李嘉美,李玉娇
(沈阳航空航天大学马克思主义学院,辽宁 沈阳 110136)
俄罗斯民生制度改革对我国民生建设的启示研究
李嘉美,李玉娇
(沈阳航空航天大学马克思主义学院,辽宁 沈阳 110136)
俄罗斯在向市场经济转型的20余年中,多次对民生制度进行了改革。养老保障、医疗保障以及住房保障是解决民生问题的关键所在,世界上其他国家在解决民生问题上,也多予之制度保障和法律保障。经济转型时期以及全面深化改革时期的中国与俄罗斯有许多相似之处,因此,借鉴俄罗斯等其他国家的优秀经验无疑是十分有利和十分必要的。
民生制度;养老保障;医疗改革
1917年11月,苏维埃政权成立之初,先后颁布了一系列社会保障条例,规定国家对劳动者以及对国家做出贡献的人员有发放养老金的义务。随后颁布了《进一步改善集体农庄庄园老残无需金待遇法》来缩小公民差距。但随着计划经济体制的弊端日益显现,苏联试图改革已有养老保障制度的尝试,试图打破由国家统揽一切的养老保障机制并非易事,所以这种改革尝试并没有达到预期的效果。
苏联解体后,随着俄罗斯经济结构的重大变化,原有的养老保障制度再也不能适应当前的经济体制,因此,进入叶利钦时期,苏联对养老保障制度进行了改革。1990年11月,俄罗斯通过了《俄罗斯联邦国家养老金法》,次年12月,独立之后的俄罗斯通过了《俄罗斯联邦养老金法》。至此,俄罗斯的养老保障制度由原来的完全依赖国家拨款变为由国家、企业和个人共同承担。这种方式正常运行则要求合理的人口结构和稳定的经济状况为基础。俄罗斯在经济转轨过程中出现了严重的人口危机和经济危机,导致了许多逃避养老金缴纳现象的大量发生,因此,俄罗斯政府不得不对养老保障制度进行改革。1997年,俄罗斯试图与世界接轨,按照“三支柱”养老金体制进行改革,但是由于当前俄罗斯国内市场体制不完善,这项激进的改革最终未获政府批准。1998年的金融危机也使得俄罗斯经济严重受损,原有的养老保障制度陷入崩溃,俄罗斯也不得不进行新一轮的改革[1]。俄罗斯在政府1998年5月提出将现收现付制与部分基金积累制相结合,再逐步过渡到完全基金积累制,但议会并没有通过该方案。
普京执政以后,俄罗斯国内经济开始平稳运行,养老保障制度改革以此为基础得到落实,俄罗斯政府逐步出台一系列法律为改革提供有效保障。由于进入21世纪以来,面对俄罗斯人口老龄化导致的养老保障体系负担加重的问题,俄罗斯政府于2008年修订了《2020年前俄罗斯联邦经济社会发展长期战略构想》,又一次对养老保障制度进行了调整。2008年11月,时任俄罗斯总统梅德韦杰夫在致联邦会议的国情咨文中,又一次明确了俄罗斯养老保障体系的建设目标。2012-2013年,又对养老金缴费率进行了微调,通过不断地调整与改革,俄罗斯“三支柱”养老保障体系已经较为清晰。尽管俄罗斯养老金交费率依旧远远高于经合组织国家16.8%的平均水平,养老基金还是不能做到收支平衡,现行的养老体系难以维系其长期稳定。但是可以说,目前为止,俄罗斯的养老改革是取得了一些成效的。
1918年苏俄确立了对所有居民实行免费医疗救助的原则,1924年保险公司和医疗服务机构均实行了国有化,并确定了预算统一拨款和医疗救助统一管理的模式,这种模式一直运行到了1989年。苏联时期的国家医疗卫生制度虽然在名义上保障全体公民有权享受免费医疗服务,但经费不足、设备落后、药品短缺、服务水平低等问题长期未能得到有效解决。苏联解体后,俄罗斯政府也从未对医疗制度改革有所间断。通过不断完善相关法律法规,加快实施一系列重大政策举措,使医疗体系无论是在制度设计上还是在具体成效上都有了一定程度的改善。
1991年6月,俄罗斯通过了《俄罗斯联邦公民医疗保险法》。又分别在1993年和1996年通过了《关于建立联邦和地方强制医疗保险基金的规定》以及《俄罗斯联邦公民强制性医疗保险法》,叶利钦时期的医疗保障制度改革就是以这些法律保障为基础的。当时俄罗斯已经基本形成了医疗保障体系的框架,但并没有完全运转起来,主要原因是改革涉及存在局部缺陷,导致了很多问题的产生。
2000-2004年,为使叶利钦时代建立起来的强制医疗保险制度有效运转,俄罗斯进一步深化医疗保障制度改革。采取的具体措施有如下几项:首先开始征收“统一社保税”,并把其中一部分纳入强制医疗保险的基金;其次是进行了医疗“分权”改革;最后尝试推行全科医生制度。2005年后,俄罗斯医疗改革仍然继续推进,1998年俄联邦政府首次批准了《国家免费医疗救助纲要》,但在2005年之后,开始以制度化和规范化运作,其内容对免费医疗救助的范围、救助主体、各项预算应当承担的责任、人均享受的医疗救助数量标准和财务标准、最低标准救助额度做出了明确的规定[2]。此外,在2005年之后,俄罗斯启动了“健康”国家优先发展项目,进一步加快了医疗改革的步伐,并从2005年开始实施《居民药品保障纲要》,制定和完善相关法律保障改革的有效实施,对医疗保障体系进行了完善,为促进医药工业的发展也对药品的价格进行了调整和控制。
