农民工市民化过程中的社会保障问题研究

石宏伟　陈宏雷



农民工市民化过程中的社会保障问题研究

石宏伟陈宏雷

摘 要：农民工作为我国经济建设的一支重要力量为我国经济社会发展做出了重要贡献。由于城乡二元经济社会结构的影响，农民工的社会保障问题严重制约了农民工的市民化进程。目前农民工在社会保险、社会救助、社会福利方面都存在不足。政府、企业、农民工自身等应共同努力，切实解决农民工的社会保障问题，推进农民工市民化进程。

关键词：农民工；市民化；社会保障

农民工是指户籍仍在农村，却在城市从事非农产业的劳动者。农民工为我国的经济建设做出了重大贡献，成为推动我国经济发展的重要力量。目前全国农民工约为2.7亿人。庞大的农民工群体既是我国经济发展转型的坚定保证，也是我国全面建成小康社会的重要基石。农民工市民化是我国解决农民工问题的重要途径。十八届三中全会提出要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系等。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出要扩大社会保障覆盖面、降低社会保险费率进一步促使农民工加快身份的转化，更好地提高我国的城镇化水平。［1］2016年一号文件提出要提高农村公共服务水平，把社会事业发展的重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，加快推动城镇公共服务向农村延伸，推进农村劳动力转移就业创业和农民工市民化。但二元化的社会保障制度一直是制约农民工市民化的重要因素。

一、农民工群体的主要特征

1.农民工群体规模整体较大、人数较多

据统计，2014年全国农民工总量为27395万人，占全国总人口的20%左右。这是改革开放后，伴随着国家现代化、城镇化出现的结果。大量的农民工涌入城市，极大地解放了农村的剩余劳动力，促进了我国的快速发展繁荣。从男女比例看，男性所占比例较大，为67%；女性为33%。从年龄段看，16～50岁的青壮年是农民工的主要组成部分，约占82.9%。

2.农民工群体普遍文化水平偏低

据国家统计局网站公布的数据，农民工文化水平在初中及以下的约占76.2%，高中及以上为23.8%。同时，新生代农民工比老一辈农民工文化水平较高。这也与我国经济的发展、义务教育的普及以及教育水平的提高有关，在农村地区越来越多的人接受高中、高职及以上的教育。但总体来讲，我国农民工整体文化水平偏低，且大部分集中在初中及以下文化层次。［2］

3.农民工就业范围狭窄，劳动技能水平相对偏低，工作强度较大

在我国，有56.8%的农民工就业范围主要局限于第二产业，其中大部分是在制造业与建筑业，属于劳动强度大、工作时间长、危险系数高的行业。这些行业普遍劳动技能要求低，专业性不高，体力需求高。还有42.6%的农民工在第三产业中寻求工作岗位，主要为批发和零售业（11.3%），交通运输、仓储和邮政业（6.3%），住宿和餐饮业（5.9%），居民服务、修理和其他服务业（10.6%）。在经济新常态时期，伴随着经济结构不断优化升级，传统体力型劳动需求会越来越少，而专业技能型劳动需求会越来越高。农民工需要大力提高自己的专业技术水平，才能在未来获得更好的发展。

二、农民工社会保障的现状

农民工群体数量庞大，就业层次较低，收入相对较少，非常需要社会保障来抵御不可预知的社会风险。健全农民工社会保障制度是社会公平与效率的需要，也是加快我国城镇化、工业化进程的需要，也是实现社会和谐稳定的需要。［3］

