行政程序证据制度初探

黄维瀚

（安徽公安职业学院，安徽　合肥　230088）

行政程序证据制度初探

黄维瀚

（安徽公安职业学院，安徽合肥230088）

目前，我国尚未出台《行政程序法》，现有的行政程序证据规则多散见于单行法和部门规章中。因此，有必要以行政程序证据的概念为切入口，阐明行政程序证据与行政诉讼证据之间的差异，并据此确立行政程序证据制度立法的规制模式。

行政程序；证据；制度；必要性

证据制度本身并不是孤立和静止的，必须在法律程序中才具有生命力。因此，证据被有的学者称为“法律程序的灵魂”［1］。即使是在行政程序中，证据制度也占据着越来越重要的地位，如设置法律程序来约束行政权力，“先取证再裁决”，其在一定程度上涵盖了证据制度的运行要求。建立行政程序证据制度，对于防止行政主体的恣意性和在行政程序中滥用优势地位，无疑都具有十分重要的意义。

一、行政程序证据的概念及实证法分析

（一）行政程序证据的概念

目前，学界对“行政程序证据”的概念，主要有以下几种观点：（1）行政程序证据是指行政主体在行政执法程序中为作出具体行政行为，根据行政法律规范所设置的事实要素而收集、运用以证明相对人法律行为或事实的证据。［2］（2）行政证据是行政程序中由行政主体、相对人等依法收集的或提供的具有法定形式能够证明案件真实情况的并经行政主体查证属实的事实。［3］（3）行政程序证据是指行政机关在行政程序中收集或由当事人向行政机关提供的，行政机关据以作出行政行为的事实和材料。［4］

在辨析行政程序证据的概念之前，应当设法统一概念的名称，因为从目前的研究来看，对“行政程序证据”的称谓尚未统一，有学者将之称为“行政执法证据”，也有称为“行政证据”，但其内涵基本相同，概念名称的不统一正说明研究的不足，也会对进一步研究造成不便。笔者倾向于称之为“行政程序证据”，因为这种表述更加准确，也可以将其与行政诉讼证据区别开来。笔者认为，对行政程序证据的定义，还需要解决好以下几个问题：

1.涉及证据的性质之辨，是“事实说”还是“反映说”。从辨证唯物主义的认识论出发，证据与待证事实虽联系紧密，却不能等同于待证事实，证据一定程度反映证明待证事实，但受制于个体的认识程度等诸多因素，对待证事实的反映具有相对性。正如恩格斯所说，“人的思维……的认识能力是无限的，同样又是有限的。按他的本性、使命，可能和历史的终极目的来说，是至上和无限的；按他的个别实现和每次实现来说，又是不至上的和有限的”［5］。人的认识能力在个案上的证明过程和证明结果具有有限性。从事物发展的角度来看，因为案件事实已然发生，人类不可能再次踏入“同一条河流”，证据对于案件事实的证明作用是“事后性”的，通过证据只能反映和接近客观事实，客观事实与法律事实并不总是一致的情况既是正常的，甚至是被法律所承认和保护的。比如，相对人的违法行为不能基于非法证据而被追责，法律出于保护更高阶法益的目的，否定非法证据的证据能力，不能绝对地认为违法事实并不存在。正因如此，有学者主张“证据……在客观事实和法律事实之间起到桥梁作用”［6］。基于以上分析，证据与待证事实存在一定程度的反映关系，但证据非事实本身。

2.准确把握行政程序证据，需先确定“行政程序”的范围。这个问题可具体化为两个层面：第一个层面是行政程序是否仅指行政主体做出具体行政行为所适用的程序范畴。笔者认为，“具体行政行为”概念存在内涵模糊、外延不够周全的缺陷，正如原《行政诉讼法》在受案范围方面的规定，通过引入“具体行政行为”概念，其实质上却一定程度限制了行政诉讼受案范围，并成为导致现实中行政诉讼“立案难”问题的原因之一。应当看到，随着现代行政管理和公共服务理论的发展，行政法治不能仅仅是对所谓“具体行政行为”的约束，具体行政行为只是行政权的诸多表现形式之一。从行政程序涵盖的范围来看，不仅有做出具体行政行为程序，还有像行政决策等方面的程序，是“具体行政行为”概念无法涵盖和囊括的。诚然，对不同类型的行政行为，应当在程序设置及证据规则方面予以差异化规制。与此相关，有学者对行政程序证据制度的定义是 “行政主体在做出某个行政决定应通过一定的方式收集证据的程序规制”［7］，又称为行政调查制度。笔者并不赞同这一观点①笔者以为，这种观点中提到的“行政决定”，并不是一个规范的法理概念，对区分行政程序外延是不便的。，但其关于行政程序范畴的开放性思维是具有启示意义的。另一个层面的问题是行政程序是否包含行政诉讼程序。笔者以为，基于行政程序相对诉讼程序的明显差别，同时也是构建相对独立的行政程序证据制度的必要性使然，不能将行政程序作为涵盖诉讼程序的上位概念，从而建立区别于诉讼证据制度的行政程序证据制度。

