新型农村社区建设面临的问题与对策

孙 杰

(四川文理学院，四川达州 635000)



新型农村社区建设面临的问题与对策

孙 杰

(四川文理学院，四川达州 635000)

摘要阐述了新型农村社区建设与发展的主要内容，对我国当前农村社区构建中存在的问题及原因进行了客观分析，总结提炼了创新制度、服务主体，因地制宜、突出特色，多元投入、多主体参与，培育产业、增收致富，培育人才、创新管理等策略建议，对新常态下新型农村社区建设管理有一定的参考意义。

关键词新型农村社区；建设；问题；对策

Predicaments and Countermeasures of New Rural Community Construction

SUN Jie(Sichuan University of Arts and Science, Dazhou, Sichuan 635000)

AbstractThe main contents of new rural community construction and development were elaborated. Problems and causations in current rural community construction were objectively analyzed. Countermeasures were put forward, such as innovation system, service principal, varied investment, adjusting measures to local conditions, stressing features, innovation management, participation of multi-subjects, developing dominant industry, increasing wealth, and cultivating the talents. This research has certain reference significance to the new rural community construction and management under the new normal.

Key wordsNew rural community; Construction; Problems; Countermeasures

新型农村社区是指在一定地域范围内，产业和人口结构多元化，基础设施和公共服务设施比较完善，以社区共同利益(而非家族利益)为纽带形成的社会共同体和空间聚落[1]。在经济发展新常态下，针对传统农村社区而言的新型农村社区也应具有更加丰富的内涵。建设新型农村社区是在社会转型发展时期推动新农村建设和全面建成小康社会的重大举措。

伴随我国城市化进程的加速和经济快速发展，新型农村社区逐渐兴起，如何构建新型农村社区是统筹城乡发展的一个崭新课题，有学者认为建设新型农村社区是继家庭联产承包责任制之后农村发展的“第二次革命”，是“既不离土也不离乡”的新型城镇化模式。 当前城乡社区的反差日益增大，农村社区建设的重要性和紧迫性日益突显，加快发展、全力推进农村社区建设成为当务之急。因此，该文从农村新型社区建设与发展的主体、内容、实现路径、政策建议等方面展开分析，以期为我国新农村社区建设管理提供参考。

1新型农村社区建设与发展的主要内容

根据国家有关文件精神，新型农村社区建设的内容主要包括建立健全新型农村社区组织的管理体制，建立健全完善的农村社区服务体系，构建和谐的农村社区文化等方面。在此基础上，可以具体细化为以下主要内容：

1.1地方政府的主导作用地方政府既是农村社区建设的发起者和组织者、又是农村社区建设的支持者和参与者。在新型农村社区建设中，政府应发挥主导作用。由于农村村民的受教育水平、政治意识上的差距，以及生产生活上的思维和行为习惯，农村居民对于社区的认识和理解不够，加之长期的城乡二元社会经济结构导致社会资源分配不均衡，农村社会的各种资源短缺、政府公共服务建设滞后等问题已是不争的事实。因此，地方政府在新型农村社区建设中要发挥主导作用，加大农村社区的资金投入和政策支持，借助行政管理手段进行社会资源整合、分配、管理，向农村社区提供更多的公共产品、改善农村村民的生活环境和生产环境。

1.2农村社区经济建设当前制约农村发展的瓶颈问题仍然是资金短缺，新型农村社区建设尤其需要一定的经济基础。长期以来，落后的自然条件、基础设施投入不足严重制约了农村经济的发展。良好的经济基础不仅能为社区的运行提供经费支持，更能满足社区的农民再就业需要，利用日益发展的现代科学技术使社区农民找到就业门路，通过再就业走向致富之路。目前农村新型社区经济建设的重点是利用土地流转形成规模化经营以发展现代农业，今后还需要大力发展农村服务业、乡村旅游业等二、三产业，为新型农村社区建设奠定坚实的经济基础。

1.3社区基层组织建设农村社区组织是建设新型农村社区的载体和依托。只有搞好社区组织建设，农村社区建设才有组织保障。根据现阶段新型农村社区建设的基本情况，应着手抓好4类组织建设：①加强社区党组织建设，构建以农村社区党组织为核心的农村社区组织体系、发挥基层党组织的战斗堡垒和为民服务的作用。目前，农村基层党组织建设还比较薄弱，因人口流动性大，党员教育环节较滞后，党组织的应有职能未能充分发挥，这是制约农村社区建设的重要因素。②加强农村社区村民自治组织建设，逐步实现农村社区民主管理，从而增强社区居民的自主参与、民主决策意识。 ③加强社区经济合作组织建设，以此为依托来推动社区经济发展。④加强农村社区团体组织建设，引导民间社团健康发展，以丰富社区文化生活，改善社区人文环境，最大限度满足社区居民对精神文化生活的需要。