1.农民工社会保障制度模式选择

为了解决好农民工社会保障问题，中央以及地方各级政府制定了大量的法律、法规以及相关政策，形成了四种农民工社会保障模式。一是直接扩面型模式，亦称“城保”模式，其理念基础是“同工同权”，也就是将农民工群体纳入城镇职工社会保障范围内。扩面型模式体现了政策的公平性和统一性，但由于缴费水准太高，超出了大部分农民工和中小企业的承受能力，因此，在实际实践中，扩面型模式的参保率很低而退保率较高。其代表省份是广东、河北等；二是“双低”模式，就是综合考虑到农民工的缴费能力较低和就业质量较差的现状，实行“低门槛准入、低标准享受”的双低模式。这种模式有利于提高农民工参保的积极性，同时也兼顾了制度的衔接性和社会保障扩面要求，对提高农民工社保权益有积极作用。浙江省采用了此种模式。三是完全独立式，也称“综保”模式，该模式是专门为农民工群体单独建立的，具有多种保障项目的综合保障模式。“综保”模式一定程度上解决了农民工工伤、医疗保障问题，适应了农民工就业不稳定的特点。上海市对进城务工的农民工采用了此种社保模式。四是“农保”模式，就是将农民工纳入流出地的农村社会保障体系。它具有费率低，拥有土地、家庭等保障的优点。但其也有保障项目有限、保障水平低等缺点。

2.农民工社会保障现实状况

在整个农民工社会保障体系中，社会保险处于极其重要的地位，是社会保障制度的基础。近年来，我国农民工社会保险的参保率逐步提升，农民工的参保意识逐步增强，但现实中还存在很多情况并不尽如人意。

如表1所示，农民工参保率最高的为工伤保险，但还仅为26.2%，距离工伤保险对农民工保障的全覆盖还差距很大。医疗保险的参保率为17.6%，较低的医疗保险参保率导致农民工在生大病的时候会“因病致贫、因病返贫”，导致农民工面对疾病时只能“小病挨，大病挺”。养老保险和失业保险的参保率分别为16.7%，10.5%。这两个保险一个关乎农民工将来年老体衰时的基本生存问题，一个关乎农民工在失去工作时的生活来源问题，对农民工来讲非常重要，但较低参保率也是不争的事实。生育保险（7.8%）的参保率更低。

从地域划分看，东部的农民工社会保险参保率最为高，其次为西部、中部，如表2所示。

东部地区工伤保险的参保率比中部地区高出12个百分点，比西部地区高出7.9个百分点；医疗保险方面东部地区为20.4%，比中部地区高出8.6个百分点，比西部地区高出6.8个百分点；养老保险方面，东部地区比中部地区高出9.3个百分点，比西部地区高出8.6个百分点；在失业保险方面，东部地区的参保率为12.4%，比中部地区高出5.5个百分点，比西部地区高出4.7个百分点；在“五险”中，参保率最低的为生育保险，参保率最高的东部地区仅有9.1%，比中部地区高出4.2个百分点，比西部地区高出3.3个百分点。经过对比发现，东部地区的社会保险各项参保率均为全国最高，其次为西部、中部。这也与当地经济的发展程度有关。经济发展程度越高，参保率相对也就越高。但即使在经济较发达的东部，农民工社会保险的参保率还是很低，农民工尤其是女性农民工的社会保障权益还是没有得到很好的保护和贯彻。