3.行政程序证据的证明主体是否只能是行政主体。在行政程序中，行政主体并不是唯一的证明主体，行政相对人在行政程序中同样有权提供证据，这既是相对人提供证据的权利，也是一些行政行为中相对人举证责任的体现。从行政程序证据制度的完整性角度来看，不仅应包含行政主体的取证、举证和认证行为，相对人在行政程序中也有权举证和质证。在传统行政行为中，行政主体的主导性地位决定了行政程序证据规则主要是围绕行政主体来设计的，大量行政行为是基于行政主体依据职权的事实调查行为而做出的，但不能“一叶障目”，那种认为行政程序证据的证明主体只有行政主体的观点无疑是片面的。综上所述，笔者认为，“行政程序证据”是在行政程序中由行政主体收集或由相对人向行政主体提供的，支撑行政主体作出行政行为，对待证事实具有证明作用的材料。

（二）行政程序证据制度的实证法研究

当前，实证法中有关行政程序证据的内容呈现出较为分散的状态。

第一，它散见于单行法中，以原则规定为主。如《行政处罚法》中有“行政机关必须查明事实”以及“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”之规定。再如《行政许可法》有“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”等涉及行政程序证据的相关规定。还有像《行政复议法》、《治安管理处罚法》等单行法中，都有行政程序证据的零星规定。这些证据规则多以特定类型行政行为为对象，且原则性较强，缺乏对行政程序证据一般规则的规定。

第二，它主要由规章予以规范，效力层级不高。如2007年国家发改委下发的《价格监督检查证据规定》（发改价检〔2007〕80号）明确了价格监督检查程序中的证据种类、取证规则和证据审查规则等内容，是一部专章规范执法证据的部门规章。再如2013年公安部颁布的 《公安机关办理行政案件程序规定》，其中对于公安机关办理行政案件适用程序的证据种类、证据形式也作了专章规定。同时，一些有关行政程序的地方立法，也涉及到证据制度，如《湖南行政程序规定》中就有关于行政程序证据制度的内容。

第三，它大量借鉴和移植诉讼程序中的证据规则。目前，由于我国尚未构建起行政程序证据制度体系，导致实践中行政程序证据规则大量借鉴和移植诉讼证据规则。行政诉讼证据制度主要体现在《行政诉讼法》和2002年最高人民法院制定的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》之中，特别是该司法解释，对行政诉讼证据规则作了较为系统的规定。现实中，为防止被诉行政行为的败诉，行政主体在行政程序中的证据规则多依据或借鉴诉讼证据制度之规定。笔者认为，虽然行政程序证据与诉讼证据联系紧密，但不应混为一谈，更不能以诉讼证据规则代替行政程序规则。诉讼证据规则是规范人民法院审理行政诉讼案件的证据规则，在行政程序中直接借鉴和移植诉讼证据规则，会产生难以适应的问题，即“勉强适用于行政程序，影响到行政行为的合法性和行政效率”［8］。所以有必要进一步厘清行政程序证据与行政诉讼证据的关系。

二、行政程序证据与行政诉讼证据的关系

行政程序证据与行政诉讼证据存在紧密联系，两者可能成为前后衔接的程序环节，行政程序证据经司法审查、认证可转化为诉讼证据。一般来说，进入行政诉讼环节的证据多来自于行政程序证据，特别是行政主体的取证过程。值得一提的是，一些行政程序证据经法院认可后，也能成为刑事诉讼中的证据。但是，行政程序证据制度具有区别于行政诉讼证据制度的特殊性。两者的区别在于：

（一）价值功能不同

行政程序证据解决的是行政行为的正当性问题，是行政主体据以做出行政行为的重要支撑，是行政主体要求相对人接受、配合行政行为的正当性依据；行政诉讼证据主要面向行政行为的合法性问题，从行政诉讼的功能定位出发，诉讼证据围绕被诉行政行为的合法性展开。显而易见，正当性的内涵要大于合理性，在个案中是需要具体化的，一定场合可以涵盖行政合理性和效率性原则的要求。基于两者价值功能的不同，两类证据的证明对象和审查范围是有所不同的。

（二）举证责任的分配和证据审查的主体不同

行政程序证据是由行政主体依职权收集的或行政相对人提供的，一般应坚持“谁主张、谁举证”的举证责任分配原则，行政程序中的证据由行政主体予以审查。在行政主体收集证据的行政程序中，举证主体和证据审查的主体是同一的，所以行政程序中的证据审查和排除规则应体现这种特点。行政诉讼证据主要由行政主体，即行政诉讼的被告提供，原告或第三人对特定事项承担举证责任。人民法院在诉讼中主要负责证据的审查，特定情况下可以直接调取证据。

