我国高水平大学“双一流”建设的体制之困*

夏泉源

(东莞理工学院 城市学院， 广东 东莞 523419)



·教育理论与实践·

我国高水平大学“双一流”建设的体制之困*

夏泉源

(东莞理工学院 城市学院， 广东 东莞 523419)

我国高水平大学缺乏世界一流大学的精神气质，其主要原因在于长期以来的政府主导发展模式，使得大学缺乏自主权，没有健全的现代大学制度。我国高水平大学向世界一流大学迈进过程中，要着力突破体制机制上的困境，处理好大学、政府、社会之间的关系，进一步理顺大学的外部管理体制；处理好行政权力与学术权力的分工，进一步完善大学的内部运行机制。

高水平大学；世界一流大学；现代大学制度

自从上世纪90 年代，我国提出建设世界一流大学的目标以来，在政府主导下，中国高等教育获得了飞速发展，不仅高等教育的规模急剧扩大，其结构得到了优化，质量也得到一定水平的提升，尤其“985工程”和“211工程”的实施，一批高水平的大学在世界高等教育领域占据了一席之地，部分学科领域甚至跻身世界先进水平。其中十分重要的一点，就是成功实施了集中资源重点建设高水平大学，通过高水平大学建设带动高等教育全局发展的重要战略，中国高水平大学的建设取得了巨大成就。[1]然而，以政府主导为主，在制度安排下的高水平大学建设只能具备世界一流大学公认的外在的“形”，要办成具有中国特色的世界一流大学，一定要有自己内涵的“魂”，这个“魂”就是“中国特色”，扎根中国大地办大学。[2]

纵观中国高等教育改革与发展的历史，并不乏世界一流大学的雄心壮志，办世界一流大学，培育世界一流科研成果，培养世界一流创新人才，我们缺少的是世界一流大学应具备的精神气质：国际性、公开性、批判性与包容性，这正是我国高等教育发展面临的体制困境，我国高水平大学迈向世界一流大学需要突破体制之困才能凝聚世界一流大学的精气神。

一、我国现有的高水平大学建设模式及其不足

自新中国成立至今的60余年来，我国高等教育，尤其是高水平大学，主要都是由政府进行投入，是一种制度安排下的高水平大学建设，由政府主导集中资源进行高水平大学建设。作为国家战略资源的高等教育，向来都是各国政府所重视的，政府驱动下的高水平大学建设有其合理性。反观美国、英国、德国等高等教育资源发达国家推动高等教育发展过程中，其政府的身份及其职能值得我们深入研究。由于国外大学具备自由、开放、竞争的环境，能赢得丰富的办学经费及社会资源，能自主发展其优势、特色的学科，能改革固有的人才培养模式，培养创造性人才，其水平才能得到社会承认，才能迅速跻身世界一流水平。美国芝加哥大学用短短30 年时间就建成世界一流大学，香港科技大学甚至用不到20 年时间就蜚声海内外，这足以说明，只要目标明确，锐意革新，紧随世界发展潮流，从高水平大学到世界一流大学可以“弯道超车”。

在我国政府主导的高水平大学建设模式下，高校缺乏其自身发展的自主权。1998颁布的《中华人民共和国高等教育法》以法律的形式对我国高等教育事业进行了规范，其第十一条明确指出：高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。这是我国大学的办学自主权在法律上的首次确认。但在实际操作中，政府对高校的管理束缚过多。政府既是设计者，又是管理者，既是指导者，又是调控者，政府拥有大学管理与决策的最大权利，既是大学的所有者、管理者，又是大学的评估者。[3]高校在缺乏开放、竞争的环境中，一方面不是依靠自身的努力发展来赢得办学经费及社会资源。另一方面，长期依靠政府的制度安排会使得高校缺乏主体性，丧失自我发展与调整的主动精神，甚至许多人都痛心地指出，我们的大学在相当程度上已成为政府的附庸。[4]随之而来的是政府的投入和高校的产出效益比太低，类似于国有企业粗放型经营模式，政府对高校只管投入，不重视产出，对高校的办学水平缺乏客观公正的评价机制。既然大学所获得的投入与其教育质量产出并无重要关系，大学自身发展与定位受到长期受政府主导与控制，这更加加剧了大学自主权的丧失。

此外，严重影响高校自身朝着高水平方向发展的因素是高校的教育行政化。从校长任命制到高校管理的等级分明科层结构来看，大学仍然是政府行政控制下的大学，高校的行政权力大于学术权力，学术自由难以得到保障。高校的行政化在一定程度上会扰乱政策的学术氛围，我国大学内部的学术单位管理者，倾向于从在学术上已有一定成就的学者中筛选，这在某种程度上为学术圈内的“近亲繁殖”提供了土壤，学术发展缺乏自由、开放的空间。只有高校内部管理去行政化，尊重学术自由，以学术权力来抑制行政权力，建设世界一流大学才有可能。