社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。它对于调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定有非常重要的作用。我国的社会救助主要包括生活救助、失业救助、医疗救助、住房救助、教育救助、法律援助等。社会救助是保障农民工能够在城市生存下去的最低层次的社会保障制度。由于农民工自身及其就业的特殊性，导致农民工对社会救助有着特殊的强烈的需求。从现状来看，对农民工的社会救助力度还远远不能满足现实需求。据有关数据显示，当农民工遭遇生活困难或失业等风险时，高达67.2%的农民工靠自己的积蓄生活。45.1%的农民工有过把积蓄花光了却还没有找到工作的经历。而当积蓄花光后，他们绝大多数选择向家庭求助，其次是亲戚朋友，再次是老乡。很少有人选择向企业、社会或国家求助。这显示了国家和社会组织在农民工社会救助方面的缺失。同时，失业以后，农民工由于自身文化素质低、就业渠道窄、专业性差等缺点很难在短时间内找到合适的工作。而国家或社会也没有专门针对农民工的失业再就业专门渠道来帮助他们，导致失业农民工最后只能选择返乡。农民工外出务工期间，生病的时候，有48.8%的人选择去药店自购药物。由于农民工缺乏医药知识，加上部分药店只图经济利益乱推荐药物，导致很多人药不对症或滥用药物，也引发了很多问题。有23%的人选择到私人诊所就诊，另有14.1%的人选择能拖则拖。只有14.1%的人选择立即去正规医院就医。这些农民工在生病后不论是选择自购药物还是去诊所、医院就诊的，几乎都需要自行担负所有医药费，能报销的农民工只占极少数。住房救助是在外务工农民所急需的项目之一，但由于户籍制度、地方保护等原因，廉租房政策将农民工排除在外。大部分农民工选择自租、单位宿舍和搭建工棚解决住宿问题，大部分农民工的住宿条件非常差，不得不让人忧虑其健康、卫生方面的问题。由于教育救助的缺失，农民工随迁子女在就学方面也存在很大的问题。据有关数据调查显示，有58.4%的农民工随迁子女就读于公立学校，另有37%的就读于农民工子弟学校，剩下的部分就选择了辍学。有些公立学校招生时歧视农民工子女或变相收取借读费，这在一定程度上阻碍了农民工随迁子女在迁入地入学。很多企业在招收农民工时为了逃脱相关部门检查以减少社会保险费用支出，往往选择不与农民工签订合同，农民工由于“人生地不熟”找到工作不容易，往往就默认了企业的行为，而这也正是农民工劳动权益出现纠纷的最主要原因之一。当纠纷发生的时候，农民工由于法律知识贫乏以及无力支付诉讼成本只能默默承受权利被侵害的结果。法律援助的缺位往往使部分维权乏力的农民工只能使用一些或非常规的或违法的手段，结果造成了很坏的社会影响，产生了很多社会问题。［4］

社会福利是国家、集体和社会为保障全体公民的基本生活，提高人们的物质文化生活水平而提供的福利性物质帮助、福利性设施和社会服务。作为社会福利，它不仅仅要保障人们的基本生活，更重要的是在于不断地满足人们日益增长的物质文化生活需求，提高人们的生活质量。社会福利是一种保障层次更高的社会保障制度，与社会保险和社会救助相比，更能体现出一个国家和社会的发展水平和保障能力高低。农民工作为我国社会经济建设的一支重要力量，其社会福利水平的状况也深为各界所关注。相比于社会保险和社会救助，农民工的社会福利状况更是令人担忧。由于历史形成的城乡二元体制、户籍制度等原因，使得社会福利只是当地人或城市居民的专属而与外来务工人员无关。在城市里，低工资、高成本的生活使得农民工在住房、教育等问题上举步维艰。［5］社会福利政策均有国家转移支付，不需个人缴费维持，特别适合农民工群体。但现行的社会福利政策总是无形地将农民工排斥在这个体系之外，社会福利的供给与需求之间存在很大的失衡。调查数据显示，外出农民工月从业时间平均为25.3天，日从业时间平均为8.8小时。日从业时间超过8小时的农民工占40.8%，周从业时间超过44小时的占85.4%。现阶段我国绝大多数农民工不能正常享有双休日，更不用说享有带薪休假了。《劳动法》中虽然规定工人每天工作不超过8小时，每周工作不超过44小时。但从以上数据统计可以看出，大多数用人单位并没有很好地遵守该项规定。女性农民工很难享有怀孕生子期间的带薪产假，其中大部分一旦生孩子就等于失业了。2014年，全国农民工住房公积金的参加比例约为5.5%，极低的公积金参保比率以及极低的租房补贴使农民工的住房状况十分令人担忧，卫生条件与农民工的健康状况也受到了很大的影响。此外，在农民工教育培训方面，目前政府、社会或企业的投入还是很少，农民工技能的欠缺也使其在就业市场上处于十分不利的局面。

三、农民工社会保障面临的问题

农民工由于其自身抗风险能力差、工作环境恶劣、劳动强度大等原因，对社会保障需求较为强烈。然而在现实状况下，对农民工的社会保障却并不尽如人意，存在很多问题。总体来说，存在着农民工社会保障覆盖面窄、社会保障待遇低、主要保障项目缺失、社会保障制度之间不配套、社会保障制度不符合农民工就业特点等问题。［6］此外，在社会保险、社会救助、社会福利等方面还存在诸多具体问题。

