亚欧参与式预算研究综述

林昊

参与式预算是近年来地方民主发展的重要增长点。各国学者从不同侧面对参与式预算进行了详尽的研究。

参与式预算是近年来地方民主发展的重要增长点。诞生于巴西阿雷格里港的参与式预算，逐渐传播到拉丁美洲、亚洲、欧洲的许多国家，引起了学者们的广泛关注。各国学者从不同侧面对参与式预算进行了详尽的研究。2009年8月17日至19日在中国杭州举办了题为“亚欧参与式预算：民主参与的核心挑战”的国际会议，从与会学者提交的论文中可窥见参与式预算研究的国际动态。

一、注重对参与式预算定义的研究

由于世界各地的参与式预算存在着多种形式，因此尽管给参与式预算下一个精准的定义是一件比较困难的事情，但研究者还是基于规范研究的需要，给出了各自的定义。法国学者伊夫·辛多默、德国学者卡斯滕·赫茨贝格从讨论对象、涉及的政府层面、过程、公共商议及问责等5大构成要素来定义参与式预算。何包钢在《中国的参与式预算概览》一文中从行政、政治改革的角度定义参与式预算。德国政治学家、中国问题研究专家，现任杜伊斯堡-埃森大学政治学研究所所长、东亚研究所所长的托马斯·海贝勒将参与式预算定义为“一个群体的成员之间在任何影响社会或其子群的公共事务的决议过程上进行合作”[1]。

二、注重将案例研究与模式提炼相结合

自参与式预算产生以来，出现了1400多个个案。为了能更好地认识这些案例，学者们在案例研究的基础上对参与式预算进行了分类和模式化；然后再用所提炼出的模式，分析研究更多的具体案例。

韩国学者安宋敏在分析蔚山东区（韩国蔚山广域市的一个区）的参与式预算时提出：韩国蔚山东区自源收入占地方税收的12.2%，将其中的12%～15%用于参与式预算。法国学者伊夫·辛多默、德国学者卡斯滕赫茨贝格共同将此归结为“阿雷格里港改版”的参与式预算，即以具体的投资和项目为商议对象的参与式预算。

有的学者注重研究以多方共同出资为特征的参与式预算。多罗塔·达考沃斯卡就对波兰普沃茨克市（波兰中部城市，普沃茨克省首府）所开展的国际组织、私营企业、地方政府等共同出资的参与式预算进行了详尽的研究。伊夫·辛多默、卡斯滕·赫茨贝格共同将此归结为“多方利益相关者的参与”的参与式预算模式，其最大特征是私营企业对参与式预算具有较大发言权。

有的学者注重研究以地方当局而非公民，可以决定预算资金使用的优先顺序为特征的参与式预算。德国学者卡斯滕·赫茨贝格的《参与与现代化——参与式预算在德国——以柏林利希滕贝格区为例》以及乔瓦尼·阿莱格雷的《参与式预算与社会公正——西班牙与意大利若干案例的影响》就是其中的典型研究成果。伊夫·辛多默、卡斯滕·赫茨贝格共同将此归结为“就近参与型或公共政策咨询型”的参与式预算，这类参与式预算中，公民社会的自主性相对较弱。

有的学者注重研究以投资于特定的利益方的参与式预算。如日本学者松原村晶研究的日本市川（位于日本本州岛中南部，东京都的住宅与工业卫星城市）案例所涉及的就是该市对非营利组织这一特定利益方的投资。法国学者伊夫·辛多默、安雅·若夫研究的就是法国普瓦图——夏朗德（法文：Poitou-Charentes，是法国西部一个大区的名称，西邻大西洋，下辖夏朗德省、滨海夏朗德省、德塞夫勒省、维埃纳省）的中学参与式预算。在此案例中，中学成为特定利益方。伊夫·辛多默、卡斯滕·赫茨贝格共同将此归结为“利益集团的参与”类型的参与式预算，这一类型的参与式预算，政策目标的拟定以及与政策相关的议程的设定变得至为重要。