俄罗斯在医疗保障制度改革的发展历程中,其主要思路就是构建和完善强制医疗保障体系。到目前为止,以强制医疗保险制度为核心的俄罗斯医疗保障体系框架初步建立,基本实现了从苏联时代计划经济体制向俄罗斯市场经济体制的转型,而且还处于不断完善之中。
十月革命之前,俄国的城镇人口人均住房面积为6.3平方米,由于战争和人口问题使得人均住房面积降低到5.8平方米。面对住房紧张的严峻形势,1926年苏联共产党中央委员会和全体联席会议通过住房建设的决议,第一次进行满足居民住房需求的尝试。1928年1月至1931年3月期间,苏联通过了《住房政策决议》以及《发展简易住房决议》等决议试图缓解住房问题,但这些决议也并没有起到根本性的作用,1946年人均住房面积也仅为6平方米。
在赫鲁晓夫时期、勃列日涅夫时期和戈尔巴乔夫执政时期,俄罗斯政府也都分别对住房制度进行了调整。当时苏联实行计划经济体制,因此居民住房基本靠国家建造和无偿分配,实行低租金和高补贴的政策。而苏联后期,这种住房制度的弊端逐渐暴露,不能够适应当时社会的发展。到了叶利钦时期,俄罗斯通过《俄罗斯宪法》来保障公民的权力,为公民实现权力创造了条件,而后又颁布了与之相适应的各项法律来确保改革的顺利进行。叶利钦时期的住房制度改革取得了一定效果。首先为建立房地产市场创造了条件;其次是居民的住房条件明显改善;最后是为住房按揭贷款市场发展奠定了一定的法律基础,长期住房抵押贷款开始受到推崇。但是,叶利钦时期的住房制度改革也产生了房价上涨、抵押贷款法律缺失以及住房无偿私有化后带来的一系列问题等。
2000年普京上台后,就颁布了第28号政府令,批准了 《俄罗斯联邦住房按揭贷款体系发展构想》。其中对构建住房按揭贷款体系中,国家应承担的责任进行了规定。普京执政以后也特别强调了住房问题,并在其就任的第二任期开始对住房制度进行调整和改革,主要包括五个方面:一是对有关住房保障的法律体系进行了调整和完善,维持推进住房私有化;二是确定各阶段住房保障的量化指标、资金来源和资金数额;三是为发展住房抵押贷款市场构建住房抵押贷款再贷款体系,创建土地抵押贷款融资方式;四是履行国家对低收入者和特定人群的住房保障义务;五是持续推进住房共用事业改革。2008年世界金融危机给俄罗斯住房市场带来了严峻挑战。俄罗斯把住房保障作为反危机政策中民生项目的主要方向之一,采取了一系列措施。例如强化住房保障、增加住房用地供给、通过国家纲要继续履行国家住房保障义务等,这些措施中确有应对金融危机的短期无奈之举,但以此为住房市场的稳定发展而建立的长效保障机制的意图也是非常明显。
俄罗斯住房制度的主要特征是既坚持对低收入者和特定群体住房保障义务,又要建立适应市场经济体制的住房保障体系,通过简化行政手段和刺激需求来影响住房市场的发展。但20年住房改革的整体效果并不理想,因此俄罗斯未来应从提高住房建设市场透明度、完善信贷体系、完善地区土地市场和住房市场信息建设等方面来进行调整和改革。
(一)优先发展民生项目
1993年《俄罗斯联邦宪法》明确规定了国家在民生保障中的义务。其第1章第7条规定:俄罗斯联邦是社会国家,其政策目的在于创造条件,保证人的体面生活与自由发展;第39条、第40条、第41条以及第43条分别规定国家在社会保障、住房、医疗、教育等民生领域的具体任务,并赋予公民享受相应保障的宪法权利,在20世纪90年代经济困难时期,俄罗斯也没有减少对民生保障的投入。2000年之后,随着经济形势的好转,俄罗斯更加注重民生保障,特别是2005年之后,国家增加了对医疗、教育等各民生项目的支出。2008年至2009年金融危机期间,为保障居民生活水平不受冲击,俄罗斯政府专注民生福利。《2009年俄罗斯政府反危机措施纲要》中明确指出,全面履行国家对公民民生义务是反危机措施无可争议的优先方向[3]。由此可见,民生建设必须坚持把保障民生作为国家发展的优先方向。
(二)民生制度需要以法律基础为保障