1.社会保险方面的问题

第一，农民工参保积极性不高、退保现象严重。调查发现农民工对参加社会保险有抵触情绪。由于农民工就业主要分布在劳动密集型行业和非正规就业部门，工资水平比起城镇职工普遍较低，再加上城镇社保缴费费率高，除去正常的家庭、个人生活开支外，农民工工资所剩无几，农民工参加社保的能力和意愿都很低。另一方面，对于农民工来说，由于其工作的流动性比较大，而社保承接转移手续较为复杂，往往会导致农民工原来缴纳的社会保险费或社会保险费中统筹资金归为流入地政府所有，农民工看不到直接的经济利益而不再愿意参加社会保险。此外，农民工工作流动性大，频频换工作，导致其退保现象也非常严重。还有部分农民工出于眼前利益，特别是新生代农民工，认为自己离年老体衰还有很长的距离，暂时还不用考虑养老的问题，索性退保把之前缴纳的社保基金个人账户部分取出来另作他用。这是一种短视行为。现行养老保险政策允许农民工退保，结果导致农民工流动时反复参保、退保，由于农民工退保只退个人账户的部分，社会统筹部分大多被当地政府截留，用以填补城市社保基金的缺口，直接损害了农民工的社会保障权益，也影响了企业为农民工参保的积极性。

第二，部分企业不愿意或逃避为农民工缴纳社会保险费用。企业作为一个经济体，总的目标追求都是利益最大化，往往会采取减少开销、降低运行成本的方式使利润增加。所以，很多企业主要是中小私营企业主不愿意为农民工缴纳社会保险费用。企业往往以采用临时工的方式招募很多农民工，也不与农民工签订用工合同，并且还瞒报、少报用工人数来躲避政府相关部门的监管、检查，以此减少或者不为农民工缴纳社会保险，极大地损害了农民工的合法社会保障权益。但在“强资本，弱劳工”的利益格局下，农民工为了保住一份养家糊口的工作，只能忍气吞声地接受。

第三，农民工社会保险转移接续难。我国养老保险是省级统筹，医疗保险是市、县级统筹。由于各个地区发展水平有很大差异，以及社会保险相关制度政策在设计的时候存有缺陷，导致各地参保缴费率、参保方式、具体政策等都不尽相同，使得农民工保险关系难以转移接续，无法适应农民工流动性大、工作更换频繁的特点。按当前各地政策规定，农民工跨地区流动时只能转移养老保险金个人账户部分，社会统筹部分被截留在当地。2010年，国务院曾出台《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》缓解农民工社保转移接续问题，起到了一定的效果，但据现实需要还有差距，还有待进一步出台新的办法。

2.社会救助方面的问题

社会救助是最基本的社会保障措施，是面对处于社会底层的弱势群体建立的社会保障制度。［7］虽然城市已经在生活救助、失业救助方面建立了“最低生活保障线”制度，但由于长期的城乡二元户籍制度等原因，农民工却被排除在城市的“最低生活保障线”之外。当农民工遭遇失业、疾病等状况陷入生活困境时，却不可能和城镇居民一样享受到当地的最低生活保障制度，最后只能回到农村去。

3.社会福利方面的问题

农民工社会福利问题主要体现在劳动者福利、农民工随迁子女教育以及劳动安全方面。由于历史原因形成的城乡二元户籍制度对现行社会的影响，导致农民工很难和城镇职工一样享有高温补贴、住房补贴、社区服务、在职培训等。农民工这些相应的社会福利被一再压缩，部分地区农民工甚至鲜有福利。而在农民工随迁子女教育福利方面，受流入地政策的影响，农民工随迁子女很难在当地的公立学校入学就读。他们或缴纳高额的借读费，或进入民工子弟学校，前者增大了经济压力，而后者的办学条件、教育质量状况等也很令人担忧。

