建设工程招投标环节职务犯罪问题研究

王延文，陈一娜，李晓文

（北京市大兴区人民检察院，北京 102600）

建设工程招投标环节职务犯罪问题研究

王延文，陈一娜，李晓文

（北京市大兴区人民检察院，北京 102600）

建设工程招投标制度是国家采取透明化措施、降低工程建设领域职务犯罪风险的重要举措。北京大兴国际机场及新航城建设在即，一大批工程建设项目将不断上马，为确保“工程优质、干部优秀、资金安全”的实现，我们立足职务犯罪预防职能，对五年来全市检察机关查办的建设工程招投标环节职务犯罪案件进行全面分析，总结案件特点和犯罪表现形式，剖析案发原因和发展趋势，研究并提出预防对策建议，以期对新区重大工程建设项目招投标的廉政风险防控工作有所裨益。

招投标；职务犯罪；预防对策

一、建设工程招投标环节职务犯罪案件基本情况及特点

2010年至2014年间，北京市检察机关共查办工程建设领域招投标环节职务犯罪案件63件70人（其中大兴院查办8件9人），占工程建设领域职务犯罪案件总数（234件278人）的26.9%和25.2%。经总结分析，招投标环节职务犯罪案件特点主要有：

（一）案件性质：贿赂犯罪占绝对多数

查办的70人中，犯贪污罪的仅2人，贿赂犯罪的68人，占97.1%，其中犯受贿罪的43人，行贿罪的11人，单位行贿罪的11人，介绍贿赂的5人。该环节职务犯罪中的权钱交易现象极为突出，一些投标人为在项目招标中获取优势，并最终中标，往往采取贿赂的犯罪手段。

（二）涉案单位：机关、国企数量相当

63件案件涉及的案发单位有46个，其中18个民营企业涉及的罪名均为单位行贿罪或行贿罪，另外有行政机关12个（包括招投标主管部门2个），事业单位3个，央企2个，市属国企11个。这表明，在招投标工作中，民营企业仍将行贿作为赢取竞争优势的重要途径，招标单位及招投标主管部门的关键岗位人员也就相应地成为职务犯罪高风险人群。

（三）犯罪主体：级别不高，但都是实权人物

查办的70人中，具有国家工作人员身份的有51人，非国家工作人员身份19人，从行政级别上看，厅局级的2人，处级的10人，科级的12人，还有科员级的工程师、技术员及无级别人员。大部分人级别不高，但是掌管一定的审批权、决定权和人、财、物的分配权力。

（四）犯罪数额：平均数额高，大案所占比重大

70人平均犯罪数额为17万余元，最低的2.8万元，最高的达423万元。其中，不足5万的14人，5万以上不足10万的18人，10万以上的38人。犯罪数额在5万以上的大案占案件总数的80%。从案情上看，涉案数额的大小与项目标的额和掌管项目者的贪欲大小存在直接关系。

（五）涉及的部位：主要是工程发包和材料采购

一是工程项目发包的招投标，包括一级工程项目、再建工程、装修改造工程、大街改造工程等，共发生55件案件；二是建筑材料采购的招投标，既包括混凝土、门窗等建材，也包括弱电材料、锁具等安防设备、工程布线等，共发生15件案件。

（六）作案形式：共同犯罪、窝串案现象明显

存在共同犯罪情形的人数达35人，占总人数的50%，既有行贿人多头行贿或受贿人多头受贿的案件，也有合谋串通，共同受贿的案件。例如，个体包工头陶某某向8人行贿；中建电子工程有限公司副总经理李某某、合约采购部经理李某、项目经理王某、工程师郭某共同受贿。另外，窝串案现象明显也是招投标环节职务犯罪案件的一大特点。例如，某检察院在查办一高校房地产管理处综合科科长倪某某受贿犯罪时，围绕招投标环节，以工程项目和材料采购为中心，沿着由受贿人到行贿人，再到其他受贿人的思路，顺藤摸瓜，全面深挖，结果共立案侦查行、受贿、贪污犯罪19人。端出三个窝案，此外，还有游离于三个窝案之外的私人公司、个体老板和中间人。涉案人之间利益关系错综复杂,你中有我,我中有你,有时单独作案,有时交叉作案,有时勾结作案。

二、建设工程招投标环节职务犯罪表现形式

通过对63件典型案件的总结分析发现，建设工程招投标环节职务犯罪行为主要表现为以下几种形式：

一是应当公开招标的项目不进行招标，采取直接委托的方式，从中收受贿赂。例如北京云星宇交通工程有限公司副总经理兼维修中心经理张某某贪污、受贿案，云星宇公司在产品采购或工程建设招投标的过程中未充分真正地落实招投标程序，分包邀标工作不规范，有的项目根本就不走招投标程序，全凭时任主管领导张某某的个人意志决定，直接委托给其实际控制的公司承揽。