完善的法律体系是民生保障的基础,俄罗斯在解决民生问题上,推出了大量相关的联邦法,例如《俄罗斯联邦养老基金法》、《俄罗斯联邦公民医疗保险法》、《俄罗斯联邦教育法》等。正是以这些法律法规体系为基础,俄罗斯基本完成了民生制度的顶层设计。在养老保障领域,建立了“三支柱”养老保障体系;在医疗保障领域,在维持国家医疗保障义务和鼓励创建私人医疗体系的基础上,着重发展强制医疗保险制度;在住房领域,坚持住房私有化,强化国家对低收入者和特定人群的住房保障义务,力促住房市场健康发展。俄罗斯民生制度顶层设计的目标是形成以基础保障为基石、满足多元化需求、全社会参与的民生保障体系。
(三)民生保障水平应与国家经济发展水平相适应
解决民生问题应以经济发展水平作为基础,如果民生保障目标设定过高,经济发展实力不仅难以支撑民生保障水平的稳步提升,而且有可能抑制创新,降低经济发展活力,给经济带来负面影响。俄罗斯资源依赖型发展模式决定其经济发展受国际市场资源产品价格的影响较大,因而波动性也较强。经济发展状况良好时,增加民生保障投入,提高居民福利水平相对比较容易。但在经济状况不佳时,民生保障措施往往难以落到实处,民生目标有可能落空。中俄两国的共同点是同为转型经济国家,面临两个共性问题:一是必须立足市场,在市场经济基础上进行民生制度的改革;二是新旧制度的衔接问题要得以重视。而中俄两国在城市化水平以及经济结构上又有着很大的不同,所以,俄罗斯的改革经验只在某种程度上对我国民生建设有借鉴意义。
总之,各国民生制度的调整和改革多数是来解决公平问题的,绝对完善的民生制度来解决绝对公平问题是不现实的,因此在民生制度改革这一问题上,中俄两国仍需继续探索和改进。
[1]高际香.俄罗斯民生制度重构与完善[M].北京:社会科学文献出版社,2014:56-204.
[2]朱可辛.转型社会的民生建设:俄罗斯的探索[J].中国党政干部论坛,2016(3):99-102.
[3]邱莉莉.感受俄罗斯20年的民生改善[J].共产党员,2011(11):40-41.
Research on Enlightenment of Russia People’s Livelihood System Reform to Our People’s Livelihood Construction
Li Jiamei,Li Yujiao
(Marxism School of Shenyang Aerospace University,Shenyang Liaoning 110136)
In the more than 20 years economic transforming process,Russia has carried out several reforms on the people’s livelihood,whose core lies in old-age security,health care,and housing security.Other countries in the world also pay more attention to deal with the problem of the people's livelihood,and give more system guarantee and legal protection.In the economic transformation period and comprehensively deepen reform period, China and Russia have many similarities.Therefore,it is very helpful and very necessary for China to draw lessons from other countries such as Russia's outstanding experience.
people’s livelihood system;old-age security;health care reform
D1,D632.1
A
1671-5101(2016)05-0023-04
(责任编辑:王泓)
2016-06-15
本文系辽宁省百千万人才工程资助项目(项目编号:2014921050)的阶段性研究成果。
李嘉美(1974-),女,辽宁沈阳人,沈阳航空航天大学马克思主义学院教授,硕士生导师;李玉娇(1991-),女,辽宁大连人,沈阳航空航天大学马克思主义学院2014级马克思主义基本原理专业硕士研究生。