三、注重亚欧参与式预算的背景研究

20世纪80、90 年代，世界各国都在经历一场剧烈的经济政治变革。这是亚欧参与式预算得以蓬勃发展的关键所在。相较于欧洲国家，亚洲国家的政治体制、社会环境、文化背景千差万别，因而学者们对特定案例背景的研究也呈现多元化趋势。

（一）注重政治法律背景的探究

学者们重视对各国政治传统的研究。

（1）有的学者重点关注地方自治重建的国家。这又分两种情况：一是由独裁走向民主的国家，其在推倒独裁政权后，重新走向地方自治，地方自治的发展水平一般较低。韩国学者安宋敏在研究蔚山东区案例时， 就提到韩国在朴正熙军政府之后才走向地方自治。斯利·玛恩图迪、玛蒂娜·诺内克在研究印度尼西亚塔那达塔（印度尼西亚苏门答腊岛西部的一个区）案例时，提到印尼经苏哈托将军新秩序政体掌权30年之后才走向地方自治。二是有的学者将关注重心放在苏东剧变后退回到资本主义发展道路的国家。多罗塔·达考沃斯卡在对波兰普沃茨克市案例研究时，指出波兰面临的是资本主义制度的重建，其地方自治水平可想而知。

（2）有的学者将关注重心放在民主程度低，地方自治有限的国家。如日本学者松原村晶对市川案例的关注，韩国学者安宋敏对蔚山东区的研究即属于此类。

（3）有的学者重点关注有民主自治传统的国家。如杰斯·霍尔、安雅·若克对英国案例的关注，桑尼·乔治、玛蒂娜·诺贝克对印度喀拉拉邦（印度西南部的一个邦）案例的关注即属于此类。有的学者认为，参与式预算成为各国地方政府防止腐败和个人庇护的举措。乔瓦尼·阿莱格雷在研究意大利案例时，提到在皮耶韦埃马努埃来（意大利小镇），地产投机和腐败严重，参与式预算起到了遏制腐败的作用。有的学者认为地方层面的咨询性参与的增多，为参与式预算的实施提供了有利的条件。德国学者卡斯滕·赫茨贝格在研究德国案例时提到，在德国，圆桌会议、公众评委会等咨询性的参与形式，呈现迅速增长的趋势。从公民层面，各国公民参与意识的提高成为参与式预算产生的重要条件。卡斯滕·赫茨贝格提到，地方层面的全民公决在德国的日益流行成为参与式预算现代化的重要政治背景。同时，学者们重视对各国参与式预算相关法律法规的研究。

学者们普遍认为，各国通过国家层面的立法，规范中央与地方的关系，加强地方的自主权，为参与式预算的实施提供政治法律保障。日本学者松原村晶在市川市案例研究中提到的2000年生效的公交分权法案一定程度上增加了地方当局的自主性。从地方层面看，学者们普遍认为，各地出台地方层面的与参与式预算相关的法律法规，保障参与式预算的实施。斯利·玛恩图迪、玛蒂娜·诺内克在对印度尼西亚塔那达塔案例进行研究时提到，塔那达塔通过了两部与参与式预算相关的地方条例，在补充现有法律的同时，无疑保障了参与式预算的顺利进行。

（二）注重财政经济背景的探究

学者们普遍认为，有限的经济资源是参与式预算产生的核心经济动因。对于发展中国家来说，人均收入水平低，参与式预算成为财政规划的必然选择。桑尼·乔治、玛蒂娜·诺贝克在研究印度喀拉拉邦时，认为喀拉拉邦的参与式预算模式表明，人均收入较低的经济体也能追求较高的生活质量。对于发达经济体而言，经济或金融危机导致的财政紧缩，使经济资源的有效配置成为地方政府必须考虑的因素。日本学者松原村晶在研究市川案例时，提到由于市川地方政府面临经济危机，公众对稀有资源利用的态度（是否赞同、如何使用）变得至关重要。

