警惕混改新垄断

汤吉军　戚振宇

有些国企愿意以一定的股权引入非国资，壮大自己的实力、巩固垄断地位，获得更多的垄断利润，国企高管也能因此提高经营业绩，获得更多升迁的机会和薪酬。而当因为高利润而受到舆论抨击时，可辩称自己是混合所有制企业，需顾及非国有股东的投资收益

发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的重要举措。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》2015年9月发布以来，一些地方为快速推进本地区的混合所有制改革，向国企设定了限定时间并下达了硬性的量化指标，与其他地区相互攀比混改的速度。此间，一些人盲目乐观、放松警惕，忽视了混合后潜在的垄断风险。

可能出现新的垄断

众所周知，我国国企垄断问题十分严重，很多人认为打破国企垄断的一个好方法是发展混合所有制经济。然而，混改很有可能出现新的垄断。

首先，混合所有制企业追求利润最大化。民企基本可被视为理性经济人，民资控股的混合所有制企业自然追求利润最大化，即便由国有资本控股，当非国有股份达到一定比例后，在追求投资收益最大化的非国有股东的影响下，企业会有很强的追求利润最大化的动机，否则非国资会选择退出。不少非国资正是被国企大量的垄断利润吸引才参与混改。另一方面，有些国企愿意以一定的股权引入非国资，壮大自己的实力、巩固垄断地位，获得更多的垄断利润，国企高管也能因此提高经营业绩，获得更多升迁的机会和薪酬。此外，国企因此拥有了挡箭牌：当因为高利润而受到舆论抨击时，可辩称自己是混合所有制企业，需顾及非国有股东的投资收益。

混合所有制企业主观上具有谋求垄断的动机，客观上具备提高垄断程度的现实条件。一些大型国企混改后，由国资控股，依然在融资、补贴、土地、项目审批等多方面享有政府给予的优惠待遇，仍然享有很高的行政待遇。由于具有很强的追求利润最大化的动机，再加上强大的游说能力和雄厚的资金实力，它们完全可能游说政府甚至贿赂官员给予更多政策优待，允许兼并其他企业。

其次，我国社会主义国家的性质要求国有经济控制国民经济的命脉。现实情况是，政府在过多的行业对非国企实行了严格的市场准入限制，使得国企控制和垄断了过多的行业。如，金融和电信一直被视为关系到国家安全的行业，民营和外资企业面临严格的市场准入限制，而这些行业在西方属竞争性行业，市场准入限制非常少，很多闻名世界的大银行都是私人银行，如摩根士丹利、美银美林集团、瑞银集团，全球最大的移动通信运营商沃达丰是私企。由于政府对非国企过度的市场准入限制，国有控股混合所有制企业很容易获得并巩固垄断地位。

再者，地方官员为出政绩而大力扶持国有控股混合所有制企业。长期以来，在对地方政府官员政绩考核时，GDP总量及其增长率成了核心考核指标。政治晋升的机会总是很少的，很多官员为了升迁，想方设法增加本地GDP。消费、投资和出口是拉动经济增长的“三辆马车”，短期内一个地区的消费总额和出口总额并不容易增加，增加投资总额自然成为官员促进本地GDP增长的主要方式。国企通常技术水平较高、资金实力较为雄厚、市场准入限制较少，所以地方官员会把增加投资的希望寄托在当地国企。地方政府还掌握着国企的控股权和高管的任免权，所以这些国企会积极配合政府而增加投资。国资控股混合所有制企业能获得地方政府的大力扶持和各种优惠待遇，自然很有可能取得垄断地位。

混合所有制企业垄断的危害，体现在五大方面。

其一，导致商品短缺，并减少社会总经济福利。

其二，影响其他相关产业的发展，降低对外资的吸引力。我国重要的基础行业基本都由国企垄断，这些行业的产品和服务价格的高低关系到企业生产成本的高低。目前，美国很多地区的工业用电、水、天然气、通讯、污水处理价格比中国还低，运输费远低于中国。混改后，新产生的国有控股混合所有制企业垄断会进一步抬高企业的生产成本，严重制约相关产业的发展，降低国际竞争力，也会进一步降低对外资的吸引力，影响经济的发展。

其三，影响所在行业的技术进步，不利于这些产业的长期发展。混合所有制企业的垄断会使其轻易获得大量垄断利润，从而明显减弱其技术创新的动机。

其四，导致投资不足，从而影响经济增长。处于垄断地位的混合所有制企业会游说政府出台政策限制其他企业进入其所在行业，也会采取措施阻止潜在竞争者的进入，从而减少社会资本的投资范围。

此外，诱发腐败。国资控股的混合所有制企业垄断，产生的一个重要原因是政府部门滥用行政权力对竞争进行限制，属“行政垄断”。这会使得企业为了维持垄断地位而不断向政府游说、向官员行贿，甚至结成利益同盟，导致严重的腐败问题。

公平有序推进混改

2015年12月9日的国务院常务会议上，李克强总理表示，“我们在上一轮国企改革中拆分垄断企业，形成市场竞争，这是进步。千万不能再回到垄断的‘老路’上！要根据时代发展和当前进一步推动市场竞争的需要，把兼并重组和混合所有制改革结合起来，确保国有资产保值增值。”混改的同時，要采取措施规避潜在的垄断风险。

首先，分行业、分环节地发展混合所有制经济。众多竞争性行业由于存在不少势均力敌的企业，混改通常不会导致垄断。铁路、电力等自然垄断性行业既有自然垄断性环节，又有竞争性环节，例如，铁路行业中的列车生产、铁轨铺设、车站建设等属竞争性环节，电力行业中的电力设备及相关器材、发电等属竞争性环节；铁路运营和供电则属于垄断性环节。对垄断性环节，不能引入非公有资本。对竞争性环节，应该鼓励混改。

其次，创造公平竞争的市场环境，调整市场结构。必须尽快破除各种形式的行政垄断，减少国企享受的政策优待，破除民企面临的隐形市场壁垒，使各类经济主体平等使用生产要素，尽快创造真正公平的竞争环境。要实行规范的市场准入负面清单制度，切实放宽市场准入，例如，金融和电信行业完全可以进一步放宽市场准入，只要实施有效的监管，民企和外企的进入并不能威胁国家安全。要尽快区分自然垄断性行业中的竞争性环节，并放宽竞争性环节的市场准入。这样就能有效增加竞争性行业和竞争性环节中的企业数量，为潜在的垄断混合所有制企业培养竞争对手，从而有效抑制垄断的出现。

第三，取消国企行政级别，尽快改变官员政绩考核方式。当前国企高管普遍享受很高的行政待遇，国企普遍享受过多的特权，政企不分；另一方面，以GDP总量及其增长率为核心指标的政绩考核方式，很容易刺激地方政府为促进经济增长而给予国企过多优惠待遇。所以，务必要取消国企行政级别，尽快改变官员政绩考核方式。

此外，修订《反垄断法》，设立专门的反垄断机构。当前《反垄断法》对国企给予过多的豁免，对国企垄断行为进行查处的案例非常少。必须修订《反垄断法》，使自然垄断性行业的竞争性环节以及竞争性行业中的国企都受到严格约束。同时，应设立级别高、权威性强、公平公正的反垄断执行机构，以独立公正的经济学家和法律专家为机构的核心成员，当政府部门滥用行政权力促成行政垄断时，反垄断执行机构有权宣布相关行政部门的行为违反《反垄断法》，并责令其改正。

汤吉军系吉林大学中国国有经济研究中心副主任、教授