代表报告履职情况的创新与思考

段成钢

2015年9月，湖南省人大常委会主任会议通过了《关于加强和规范湖南省县乡两级人大代表报告履职情况工作的指导意见（试行）》，这是当年8月全国人大常委会作出对地方组织法、选举法和代表法再次修改的决定后，省级人大常委会出台的第一个规范代表报告履职情况（又称代表向原选区选民或向原选举单位述职工作）的规范性文件，必将极大地加强、规范和推进代表履职、代表监督乃至代表工作的依法深入开展。

代表报告履职情况的法律政策根据

党的十八大、十八届三中全会指出，要通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式，密切代表同人民群众联系，完善代表联系群众制度。习近平总书记在纪念全国人大成立60周年大会上强调，各级人大代表都要代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。最近颁布的中央有关精神明确要求：“健全代表述职制度，组织县乡人大代表定期向原选区选民报告履职情况，回答选民询问，接受选民监督。”代表向原选区选民或者原选举单位报告履职情况，就是让代表通过一定的形式，接受选民、选举单位和人民群众的评判、检验和监督，进一步密切同人民群众的联系，以便依法履行代表职责，发挥代表作用，“忠实代表人民利益和意志”。

2010年和2015年，全国人大常委会对代表法、选举法分别进行了两次重要修改、对地方组织法进行了一次重要修改，进一步规范明确了代表与原选区选民、原选举单位和人民群众加强联系的具体要求及方式方法。代表法第四十五条规定：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。”该条还规定：“县级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团应当定期组织本级人民代表大会代表向原选区选民报告履职情况。”地方组织法、选举法也有类似规定，强调代表受原选区选民和原选举单位的监督，应当和他们保持密切联系，反映他们的意见和要求。

由此可见，代表向原选区选民或者原选举单位报告履职情况，是代表履行代表职务的法定约束和应尽义务，是代表联系群众、接受监督的具体形式和重要途径，也是依法做好代表工作的基础环节和重要抓手。

代表履职报告的实践创新

多年来，我国大部分省区市都陆续组织开展了不同层级的人大代表向原选区选民或者原选举单位报告履职情况的工作，又称代表述职或代表述职评议，不少地方在工作实践的基础上，还通过制定或出台规范性文件甚至地方性法规，对此进行总结、提升和规范。湖南省也不例外。2014年以来，该省人大常委会联工委组成调研组，深入全省多个市州和30多个县市区及其乡镇，调研、指导和观摩不同层级的人大代表向原选区选民或者原选举单位报告履职情况，并就全省14个州市及其122个县市区人大常委会开展这一工作的情况进行了摸底调查和情况分析。湖南省的人大代表报告履职情况工作起步早、发展快、探索实、效果好，积累了许多经验。

报告履职情况代表层级多，以直接选举的县乡两级人大代表为主。主要有四种情况：一是少数市人大常委会组织开展了省人大代表报告履职情况工作。衡阳市于2005年就开始组织部分驻市的省人大代表向市人大常委会报告履职情况；常德市每年安排4名驻市的省人大代表在市人大常委会会议上报告履职情况，5至6名进行书面报告；张家界市从2015年下半年开始，组织本市选举的“非职务”的省人大代表分批向市人大常委会报告履职情况。二是部分县市区人大常委会组织开展了市人大代表报告履职情况工作。株洲、湘潭市规定市人大代表在任内需向原选举单位的县市区人大常委会报告一次履职情况；衡阳、岳阳和张家界市的不少县市区开展了市人大代表向原选举单位的县市区人大常委会报告履职情况工作；常德、郴州、怀化和娄底市每年组织部分市人大代表向原选举单位的县市区人大常委会报告履职情况；益阳市每年组织部分市人大代表在各县市区人大预备会议前，向原选举单位的全体人大代表报告履职情况；长沙县从2015年起，组织部分本县选举的市人大代表，在县人大预备会议举行前，向全体县人大代表报告履职情况；宁远县人大常委会主任和县、乡部分担任领导职务的市人大代表，向全体县人大代表报告履职情况并接受了询问和测评。三是大多数县级人大常委会组织开展了县市区人大代表报告履职情况工作。长沙、衡阳、株洲、湘潭、岳阳、常德、张家界、怀化和娄底市所辖大多数县市区组织县市区人大代表向原选区选民代表报告履职情况并回答选民的询问；郴州市2014年组织524名县市区人大代表报告了履职情况；长沙、株洲、湘潭和岳阳市的部分县市区人大代表不仅报告了履职情况，还接受了原选区选民或选民代表的询问和评议；湘乡市委书记以县级人大代表的身份向原选区选民代表重点报告了作为县级人大代表，同时作为省、市人大代表的履职情况，并接受了询问和测评。四是乡镇人大代表报告履职情况工作正在逐步推进。长沙、株洲市普遍开展了乡镇人大代表向原选区选民或选民代表报告履职情况的工作；益阳、怀化和娄底市部分乡镇组织乡镇人大代表在乡镇人大会议上报告履职情况；望城区、安乡县等地采取“大选区套小选区”的做法，组织部分县乡两级代表同时向原选区选民代表报告履职情况，接受询问和测评。