二是招标方与投标方暗中勾结，泄露标底，使投标人中标。例如大兴区市政管委系统杨某、付某受贿案，在庞安路绿化工程监理招标中，经杨某请托，环境整治办公室副科长付某将招标事宜的有关内部关键性情况泄露给正方监理公司的金某。金某通过挂靠的北京兴电国际有限公司顺利中标后向杨某、付某各行贿1万元。

三是招标单位人员接受个别投标人请托，暗示甚至直接要求其他投标人放弃投标。例如，北京鼎力建筑工程公司总经理徐某某为获得北京八达岭经济开发区管理委员会A1-A4中试厂房等工程，向延庆县建设工程招标投标管理办公室主任侯某某行贿20万元，后者利用其负责监督管理延庆县内各类工程建设项目招投标的职务便利，直接打电话让其他的竞标人放弃竞标，从而使徐某某的公司中标。

四是招标人为照顾关系人，违背招投标法规定，将项目化整为零。2007年下半年，在奥运重点大街整治项目（花乡段）招投标中，丰台区花乡副乡长张某将北京利福源公司经理王某某介绍给环境办主任郭某，希望把项目给王某做。郭某将工程分解成六个标段全部交给王某施工，为掩人耳目，王某让北京万兴建筑集团有限公司等六个公司将项目施工合同签字盖章后交给他，之后，张某代表花乡人民政府在六份合同上签字。在此项目中，王某共行贿4万元。

五是招标方与投标方相互串通，勾结其他投标方进行围标，骗取中标。例如原宣武区政府投资项目中心主任李某某受贿案，该中心作为原宣武区所有政府投资项目的甲方，统一负责招投标工作。在原宣武区政府3号楼装修改造过程中，李某某作为甲方代表，在接受昊都公司请托后，主动指示城乡一公司等三家企业参与围标，为昊都公司谋取不正当利益。在李某某的协调下，城乡一公司等企业与昊都公司达成“围标协议”，昊都公司顺利中标，而李某某从中收受贿赂10万元。

六是无投标资质的公司借用其他公司名义投标，骗取中标。例如延庆县建设工程招标投标管理办公室主任侯某受贿案，北辰建设集团副总徐某为承揽到延庆县教育委员会校安工程，以北京朝林建设集团有限公司名义投标，并找到侯某让其帮忙，侯某在明知徐某是以他人名义违规投标但并没有予以制止，致使徐某以北京朝林建设集团有限公司的名义中标。工程完工并结算工程款后，徐某向侯某行贿15万元。

七是招标方在制定标底时，标准贴近关系人的产品技术参数，排斥竞争者。华星威尔公司的英格索兰牌电锁代理商陶某为了能确保其锁具中标，向中建公司中石化项目部经理李某承诺中标后给予其好处费。于是，李某在招标过程中，授意中石化项目部现场工程师郭某在制作招标文件时尽量贴近英格索兰牌电锁的技术参数，致使该锁具最终中标。

八是评标委员会成员发表倾向性意见，使特定投标人中标。在清华大学继续教育学院光华路校区1号楼装修改造项目评标后，该校房地产管理处综合科科长倪某向身为评标委员的杜某打招呼，希望自己的朋友中标，在评标现场，杜某发表倾向性意见，最终使倪的朋友中标。

三、建设工程招投标环节职务犯罪案发原因

（一）招投标制度自身存在缺陷

我国《招投标法》所构建的招投标制度是“综合评标制度”，而综合评标制度的特点是先确定标底，再由专家委员会综合评定各个投标方的资质和综合水平，最终“花落谁家”决定权在招标单位。设计这种制度的本意是为了实现成本收益的最大化，然而在竞争激烈的建筑工程领域招投标战场上，太多人为因素的介入，使其效果与设计者的初衷相去甚远，按照制度设计者的思路进行“阳光”招投标，要付出高昂的监督成本，且效果不佳。现在的制度有很多环节可以介入人为因素，如确定标底环节、标底一经产生的保密环节等。最终，即使评标委员给出了未受腐败侵染的推荐意见，招标人还可以单方面决定中标人。总之，“综合评标法”就是在多个主体、多种人的因素介入、干预之下被实施的一项制度安排，其易于受到腐败的侵害。

