合资源，形成合力，“实现跨平台、跨部门、跨地域‘应急一张图’”。充分利用大数据、云平台、物联网等新兴技术，实现精准实时应急。其次，应改进应急避难场所建设，优化应急物资储备管理，对现有的应急物资储备库和应急避难场所的规划和实体进行必要的更新和改建。从“最坏情景”出发，全面分析全市应急物资的储备类型和数量，由各属地以及相关负责单位因地制宜地对应急物资和装备进行重新分配和整合，优化应急仓储能力。最后，在我市建立以社区为单位的“风险雷达”公共安全风险监测预警系统，结合大数据、物联网和智联网等先进科技理念，通过深度挖掘、分类筛选和优化处理等步骤形成动态决策方案，进而帮助决策者和社会公众协同防范各类风险。

（五）加强城市应急文化建设

首先，充分利用互联网、手机、电视等居民获取信息的主要渠道与公众交流和沟通。比如，可以在大连居民浏览率较高的天健网等门户网站或是政府相关网站上开辟专栏，发布应急管理及时消息、宣传应急知识、案例等。另外，可以在大连电视台开辟专栏节目，向公众宣传如何预防和应对危机的知识，还可以邀请观众来现场进行互动；建议相关部门以建立大连应急微信公众平台为切入点，定期向居民发送应急管理相关知识，以此营造城市应急文化的良好氛围。其次，鼓励学校尤其是中小学开设相应的危机应对及生存急救方面的课程，并对这些课程进行规范，将其列为义务教育的必修课而不仅仅是选修课。再次，政府应向公众提供免费的、实用性强的应急培训课程。比如，社区可以定期举办针对居民的危机预防和应对的培训课程，也可以学习国外先进经验，印制并免费发放危机防范手册，指导公众在危机发生时进行及时有效的自救。最后，加强应急疏散模拟演练，通过实际模拟，增加居民应对危机事件的感知和体验，鼓励社区、企事业单位等进行地震、火灾等常见灾种的情景模拟演练，增强居民和职工的危机意识和处理危机的能力。

参考文献：

［1］中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报［N］.光明日报，2015-10-30.

［2］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29.

［3］肖盛峰.要把大连建设成为面向东北亚区域开放合作的战略高地［N］.大连日报，2016-03-06.

［4］李克强.政府工作报告［N］.光明日报，2016-03-06.

［5］丹尼斯·S·米勒蒂.人为的灾害［M］.谭徐明，等，译.武汉：湖北人民出版社，2004.

［6］习近平.牢固树立切实落实安全发展理念确保广大人民群众生命财产安全［N］.人民日报，2015-05-31.

［7］洪毅.“十三五”时期我国应急体系建设的几个重点问题［J］.行政管理改革，2015（8）.

［责任编辑：李成林］

作者简介：王祯军，男，中共大连市委党校应急管理教研部教授，法学博士；张英菊，女，中共大连市委党校应急管理教研部副教授，管理学博士；李宏，男，中共大连市委党校应急管理教研部副教授，经济学博士。

基金项目：2014年辽宁省社会科学规划基金项目“依法治国背景下破解‘维稳怪圈’的法治思维研究”（项目编号：L14DFX036）；2015年辽宁省宣传文化系统“四个一批”人才培养项目“依法治国视域下辽宁维稳工作面临的新问题及对策研究”（辽宣干发2015 17号）；2012年大连“一校两院”学科建设项目“地方政府应急管理体系研究——以大连市为视角”的阶段性研究成果。

收稿日期：2016-03-07

文章编号：1671-6183（2016）03-0061-04

文献标识码：A

中图分类号：C93