报告履职情况的形式新，工作扎实，程序规范。全省各地组织各层级人大代表报告履职情况主要有会议报告（口头）、书面报告两种，而会议报告主要是指在选民大会、选民代表大会、分别有市县乡三级人大代表参加的专题报告大会，以及市县两级人大及其常委会等会议上报告履职情况。各地在实践中不断探索创新，规范完善了代表报告履职情况的各项工作和程序。一是制订实施方案。在代表报告履职情况实施方案中，对该工作的组织领导、述职对象、述职内容、具体步骤、程序和要求等进行了明确，确保工作有条不紊地进行。二是推选选民代表。着眼于代表性、行业性、广泛性等方面要求，推选好参加直接选举的县市区人大代表履职报告会议的选民代表。张家界市武陵源区规定选民代表由村（居）支两委和代表联系群众工作站、室（所）负责人、各级人大代表和政协委员、村民小组长等组成；衡阳市南岳区规定每次参加代表报告履职情况大会的选民代表人数不能少于40人，职务代表报告履职情况时，选民代表中要有该代表所在单位的班子成员、工作人员、下属单位负责人、老党员和老干部等熟悉其工作情况的人员。三是撰写履职情况报告。市县区人大常委会及其联工委、乡镇人大主席副主席按照一定的原则、结构要求和工作步骤，负责确定每次参加报告履职情况的代表及数量（一般每位代表一届内要报告一次履职情况），指导代表撰写好履职情况报告，要求不说假话、大话、空话，言行一致，实事求是。履职报告主要包括出席本级人大会议、依法行使职权情况，执行本级人大的决议、决定情况，参加代表活动、联系选民情况，以及提出建议和跟踪建议办理、履职存在的主要问题等内容。四是组织召开履职情况报告会议。间接选举产生的市人大代表多数是在原选举单位的县市区人大常委会会议上报告履职情况，而直接选举产生的县市区人大代表多数是向其所在选区的选民代表报告履职情况，也有一些不同层级的代表分别在专门召开的代表履职报告会议上报告履职情况。履职情况报告会议程序主要有代表报告履职情况、现场询问答问、投票测评、工作点评、结果公布、表态发言等环节。平江、桑植、汉寿、祁阳县等一些出外打工人员多或者人口居住分散的县区，还通过网络微信、在公共场所公布代表履职报告或同步召开网络履职报告大会等形式，扩大履职报告会议的参与度和影响力。

报告履职情况的措施严，成果运用比较务实。各地组织开展代表报告履职情况工作之始，就十分注重结合实际，依法在制度上、措施上强化其工作成果的运用。不同层级的人大代表在会议报告履职情况后，参加会议的选民代表、人大代表或者人大常委会组成人员等要对报告履职情况的代表进行现场询问和无记名测评投票，并当场统计、公布结果。测评一般分为优秀、称职、基本称职、不称职或者满意、基本满意和不满意等档次。南岳区利用代表手机报、广告栏及时向全区各个层级的代表公布代表述职的测评结果。湘乡市将县乡两级人大代表中担任领导职务的代表作为报告履职情况的主要对象，要求他们根据测评结果，在一个月内制定出整改措施，由其所在的代表小组负责跟踪监督，并及时反馈整改结果。宁远县、北湖区在工作制度中规定，测评结果将作为该代表考核评比和推荐作为新一届人大代表候选人的重要依据；测评不称职票达到一定比例的，要分别采取诫勉谈话、劝辞代表职务，直至依法罢免其代表资格的处理办法。慈利县苗市镇将担任镇、站（所）负责人的县人大代表报告履职情况的测评结果报送县人大常委会，向其主管单位反馈，作为年度考核的重要内容。