（二）案发单位制度设计缺陷：权力过于集中

虽然《招投标法》明文规定，项目法人和行政主管部门应彼此独立，但目前一些单位在招投标时都采取“集权制”。例如，清华大学的房地产管理处既负责招投标工作，也负责施工管理工作，权力集中一个部门，而该房管处副处长也身兼数职，在项目的招投标中，既是招标人代表，也是专家评委，还是最后的中标决定人。再如,城建集团副总经理林某统揽项目承包与分销、融资贷款、人事任命等重要职权，手握人、财、物大权的他逐渐迷失自我，走入以权谋私的误区。权力集中在某一部门或某个人手中，缺少有效制约，必然导致行使权力的人对权力的滥用。

（三）内部约束缺陷：监督管理乏力

近年来，各机关、企事业单位管理制度日渐完善，管理模式日趋成熟，尤其是国有大中型企业的法人治理结构更加科学，各个部门均制定了严格的规章制度，并将廉政风险防控制度落实到每个工作岗位。但该系列案件证实两点问题：一是当“一把手”干预招投标活动时，无有效的监督制约机制加以制衡，更无人愿意提出异议；二是公司的有关监督部门未发挥有效作用。例如中建电子工程有限公司招投标腐败窝案，虽然该公司设有纪检、工会、审计等部门，但依然发生了包括公司副总、总经理助理、项目经理、工程师在内的腐败大案，并且该案涉及工程项目多达9个，作案持续时间长达6年，这充分暴露出该公司内部监督管理流于形式，审计、纪检等监督部门未能充分发挥其制约作用。

（四）专家评委形同虚设

评标能否做到公平、公正，关键在于参与评标人员的素质的高低，因为任何工作都是人为操纵完成的，评标人员的推荐意见、口头评论、鉴定结论都左右着投标人的命运。选择评标人员必须慎重。但通过查办案件可以看出，评标人违法犯罪比比皆是。例如，某高校房管处副处长杜某在专家评委会上发表倾向性意见，其他评标专家唯其马首是瞻，该副处长一人即可左右评标结果，并在事后收受“好处费”。还有的评标专家虽无违法行为，但对建筑工程业务一窍不通，根本起不到监督制约的作用。例如，某事业单位在办公楼再建工程招投标中，专家评委会委员只有三人，作为专家评委的杜某和倪某确定了项目的标底后，征求另一专家意见时，那位专家却说：“我也不懂，你们两个人看着定吧。”

（五）个别人员法制观念较为淡薄，利欲熏心

工程建设项目无论大小，通常都能给中标者带来可观的经济利益，一些不法商人利欲熏心，为在招投标中获得优势不择手段，而个别领导干部法制意识淡薄，再加上利己思想、从众心理和侥幸心理作祟，在经济利益面前，放肆自己的贪贿行为。例如，个体包工头王某以金钱铺路，贿赂开道，用联络感情、高档消费等办法打通关节，获取中标机会，最终将四位领导干部拉下了水。再如，某区环境建设办公室主任郭某在交代犯罪的心路历程时说：“请托人第一次拿着钱来感谢我时，我反复推辞，知道这种行为是违法的，但是，有了第一次就有第二次、第三次，慢慢地习惯成自然，觉得帮人忙收人钱理所应当。”

四、建设工程招投标环节职务犯罪趋势预测及预防对策

（一）趋势预测

1.建设工程招投标环节职务犯罪将保持高发态势。原因有三：一是从法律制度上看，现行法律难以操作。现行《招投标法》采用的“综合评标法”，可介入人为因素的环节太多，但配套法律法规较为滞后，监督又需要高额成本，现实中难以做到；二是从投标方市场看，缺少统一管理。投标方市场鱼龙混杂，低水平恶意竞争盛行，市场至今没有建立一个统一部门去管理，更谈不上监督；三是未来的“十三五”时期，将有一大批项目上马，建设任务繁重，资金量大，客观实际情况决定了职务犯罪风险在加大。

2.窝串案将是招投标环节职务犯罪的常态形式。原因有二：一是建筑行业专业性强，作案隐蔽。投标人在竞标时，除了比价格，比信誉，还要比技术、比设备，技术标准是由人来制定，技术水平也是人为评定，只要有人介入的环节就可能存在行贿和受贿，在这个行业中，只要有行贿受贿就有窝串案；二是由于行业潜规则盛行，关系、人情、打招呼要比技术、设备、信誉重要得多，“要投标先投钱”已成为这一环节参与者的普遍共识，这种不成文的规矩是取得工程的必经之路，而受贿人也把拿人钱帮人忙当作理所应当的事情。招投标环节中，涉及人员众多，有打通关节的关系人，有多方行贿的行贿人，也有接受多方行贿的受贿人，且行受贿双方是利益同盟，做事隐蔽，如果没有“内讧”，很难暴露，一旦发案挖出来的就是窝案串案。