四、农民工社会保障的制约因素

1.思想观念方面的因素

我国曾长期实行城乡二元户籍制度，现在虽然已逐步废除，国家也进一步出台了居住证制度，但心理层面的二元分割制度却很难短时间内去除。社会上人们的普遍心态还是以城市、农村来区分彼此的社会身份。城市社会对农民工的排斥心理依然存在。在社会保障方面，还是有意无意会把农民工和城里人区分开来。并且还有不少人认为农民工在农村还有土地赖以保障，不必考虑他们的社保问题。

2.农民工自身的因素

农民工的弱势群体地位也与自身素质偏低密切相关，这也是其社会保障权益屡屡受损的重要因素。农民工文化水平普遍比较低，对社会保障不了解，加上政府相关部门对社会保障政策缺乏宣传，农民工对社会保障的认识和了解很肤浅，意识不到社会保障对其的重要性，并且在一定程度上还对社会保障存在认识上的误区。一是社保意识薄弱。在对社保权益认识上还处于模糊状态，缺乏追求自身合法社保权益的积极性和主动性。不能运用行政的或法律的手段获得自身社保权益；二是对社保机构不信任，担心社保措施不能得到落实，不愿意参保。固化的现行社会保障机制和体系与农民工流动性强的特点的反差一定程度上也导致了农民工不愿意参保。另外，很多农民工到城市来就是为了赚钱，很多人担心缴纳社保费后不能享用，不愿意参加社保；三是大部分农民工收入偏低，对于参加社保显得有心无力。

3.企业方面的因素

很多企业为了追求利益最大化，维持成本竞争，往往采用损害农民工合法利益的手段达到降低成本的目的。很多企业不愿为农民工缴纳社会保险费，拖费或欠费的情况也大有存在。有些企业还以农民工不愿意参加社保为由拒绝为农民工办理社会保险。还有许多企业存在着对农民工的歧视，忽视农民工的社会保障权益，故意违反与曲解国家社保政策，将农民工长期排斥在社会保障之外。由于“强资本，弱劳工”的普遍局面，再加上农民工自身找工作太难的现实因素，当企业要求不和农民工签订劳动合同的时候，很多农民工也只好默许。这也导致农民工合法权益受损时得不到应有的法律保障，其权益难以得到有效的保护。［8］当然也有部分中小企业因为是微利企业，按现行城镇社保缴费比率无力为农民工缴纳保险。

4.政府的因素

长期以来，关于农民工社会保障立法方面，我国没有一部全国性的立法。虽然《劳动法》《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和劳动部发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》也只是对农民工参加养老保险做了笼统的说明，在具体操作层面还没有全国性的立法。而国务院及各部委发布的关于农民工社会保障方面的通知、决定、条例等，因其立法层次低、效力弱，缺乏法律的权威性和稳定性，也并没有很好地解决农民工社会保障方面的问题。此外，各地在社会保障方面的立法非常多，也很混乱，不容易形成一个统一的系统。各地不同的政策使农民工社保的异地转移接续很困难，也导致了农民工反复参保、退保或参保意愿降低。

此外，部分地方政府过度追求GDP增长，将经济发展看作第一要务，而忽视农民工的社会保障权益。地方政府担心若是强调维护农民工的社会保障权益会影响企业家在当地的投资。因此，面对企业逃保、漏保、同工不同酬等侵害农民工合法权益的行为，政府相关部门有意无意地忽视，并没有起到强力的监督、执法作用。政府在农民工社会保障资金方面的投入也很不足。

五、解决农民工社会保障问题的对策

1.继续深化户籍制度改革

国务院在2015年12月12日公布了《居住证暂行条例》，展现出以常住人口全覆盖、公共服务均等化为目标的户籍制度改革“路线图”，这是户籍制度全面改革的伊始。对于破除城乡二元发展模式，促进农民工市民化，进一步提高我国的城镇化水平有很大的促进作用。但这仅仅只是开始，并且还远远不够。居住证政策也只是逐步解决城乡二元制度的一个过渡方案，在很多城市与户籍相关的附加利益并没有完全消除。因此还需要进一步深化户籍制度改革，进一步剥离户籍与附加利益的关联。由于历史的原因造成的城市社会对农民工的偏见应该被消除，城市社会也要消除对农民工的排斥心理，真正接纳农民工作为他们的一分子。城市社会在设计、执行社会保障政策的时候也应考虑农民工的社保需求，使农民工真正和城镇居民一样享受相同的社会保障待遇。