（三）证明对象的范围存在差异

行政程序证据主要用于证明法律事实的存在与否及其性质、情节，而行政诉讼证据除证明法律事实以外，还有涉及管辖、期限等诉讼程序上的证明事项。而且考虑行政事务的专业性和技术性问题，人民法院在审理行政诉讼程序中，对行政主体基于专业性和技术性认定的事实，一般持司法容忍的态度，从而满足行政自由裁量的现实需要。

（四）证据规则的具体差异性

应当看到，行政程序证据与行政诉讼证据的具体差异明显，如前文提到的举证责任分配的差异。同时行政程序外延的广泛性，决定了不同类型的行政程序，其证据规则是不同的，但诉讼证据规则具有相对统一性。

由此可见，在行政程序中移植和生搬硬套诉讼证据规则的做法是不妥的。所以，需要构建相对独立的行政程序证据制度。

三、行政程序证据制度的立法规制模式探讨

从现代行政控权理论角度看，通过程序约束行政权的优势在于 “……既可不过于束缚政府行为的手脚，又可防止政府实施行政行为的恣意、滥权”［9］。证据制度是行政程序中的重要内容，在 《行政程序法》中构建和规定行政程序证据制度，是十分必要的。虽然从目前的情况看，《行政程序法》立法的现实推进力度仍很有限，但并不妨碍相关研究机构和学者积极尝试《行政程序法（草案）》的研究工作。从笔者掌握的资料来看，目前至少有三个版本的《行政程序法（代拟稿）》可询。应松年教授主持起草的《行政程序法（试拟稿）》的“证据”部分，主要包含了证据的定义和形式、现场笔录、定案证据规则、证据保全、笔录、案卷等内容。马怀德教授主持起草的《行政程序法（草案）》［10］包含了证据的定义和形式、现场笔录、定案证据、证据保全、笔录和案卷等内容。姜明安教授主持起草的《行政程序法（试拟稿案》［11］包含了取证责任、证据形式、调查收集证据、询问和讯问、审查和检查、提供证据和保存证据等内容。笔者认为，在《行政程序法》中应当有行政程序证据制度的一般规定。至于行政程序证据制度的一般规定，应包含哪些内容，笔者将通过其他文章予以论述。

笔者认为，在《行政程序法》立法尚未出台前，为规范和指导现实行政程序中的证据运用，可以考虑“先地方，再中央”的方式逐步推开，同时也为国家层面的立法提供基层实践经验。考虑到行政行为的多样性和差异性，再以单行法的形式规定特定类型行政程序证据的特殊规定，作为行政程序证据制度的补充，从而形成相对独立和完整的行政程序证据制度体系。

［1］徐继敏.证据制度在行政程序法中的地位探析［J］.河北法学，2004（1）：83.

［2］李牧.论行政程序的规则和保障功能［J］.武汉理工大学学报，2003（6）：289.

［3］胡建淼.行政违法问题研究［M］.北京：法律出版社，2000：310.［4］应松年.行政诉讼法学［M］.北京：中国政法大学出版社，2011：128.

［5］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1972：126.

［6］才凤敏.浅析行政证据与行政诉讼证据［J］.甘肃行政学院学报，2004（1）：117.

［7］张建飞，占立.现代行政法原理［M］.杭州：杭州大学出版社，1998：129.

［8］姬亚平.论行政证据与行政诉讼证据关系之重构［J］.行政法学研究，2008（4）：42.

［9］姜明安.行政程序：对传统控权机制的超越［J］.行政法学研究，2005（4）：19.

［10］马怀德.行政程序立法研究——行政程序法草案建议稿及理由说明书［M］.北京：法律出版社，2005：26.

［11］姜明安.行政执法研究［M］.北京：北京大学出版社，2004：336.

On System of Administrative Procedure Evidence

Huang Weihan
（Anhui Vocational College of Public Security，Hefei Anhui 230088）

At present，The Administrative Procedural Law has not yet been issued in China，and the existing rules about the administrative procedure evidence mainly belong to some special laws and administrative rules.Therefore，it is necessary to take the concept of the administrative procedure evidence as a starting point to clarify the difference between the administrative procedure evidence and the administrative litigation evidence，and on the basis to establish the legislative system of the administrative procedure evidence.

administrative procedure；evidence；system；necessity

DF31

A

1671-5101（2016）03-0066-04

2016-04-12

本文系2016年度安徽高校人文社会科学研究重点项目《行政程序证据制度研究》（项目编号：SK2016A0185）的成果之一。

黄维瀚（1982-），男，江苏海门人，安徽公安职业学院讲师，法学硕士。研究方向：行政执法、交通管理法律法规、证据法学。