学者们普遍认为，地方财政实力的强弱对参与式预算的影响是决定性的。若中央财政对地方财政的补助占地方财政收入的比重过大，即地方财政的资源收入过少，可用于参与式预算的资金也会较少。韩国学者安宋敏在研究蔚山东区案例时，提到由于蔚山东区财政的自源收入占地方财政总收入的比例较小，其用来进行参与式预算的资金必定是有限的。若地方财政的自源收入较多，财政自主性较大，可用于参与式预算的资金也会很多。法国学者伊夫·辛多默、德国学者卡斯滕·赫茨贝格所划分的参与式预算类型中，就近参与和公共财政咨询类型的参与式预算的财政自主性大，可用资金较多。

四、注重参与式预算发起与动员的研究

由于亚欧各国政治文化背景不同，其发起力量和动员方式也呈现多元化趋势。

学者们认为，在单一制国家，地方政府首脑或部门负责人对参与式预算的实行具有重要的推动作用。日本学者松原村晶认为，市长的领导能力对日本市川参与式预算的演进方式具有重要的影响。在联邦制国家，参与式预算多由执政的党派发起。如桑尼·乔治、玛蒂娜·诺贝克在研究印度喀拉拉邦时提到，在印度共产党（马克思主义）领导下的左翼民主阵线执政下，参与式预算在喀拉拉邦发展起来。乔瓦尼·阿莱格雷在研究西班牙案例时提到：“正如西班牙，参与式预算是由左翼政党（经常是共产党人士）出任的市长或者与共产党议员联合的市长推动的。”[2]有的学者认为，公民大都通过加入与自己利益密切相关的民间团体，以集体的力量自下而上地推动参与式预算的实施。如桑尼·乔治、玛蒂娜·诺贝克在研究印度喀拉拉邦时，提及该邦1996年启动所谓“人民运动”，推动参与式预算的实施。乔瓦尼·阿莱格雷在研究意大利案例时指出，意大利在实行参与式预算之前，进行了广泛的社会动员，以推动参与式预算的实施。另外，有的学者认为，在部分东欧国家，国际组织在参与式预算的发起中起着重要的作用。如多罗塔·达考沃斯卡在研究波兰普沃茨克案例时指出，联合国开发计划署波兰办公室在“小额补助基金”项目的启动上发挥了巨大的作用，它借助自己的权威，协调联合国开发计划署、私营企业与普沃茨克地方政府间的利益关系，从而使参与式预算得以成功实施。

关于参与式预算的动员，由于学者们关注的参与式预算的类型有所不同，其动员方式也呈现多元化。有的学者重点关注以宣传为主的动员方式。埃内斯托·甘露莎、弗朗西斯科·法兰西斯在研究西班牙案例时指出科尔多瓦市通过把明信片寄给全部民众的方式，使得34%的人了解了参与式预算这一政治参与方式。这种联系的方式，促进了公民的广泛动员。有的学者重点关注新技术在参与式预算动员中的应用。德国学者卡斯滕·赫茨贝格在提及德国科隆的参与式预算时，着重强调了互联网在参与式预算动员中的应用。有的学者重点关注从人口统计资料中随机挑选公民的动员方式。如埃内斯托·甘露莎、弗朗西斯科·法兰西斯在研究西班牙案例时提到，随机挑选是一种当下十分普遍的动员方式，在这种方式中，任何公民都有可能被邀请亲自出席参与式预算的相关会议。有的学者重点关注由政府指定特定税种纳税人进行的参与式预算，如日本学者松原村晶在研究市川案例时指出，“只有住宅税纳税人被允许参加投票，家庭主妇、大学生、非居民和非纳税人不能参与，无论他们兴趣如何以及他们是否受益于这一计划。”[3]有的学者重点关注公民自下而上主动参与的参与式预算动员方式。如韩国学者安宋敏在研究韩国蔚山东区案例时指出，东库参与式预算公民委员会的成员一共有100人，其中50人从志愿参与的人员中选出，另50人由东区的居民自治委员会、居民区组织或者非政府组织共同提供。