在缺乏自主权，且过度行政化的组织体系下，大学运行严重依赖政府资源供给，造血功能不足，其人才培养质量、科学研究成果、社会辐射效果的效率会相应下降。建设世界一流大学需要一个积累的过程。在这个过程中，以一流的师资队伍培养一流的人才，以一流的管理制度和管理经验来积淀一流大学的精神气质，这是我们通过自身投入和调整，可以很容易向世界一流大学借鉴的经验。唯有大学自治，教师自主，学术自由是难以模仿的，这是现代大学内在的精气神。我国高水平大学迈向世界一流大学，亟需破除“制度安排”之桎梏，以现代大学制度的内在要求进行自我完善。

二、现代大学制度建设不完善是我国高水平大学迈向世界一流的障碍

我国高水平大学的发展已经进入需要体制机制创新的关键期，要进一步理顺和完善发展中的各种体制机制，就需要有完整的大学制度的保障。[5]纵观大学制度的历史，从纽曼提出的“知识本身即为目的”的大学人才培养职能定位，到洪堡提出的“教学与科研相统一”原则的大学科学研究职能定位，再到美国威斯康星大学为社会服务的办学实践总结出来的大学社会服务职能定位，大学制度在实践中推动西方大学朝着现代大学稳步前进。现代大学制度是驱动大学进行创新人才培养、高水平科学研究、主动为社会经济发展服务的原动力，对保障大学的办学自主权，驱动大学将教学与科学探索相统一，促进大学自觉履行社会责任起到了重要的作用。

我国高水平大学迈向世界一流大学行列过程中，其内在的精神气质需要现代大学制度来引领和提升。近20年来，随着我国高等教育体制机制、人才培养等方面的深化改革，尤其“985工程”和“211工程”的实施，政府包办大学的情况有所改观，但大学还没有完全具备独立的人格精神，其重要的原因在于大学的运行听命于行政指令来获取办学资源，缺乏一套完善的运行制度来保障大学的自主权。中国特色的现代大学制度既要协调政府与大学的关系，凸显大学的自主权，又要完善社会与大学的关系，增强大学对社会资源的辐射能力，其中的核心在于让大学摆脱对政府资源的过度依赖。世界一流大学都是以一流的人才培养，一流的科学研究，一流的社会服务来赢得社会资源的，政府只是服务者。中国特色的大学制度建设要进一步理顺政府、大学、社会之间的三方关系，既要合理吸收西方大学制度的内容, 又要着眼于中国国情，还要尊重我国高等教育发展历史,体现出普适与特色，效率与公平，法治与多样的特征。目前, 中国特色现代大学制度的框架已基本明确, 但具体建设内容需进一步研究细化, 应当把改善政府宏观管理、完善大学领导体制、优化大学组织结构、保障大学民主管理、制订大学章程、推进大学专业评价作为重点。[6]在当前我国高水平大学建设过程中，部分地方政府以高额的经费投入来推动大学的人才建设、学科建设、实验室条件建设。如广东省2015年实施的《关于建设高水平大学的意见》中提出，2015年至2017年，广东省财政投入50亿来扶持7所大学建设，希望建成一批国内一流、世界知名的高水平大学和学科，为广东社会经济发展提供人才保障和智力支持。这种政府大手笔的直接投入本身并无可厚非，但忽视高等教育的体制机制建设，忽视大学自身的制度设计，高水平大学只能具备其“形”而缺乏其“神”，外部投入是无法在短期内实现世界一流大学目标的。

吴康宁教授指出，“当下中国现代大学制度建设最迫切需要解决的问题，在于满足现代大学制度建设必须具备的三个前提性条件，即：服务型的政府、有脊梁的大学、有力量的联盟。”[7]不改变“制度安排下的”高水平大学建设模式，从行政管理型政府转向服务型的政府，不建设有特色的现代大学制度，进行大学运行体制机制上的创新，就难以造就有“脊梁的大学”，难以真正提升高水平大学应有的精神气质，更不会出现“常春藤联盟”“罗素集团”这样的“有力量”的一流大学联盟。