（二）对策思路

1.建议采用“最低中标法”与工程保证担保制度相结合的评价制度。“最低中标法”的优越性在于，招投标过程中可以省去诸多环节，比如，可以不设标底，无需保密，也不需要专家委员会来评标，出价最低的人就可以中标，这样就大大减少了人为因素的干扰，市场将发挥出积极的作用。但是“最低中标法”也并非十全十美，其缺陷在于面对工程项目巨大的利润诱惑，承包商有可能进行价格的恶性竞争，恶意低价承揽工程。弥补这一缺陷的最好办法，就是再建立一个工程保证担保制度，以便保证参与工程各方守信履约，维护建设市场秩序。

2.在管理体制上建立权力制衡机制。通过大胆的改革，破除一些行业主管部门既是制度制定者，又是资金安排者，也是中标决定者的模式，将招投标行政监督管理职责赋予一个没有部门和行业利益，具有相对独立性、权威性的专门监督机构。建立创新型的招投标市场综合监管体系，从源头上构筑预防腐败的有效机制。

3.建立优秀的评标专家队伍。成立一支由道德素质高、专业能力强、办事公道的人员组成的评标队伍，通过严格的程序保证评标工作的科学公正、公开透明。一是各行各业要从优选拔评标人员，建立评标专家库。项目评标人员要从专家库中随机选择，并实行临时确定评委，统一接送，隔离评标，避免外界对评委的干扰和相互之间的影响。二是评标过程要公开透明。投标、定标应由专家领导小组集体决定，严禁泄露工程标底，对参加投标的施工单位严格进行主体资格、履约能力和资质的审查，必要时由法律顾问和审计部门参与把关，避免权力、人情、关系对招投标的干扰，防止工程招标失灵。三是加强对评委违法违纪违规行为的处罚。一旦发现即严肃处理，永久取消评委资格，严重的应追究相应的法律责任。

4.建立工程招投标环节的廉洁准入制度，加强对不正当竞争行为的打击和处罚力度。建立健全工程招投标环节的廉洁准入制度，提高工程建设项目的廉洁准入门槛，参加招投标的单位需出示检察机关出具的无行贿犯罪记录证明。对有行贿犯罪记录的投标人，取消其投标资格，从源头上将有行贿犯罪记录的企业或个人排除出去，提升商业贿赂犯罪成本，加大震慑力度。同时，对采用违法违纪、弄虚作假、围标串标、行贿作弊等不正当竞争手段竞标的单位视情节给予处罚，限定在一定期限内不得参与项目招投标，从而净化市场环境，保证工程优质、干部清廉。

5.运用典型案例，开展警示宣传教育活动，提高公职人员自觉守法意识。结合工程建设招投标环节典型职务犯罪案例，加强法制宣传和警示教育活动，一是积极组织对招投标法律法规的学习活动，尤其是“串标”等违法情形的认定及处罚，使之“知法”、“懂法”，并自觉规范自己的行为。二是开展招投标违法违规行为危害教育，使他们清楚串通骗标行为不仅损害招投标制度的公正性，使工程质量得不到保证，而且还破坏市场秩序，损害社会公平正义的实现。三是开展职务犯罪危害教育，宣传内容既包括个人失去自由、自毁前程的严重后果，也包括家庭痛失亲人、支离破碎的危害，增强震慑力，提高他们对法律的敬畏心理，使之“不敢腐”，逐步实现“不想腐”。

Research on the Problem of Post Crime in the Bidding of Construction Project

Wang Yanwen,Chen Yina,Li Xiaowen
(Daxing District People's Procuratorate of Beijing,Beijing 102600)

Construction project bidding system is an important measure for the state to take open measures to reduce the risk of post crime in the field of engineering construction.Beijing Daxing International Airport and the new city construction in which a large number of construction projects will continue to be launched,in order to ensure the realization of"engineering quality,outstanding cadres,security funds".In view of our crime prevention function,we held an overall analysis on the duty crime cases involving bidding of construction projects over the past five years and summarized the characteristics of the cases,the form of crime,the causes and future development trends.Some the preventive countermeasures are expected to be put forward in order to promote the risk prevention and control mechanism in the bidding construction projects.

bidding;duty crime;preventive measures

DF636

A

1671-5101(2016)05-0046-04

（责任编辑：孙雯）

2016-02-12

王延文（1968-），男，北京大兴人，北京市大兴区人民检察院副检察长，法律硕士。陈一娜（1974-），女，吉林长春人，北京市大兴区人民检察院职务犯罪预防处处长，在职研究生。李晓文（1982-），男，山东诸城人，北京市大兴区人民检察院职务犯罪预防处副处长，法学硕士。