2.努力提高农民工自身的素质

改变农民工弱势群体地位，维护农民工合法的社会保障利益需要大力提升农民工的自身素质。首先，农民工要积极接受专业技能、技术培训，提升业务水平，避免在我国产业转型升级的新时期被淘汰或被遗留在最低端的行业。只有就业层次提升，工资提高，才能更好地支持农民工参加社会保险、缴纳社保费；其次，农民工应积极融入城市生活，改变在农村的落后生活习惯。这样才能更好地融入城市，被城市社会接纳；第三，农民工要积极组建或加入农民工工会组织，改变无组织的涣散状态，避免在权益遭到侵害时维权乏力；第四，农民工要提高社会保障意识，不要蝇营于眼前小利，忽视生活中可能遇到的疾病、失业、年老体衰等风险，要积极参加社会保险，敢于同侵犯自身合法社保权益的行为做斗争。

3.增强企业的社会责任感

企业在追求利润的同时也应该增强社会责任感。企业家应该意识到如果只顾追求利润而忽视农民工的合法权益，会对企业未来的发展造成不利影响，只有维护好包括农民工在内的企业职工的合法权益，企业未来才能发展得更好，企业的生存才能长久。企业应按时、足额地为农民工购买社会保险，为他们创造良好的工作环境，提升农民工的安全生产意识，加强对他们的劳动保护。企业在雇佣农民工时，应该和农民工及时签订劳动合同，否则，政府相关部门一经查实，必须对企业作出惩罚。企业应支持农民工参加或建立农民工工会组织，理解并支持农民工关于自身合法利益的诉求。此外，为了适应企业的转型升级和未来发展，企业应加强对农民工的技能培训。

4.加强政府在农民工社会保障制度建设中的责任主体地位

国家应尽快针对农民工的社会保障问题进行全国性的立法，确保农民工的社会保障问题做到有法可依。针对农民工的多样性就业特点，设计不同类型的社会保障模式，来适应多样性的需求。同时也要加快实现城乡社保的衔接工作和不同地区社保的转移接续工作，并最终建立全国一元社会保障制度。在目前状况下，地方政府要加强对农民工社会保障工作的监管，督促企业依法为农民工购买社会保险。拥有足够的社保资金是社保政策顺利实施的物质基础，因此，政府还要加大对农民工社保资金的投入，并确保社保资金的安全。

参考文献

［1］国家新型城镇化规划（2014—2020）［M］.北京:人民出版社，2014（3）：25.

［2］国家统计局.2014年全国农民工监测调查报告［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/ 201504/t20150429_797821.html.中华人民共和国国家统计局网，2015-04-29.

［3］程业炳，周彬，张德化.城市二元结构下农民工社会保障制度改革研究［J］.重庆科技学院学报（社会科学版），2014（1）.

［4］徐璟，何如海.安徽省新生代农民工社会保障问题研究［J］.淮北师范大学学报（哲学社会科学版），2011（1）.

［5］夏燚.新生代农民工的社会保障权益问题研究——基于苏州328名新生代农民工的调查［J］.中国农学通报，2014，30（17）.

［6］王俊杰.农民工社会保障制度研究［M］.北京:知识产权出版社，2015.

［7］黄春华.新生代农民工社会保障现状及对策［J］.特区经济，2012（9）.

［8］王春光.新生代农民工城市融入进程及问题的社会学分析［J］.青年探索，2010（3）.

（作者单位：江苏大学马克思主义学院）

DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.09.035

［基金项目：江苏省社科基金重点项目“新型城镇化进程中提高我国农民财产性收入的途径研究”（项目编号：15EYA003）；江苏省现代农业装备与技术协同创新中心软科学项目“工程化高效农业与新农村建设协同发展研究”（项目编号：NZXTRKT201603）］