五、注重参与式预算资金应用范围的研究

无论何种参与式预算，资金应用范围的确定是执行者首先要面对和必须解决的问题。

有的学者重点关注以具体项目为投资对象的参与式预算。如桑尼·乔治、玛蒂娜·诺贝克在研究印度喀拉拉邦时提及，喀拉拉邦政府将年度发展预算（补助金）的三分之一给地方团体，为其进行参与式预算提供必要的资金支持。

有的学者重点关注投资于特定利益集团的资金应用形式。日本学者松原村晶在研究市川参与式预算案例时，指出市川1%的参与式预算资金都投资给了非营利组织。有的学者重点关注投资于公共财政的众多领域的资金应用方式，法国学者伊夫·辛多默、德国学者卡斯滕·赫茨贝格认为，“公共财政咨询”在德国有影响力，这是一种选择性倾听的做法，着重于公共政策目标的制定和执行。德国学者卡斯滕·赫茨贝格所研究的柏林利希滕贝格区的案例，即是将投资应用于公共财政众多领域的典型案例。

六、注重参与式预算公共商议形式的研究

参与式预算的不同变体有不同的公共商议形式。对关注以具体投资和项目为商议对象的参与式预算案例的学者们来说，这一类型的参与式预算形式包括不同层级的各种公共商议形式。韩国学者安宋敏在研究蔚山东库案例时提到其参与式预算的运行，蔚山东区的参与式预算包括了多个阶段，由一个参与式预算公民委员会、多个主题委员会、地区会议和一个全体大会以及参与式预算理事会和参与式预算咨询委员会组成。关注由多方利益相关者共同参与的参与式预算的学者们认为，这一类型的参与式预算的运行，一般包括一个由公民代表组成的董事会委员会或大会对参与式预算资金的使用作出最终决定。如多罗塔·达考沃斯卡在研究波兰普沃茨克案例时，指出普沃茨克市政府将与参与式预算有关的重要职责都交给了为小额补助基金项目而成立的委员会。关注公共政策咨询式的参与式预算的学者们认为，这一类型的参与式预算一般只包括一个公民大会，公民和协会都无权对项目的优先顺序作出决定，而地方政府拥有对项目优先顺序的最终决定权。其以“选择性倾听”为主要特征。德国学者卡斯滕·赫茨贝格在研究德国案例时指出，希尔登采用的是“选择性倾听”的决策方式，绝大多数德国城市采用的仍是希尔登倡导的方法。

七、注重对亚欧参与式预算的不同类型的评价

任何一种政治参与模式都并非毫无瑕疵。不同学者对不同的参与式预算类型的评价各有不同。关注以具体投资和项目为商议对象的参与式预算的学者们认为，由于这一类型的参与式预算具备完备的公共商议形式，因此为公民的深度参与提供了有效的制度保障。如韩国学者安宋敏所研究的蔚山东区的参与式预算，其包括一个参与式预算公民委员会、多个主题委员会、地区会议以及参与式预算理事会和参与式预算咨询委员会等完备的公共商议体系。为公民委员会和政府工作人员之间的公开商议和磋商提供了一个新的舞台。

关注有利益集团深度参与的参与式预算的学者们认为，这一类型的参与式预算为利益集团利益的相互协调提供了平台。如日本学者松原村晶所关注的市川市的参与式预算，其投资对象就是市川市的各种非营利组织，参与式预算为各非营利组织间的利益协调提供了平台；又如伊夫·辛多默、安雅·若克、朱利安·塔尔平所关注的法国普瓦图—夏朗德的“中学参与式预算”，为该地区各中学间的利益协调提供了平台。关注有多方利益相关者参与的参与式预算的学者们认为，由于该参与式预算涉及多方利益相关者，其优先决定的项目的质量较高。如多罗塔·达考沃斯卡所研究的波兰普沃茨克案例，补助基金倡议行动增强了非政府组织的专业化程度。