三、处理好大学、政府、社会之间的关系，进一步理顺大学的外部管理体制

尽管《高等教育法》赋予了大学自主办学的法律权利，但政府行政力量的干预对大学的影响还是很大，政府应该主动引导高校建设现代大学制度，制定大学章程，完善高等教育评估机制，切实落实大学办学自主权，以实现大学深化人才培养改革，创造优秀科研成果，为社会贡献优质的智力资源。政府对高校的引导作用，其实质是引导大学处理好与外部的管理体制。没有良好的外部环境和完善的外部管理体制，高校难以发挥办学自主权，难以摆脱行政指令的影响，教学自主，学术自由的氛围也难以产生。理顺大学的外部管理体制，主要是要处理好大学与政府、社会的关系。

处理好大学与政府的关系，其核心在于协调大学自治与政府控制间的平衡。大学自治，就是大学自身挺起脊梁，改变依赖政府投入，依靠政府指令的做法，将重心放在创新人才培养、重点学科建设、特色专业培育、教学水平提升、科研成果突破等方面，做足内功，走教育质量内涵式发展的道路。大学的灵魂体现在承载它的人身上，这个人就是教师与学生。只有大学做足功夫，最大限度将所有资源投入到教师与学生身上，按一流大学的师资标准来建设教师队伍与管理队伍，按一流大学的教学标准来进行人才培养，才可能培育出世界一流的学科专业，产出世界一流的科研成果，培养世界一流的拔尖人才，世界一流大学才可能脱颖而出。为了更好地支持大学自治，政府应该改变管理观念，从面面俱到、一统到底的控制型政府转变为服务型政府。政府应该主动创新高等教育管理机制，鼓励高校开放竞争。首先要打破“211工程”“985工程”学校身份固化的限制，政府提供的资源面向所有学校开放，引入竞争机制，激发建设活力，带动整个高等教育科学发展。其次要创新支持模式，通过建立第三方评价机制，建立准入和退出机制，强化学校的主体意识和责任意识。再次要坚持突出绩效，强化目标管理，激发学校的内在动力。[8]政府的责任不仅在于激励和引导高校自主发展，保证政府的政策投入、经费投入公平公正外，还需要清理高校自主发展的环境，逐步放权，取消大学分层，让社会资源和社会评价充分进入高等教育领域中来。

处理好大学与社会的关系，其核心在于协调学术自由与社会责任间的平衡。如今的大学与社会开始分不开界限。学术自由是大学的内在的精神诉求，也是大学的人格所在，但学术自由并不是孤芳自赏，也不是纯粹的脱离社会实际和需要的研究。高等教育大众化以来，大学所培养的人才直接影响着社会的发展，大学的学术成果越来越多地直接运用到人类的生活世界，大学是社会的一种公共资源。大学一方面以其人才培养和科学研究影响着社会，反过来社会也在为大学的生存和发展提供着丰富的资源。世界一流大学有来源多样化的办学经费来支持大学的特色发展。在美国，教育投资的多元化、多样化，包括国家投资、私人投资、企业投资、慈善投资等，以及实施市场参与资源分配的运行体制，使得美国大学可以自由地安排乃至构建富有特色的大学治理制度。[9]大学和企业的关系最能体现大学的学术自由与社会责任。大学和企业同时作为科技创新的追求者，有互补的优势。科学研究是大学的基本职能之一，大学的科学研究很多能直接引起行业、产业领域的技术革新，甚至是科技革命，企业的科技创新又是企业赖以生存和发展的技术基础，大学和企业能天然结成联盟。一流大学的科学研究能将基础研究理论创新与实践层面的技术创新很好的结合起来，美国斯坦福大学、加州大学伯克利分校的硅谷经验告诉我们，只有在人才培养、科技研发与成果运用之间实现无缝对接，这样的教学和科研才能产生价值，才能称得上世界一流人才和世界一流成果。

四、处理好行政权力与学术权力的分工，进一步完善大学的内部运行机制

大学的外部管理制度是影响大学发展的外因，其是否有完善的内部运行机制，则是大学自主发展的真正表现，也是高水平大学朝着世界一流大学发展的最为关键的内因。大学内部运行机制主要协调行政权力与学术权力的关系，最理想的状态是大学的学术权力与行政权力能实现“学术为本，权力共治”。[10]学术权力是大学教员对教学、科研活动中的学术事务进行判断和评价并作出决定的权力。我国《高等学校学术委员会规程》对学术权力定义为：“统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。”这意味着学术权力是大学教师从事专业活动所享有的权力，是其职业的学术属性本身所赋予的，不是大学的行政权力所赋予的，因此行政权力不具备凌驾于行政权力的前提条件。从大学组织发展的目标来看，行政权力是要为学术权力服务而存在的。行政权力是大学组织自身为了更好的发展，适应组织结构本身的层级设计而存在的，是组织派生出来的权力。良好的大学内部运行制度，就是要实现学术权力与行政权力的共同治理，达到“善治”的境界。