代表履职报告值得探讨的问题

关于确定何种层级的代表报告履职情况。我国实行的是直接选举与间接选举相结合的选举制度，代表无论通过何种方式、何种途径产生，也无论其处于何种层级，都有着广泛的民意基础，都要忠实地代表人民的利益和意志，接受人民的监督。具体来讲，就是要接受原选区选民和原选举单位的监督，而报告履职情况，就是代表接受监督非常重要的一种形式。基于通过直接选举的县乡两级人大代表所占各层级代表总数的90%以上，现有的制度规范和工作实践，均着重于直接选举的县乡两级人大代表向原选区选民或选民代表报告履职情况的工作，情有可原。但并不意味着，将间接选举产生的市、省和全国人大代表排除在报告履职情况工作之外。事实上，间接选举的市、省和全国人大代表向原选举单位报告履职情况，其政策法律根据是充分的，选民、代表和人民群众的期待是迫切的，各地实践的形式、内容和程序是明了的，成效和反响也是明显的。因此，无论何种层级的人大代表，都应该通过一定的形式和程序，向原选区选民或原选举单位报告履职情况，地方各级人大及其常委会加强相关工作的实践与探索，即是题中应有之义。

关于如何规范报告履职情况代表的范围。我国法律明确，人大代表无论其身份和职务如何不同，其法律地位是平等的。目前，各地开展代表报告履职情况工作，大多是以没有担任领导职务的“非职务”代表为主体的，担任领导职务的“职务代表”参加的还是极少数。“职务代表”因为履行一定的公共服务职能，本职工作较忙、时间较紧，客观上也有不少平台、途径和机制来接受人民群众的监督，一般认为无须再向原选区选民或原选举单位报告履职情况。然而，“职务代表”的人大代表身份既是特殊的，更是重要的，其履行代表职务的优劣，直接关系到其在人民群众中的地位、影响和形象。实践证明，担任领导职务的“职务代表”是接受人民群众监督的重点和关键，“职务代表”向原选区选民或原选举单位报告履职情况，不仅能增强其法律意识、群众意识和程序意识，而且能促使其更好地依法办事、依法行政和为民造福。“职务代表”通过参加报告履职情况工作，对各项工作的影响力、作用力、推动力和实际效果，是“非职务”代表所不能比较的。因此，不应以身份和职务来界定参加报告履职情况代表的范围。“职务代表” 不能作为“特殊代表”游离于选民、代表和人民群众的监督之外。至于“职务代表”是通过会议（口头）还是通过书面的形式报告履职情况，可以因地制宜，实事求是。

关于如何健全代表报告履职情况工作的形式、内容和程序。从形式上讲，会议（口头）与书面报告履职情况两种形式都是重要和必须的，但从组织开展工作的人财物的投入和实际效果等因素出发，应该突出会议（口头）报告这个重点，抓好书面报告这个多数，两种形式相辅相成，互相结合、互相促进。从内容上讲，履职报告应突出代表依法行权履职，发挥作用以及提高代表素质能力，加强与选民、代表和人民群众联系等方面的内容和情况，具有一定的规范性、专业性，防止跑题走调。从程序上讲，报告履职情况，特别是会议报告履职情况，工作程序的设置应该更加合法、合理和务实，现在各地普遍设有询问、测评环节，突出代表报告履职工作的严肃性、操作性和权威性，与法律法规的精神相吻合。关键要把握好无记名测评投票的各个具体工作流程和细节，保证测评统计结果的准确、可信和公平。不能将代表履职报告工作，特别是其中对代表的询问测评，与过去的“部门述职评议”“司法评议” 等简单等同，要及时加强指导。

关于如何运用代表报告履职情况的成果，落实监督代表的奖惩办法。代表报告履职情况工作的成败，关键在于其成果的取得与运用，应该科学地评价、界定代表报告的履职情况以及对其的测评投票结果。既不能“以一次成败论英雄”，也不能“置若罔闻”“视而无睹”。要本着相信群众、尊重代表、对人民负责的精神，在制度措施上强化对代表报告履职情况工作成果的运用。如事先组织对代表履职情况进行调查，事后对有关情况进行核查，将测评结果与代表平时履职表现结合比较，认真分析，作出客观公正的判断。测评结果及成果运用可以及时公告、公开，通过适当方式进行宣传；可以向提名选举该代表的政党、团体或单位，或者该代表的工作单位、上级主管部门，或者有关的党委组织部门、本级或上级人大常委会等，通报和备案代表报告履职的情况，建议作为其考核考评的参考；可以要求代表就测评结果进行整改，提出意见建议，强化对整改结果的监督落实；对履职优秀、群众普遍好评的代表，可以及时通报、表彰和嘉奖，特别优秀的代表可以将其作为连任代表的建议候选人向有关部门推荐；对履职不佳、明显存在问题、的确不称职的个别代表，要辨别不同情况和原因，通过不同的方法和程序，依法、慎重、及时作出处理，可以诫勉谈话、限期整改、劝其辞职，直至依法罢免其代表职务。代表报告履职情况工作，只有与代表监督的各种奖惩办法、各项法定措施有机结合，才能持续发挥其作用，彰显其效果，得到深入持久发展。

（作者系湖南省人大常委会选举任免联络工作委员会选举任免处处长）