有的学者认为，由于地方政府或国际组织在此类型的参与式预算中的出资难以占据绝对优势，私人赞助者对参与式预算的结果具有重要的影响，这使此类参与式预算的公正性经常受到挑战。再以多罗塔·达考沃斯卡所关注的波兰普沃茨克案例为例，“尽管市政当局仍然在为有形费用买单，但是它的出资受到了质疑。倘若基金会必须更为单一地依赖私人资金，那么跨部门合作伙伴关系及其已经被削弱的参与元素将受到质疑”[4]。关注公共政策咨询式的参与式预算的学者们认为，由于它涉及的公共财政领域十分广泛，因此可以提高政府决策的透明度，保障公众对政府财政政策的知情权。如德国学者卡斯滕·赫茨贝格在关注的德国案例中认为，“在德国城市中，公众参与的出发点是对公共服务实施一种参与式评估”[5]。

同时，有的学者认为，由于公民在此类型的参与式预算中的问责能力十分有限，因此不可能对政府的财政决策产生重要影响。再以德国学者卡斯滕·赫茨贝格关注的德国案例为例。“‘选择性倾听’代替了严格的咨询程序，人们可以提出建议，但是在最后由政府或行政机构对最终建议作出解释……一种彻底批评的视角把‘选择性倾听’视作‘参与式专制’的一种委婉的表达方法。”[6]

八、注重对亚欧参与式预算意义作用的研究

不同国家和地区参与式预算的作用有所不同。有的学者认为，公民参加参与式预算促进了公民对这一政治参与模式的了解，有助于参与式预算模式的推广。如日本学者松原村晶在阐述市川参与式预算案例的作用时指出，公民对参与式预算议题的兴趣有所增长，市川模式引起了其他地方的关注，成为其他城市效仿的对象。

有的学者认为，参与式预算促进了公民对特定利益集团的了解和认可。如多罗塔·达考沃斯卡所研究的普沃茨克案例，补助基金项目使公民增强了对地方非政府组织作用的认可，使其作为地方社区服务经营者的角色日益受到公民的拥护。有的学者认为，参与式预算促进了决策机制的现代化。如乔瓦尼·阿莱格雷在《参与式预算与社会公正——西班牙与意大利若干西方案例的影响》一文中指出西方参与式预算计划很少把分配公平作为奋斗目标；相反，他们把决策机制的现代化及其民主化看得更加重要。

有的学者认为，参与式预算对消除贫困、促进性别平等参与具有重要的作用。如桑尼·乔治、玛蒂娜·诺贝克在阐述印度喀拉拉邦参与式预算的作用时指出，喀拉拉邦向扶贫领域投入了大量的资金，而且资金的规模在不断增加。这反映了喀拉拉邦对社会均衡发展的重视。特里苏尔加大了对妇女和儿童的特别财政支持，这对促进性别平等具有重要作用。

综上，参与式预算体现了公平、效率、民主的价值观，促进了有限经济资源的合理配置，反映了人类对决策机制现代化与分配合理化的追求。相信亚欧各国参与式预算的经验教训，将有助于中国推进自身的财政经济改革。

参考文献：

[1][2][3][4][5][6]【法】伊夫·辛多默、【德】鲁道夫·特劳普—梅茨、张俊华：《亚欧参与式预算：民主参与的核心挑战》，上海人民出版社2012年版，第123、167、31、186、141、145页。

（作者单位：北京联合大学人大制度研究所。本文系国家社科基金项目“完善人大及其常委会预决算审查监督机制研究”的阶段性成果，项目编号：13BZZ034）