大学内部运行机制，要优先保障教师的权力，保证教师能安心教学、研究不被干扰，保证学术单位的学术活动、学术规则和学术管理有其独立性，不被左右。教师的权力得到保障，能营造教师自主，学术自由的氛围，创新人才培养才得以可能，一流的人才、一流的成果和一流的学科才会出现。自由是学术权力的本性。在一流学科建设、专业特色培育等宏观的学术事务决策中，学术权力往往考虑的是民主和公平，往往会忽视效率和秩序。行政权力的补充正好能弥补学术权力的缺陷。行政权力并不是被动地执行学术权力所作出的决策，而是对学术权力起着引导、保障、评价的作用，对学术权力起到了制约与反馈的作用。行政权力要引导学术氛围的营造，保障教师与学生在正常的教学活动、研究活动中的各种权益，鼓励教师在教育教学活动中的创新行为，充分发挥教师的积极主动性。

大学内部运行机制，要适度抑制行政权力的干预，保证学术活动有序运行，保证师生有良好的学习和研究环境。行政权力要客观评价学术活动的绩效，增强学术决策的科学性、合理性，合理配置有限的人力、物力、财力资源，统筹学术需要和社会需要的结合，使得大学的资源合理分配，合理使用，兼顾公平与效率。高等教育行政化使得行政权力在大学内部尤为强势，大学内部运行体制改革，要首先去除行政化，使得大学内部行政管理专门化、专业化，要高度尊重学术委员会的权力，充分发挥专业建设委员会的作用，使得学术单位的决策职能落实到位。大学内部运行机制就是要平衡学术权力与行政权力，目前我国大学普遍没有真正独立的学术权力，这也是高水平大学与世界一流大学的差距之一。

我国高水平大学不缺资源与人才，办学自主权也在逐步下放，服务型政府也正在转变，真正缺乏的就是对大学学术权力的尊重。在迈向一流大学的道路上，美国芝加哥大学、香港科技大学的快速发展经验告诉我们，一流的硬件可以购买，一流的师资可以引进，唯有一流大学的精气神，只能自我生长。只有政府真正尊重大学，给大学充足的自主权，大学的行政权力尊重学术权力，给学术活动足够的自由空间，大学主动走向社会，赢得足够的社会资源，世界一流大学才能真正实现。

[1] 周济.创新与高水平大学建设——在第三届中外大学校长论坛上的演讲[J].国家教育行政学院学报,2006,(9):5-10.

[2] 姜红,毛莉.建设世界一流大学莫要盲从西方标准[N].中国社会科学报，2014-05-16.

[3] 王英杰.规律与启示——关于建设世界一流大学的若干思考[J].比较教育研究,2001,(7):3-11.

[4] 孙锦涛,康翠萍.学术自由大学本质观的重新审视[J].教育研究,2011,(6):52-59.

[5] 陈武元,洪真裁.现代大学制度与高水平大学建设[J].复旦教育论坛,2009,(5)：36-41.

[6] 钟秉林,赵应生,洪煜.中国特色现代大学制度建设——目标、特征、内容及推进策略[J].北京师范大学学报(社会科学版),2011,(4):5-11.

[7] 吴康宁.中国现代大学制度建设的三个前提性条件[J].探索与争鸣,2013,(8)：43-46.

[8] 蒋传海.推进世界一流大学和一流学科建设[J].理论视野,2015,(12):37-39.

[9] 耿有权.论美国世界一流大学建设模式的战略构建[J].外国教育研究，2010,(10)：27-37.

[10] 张胤，武丽民.“行政主导”到“学术为本、权力共治” ——从《高等学校学术委员会规程》看中国高校治理结构[J].高教管理，2015,(1):47-49.

责任编辑：吴旻

On the System Problems of High-Level University Double-First-Class Building in Our Country

XIA Quanyuan

(CitySchoolofDongguangInstituteofScience,Dongguang523419,China)

In our country, the governments at all levels lead the developing models of the universities, so our high-level universities are lack of world-first-class spirits and manners, self-deciding powers and complete modern university systems. In the process from high-level universities to world-first-class universities, we should correctly handle the relations between school, government and society, out-of-school management systems, academic power and administrative power.

high-level universities; world-first-class university; modern university systems

2016-03-26

10.13698/j.cnki.cn36-1346/c.2016.05.021

夏泉源(1981-)，男，湖北荆门人，东莞理工学院城市学院教育学讲师，研究方向：高等教育。

http://www.cnki.net/kcms/detail/36.1037.C.20161010.1023.008.html

G649.22

A

1004-8332(2016)05-0108-04