1.4社区公共服务体系建设社区公共服务体系是新型农村社区建设的重要内容，也是建好社区的保障。在推进新型农村社区建设的过程中，要紧密结合实际，构建满足居民公共服务需求的新型农村社区服务体系。主要内容包括：建设基本公共服务均等化网络体系；传承具有地方特色的乡土文化、敬畏文化、孝善传统文化、地域风情，建设以先进文化为灵魂、凝聚社区人心为目标的自助互助服务体系；以满足农村社区成员多样性的生产、生活服务需求为目标的生产服务业体系和现代流通网络，主要包括供销合作社、专业合作社、个体商业户，以及政府部门的项目，包括交通物流、现代信息技术等[2]。

1.5普及法律法规、制定民规民约法律法规是社区建设的根本保证，民规民约是社区居民意志意愿的充分体现，是建好农村社区的关键所在。但目前我国新型农村社区建设才刚刚起步，国家层面的新型农村社区建设法律法规体系还没有完全形成，相关配套规定不够具体、缺乏衔接。 社区建设的依据和措施仍只是各种“政策”“意见”“会议”“精神”“讲话”等，缺少基本法律规定的支撑，因此应该尽快制定相关的法律法规。其内容应该包括农村社区规划审批法律法规，建设用地适用法律法规，失地农民的就业、养老等相应的法律法规，相关房地产法律法规，社区内部管理规定等。

1.6社区文化基础设施建设目前农村文化基础设施落后与缺失，文化教育滞后，也是影响新型农村社区建设质量的一个重要因素。因此要高度重视文化在农村社区建设中的作用，推进乡镇文化站和社区图书馆、阅览室建设，着力发展农村社区特色文化，加强对民间文化资源的发掘、整理、传承和保护，同时要整合文化资源，加快新型农村社区文化队伍建设。针对目前农村劳动力整体素质不高、参差不齐的现状，采取多渠道的教育培训形式，依托产业对农民开展实用技术培训和职业技能培训，教育引导农民遵纪守法、提高修养、崇尚科学，建立健全农、林、水、牧、副、渔等技术社会化服务体系。

2新型农村社区建设存在的主要问题

2.1政府存在职能错位现象各级政府在新型农村社区建设中扮演着十分重要的角色，其地位和作用不可或缺。但我国新型农村社区建设起步较晚，在理论和实践上还缺乏足够的认识，各级政府还没有完全把握理解新型农村社区的科学内涵，没有把新型农村社区建设与农村社区变迁、建设社会主义新农村有机结合起来。同时也没有完全把握好新型农村社区的组织机构、管理机构、运作架构等，因而不能很好地把握新型农村社区建设的内容。在国家提出将社区建设引入农村后，个别地方政府甚至把它当成了政绩工程，并未能真正发挥社区“自我教育、自我管理、自我服务”的作用。在新型农村社区建设中，有的地方政府还存在着强迫民意现象，过分强调政府的作用，而忽视了农民在新型农村社区建设中的主体地位，由此表现出政府职能缺位或越位的现象。

2.2社区居民观念有待转变受传统观念制约，在新型农村社区建设过程中普遍存在着农民观念转变及文化融合难的问题。突出表现为农民的公民意识淡漠，对社区公共事务漠不关心，缺乏大局观念；受传统的小农意识影响，社会交往仍以血缘、地缘关系为纽带；生活习惯仍固守一些传统村落的行为方式，如把街道和小区内的道路花园、草地等公共资源当作自家的晒场和后院、甚至自留地等。同时，随着城市化进程的加快，农民失地后又缺乏劳动技能，再就业困难的问题也十分突出。

2.3社区组织职能转变不到位新型农村社区建设是适应经济发展新常态的必然要求，社区组织在新型农村社区建设中理应发挥应有的职能和作用。但就目前来看，社区组织在新型农村社区建设中还表现出很多不适应，如社区居委会职能转变不及时：新型农村社区建成后，社区居委会取代原有的村委会，但大部分改组后的居委会仍旧履行着传统村委会的职能，没有触动原有的利益格局和人事安排，导致部分农村社区居委会未实现由行政职能向服务职能的转变；社区组织稳定性较差：在新型农村社区建设区，农村社区组织结构多为松散型，往往经不起利益冲突或决策分歧[3]。

2.4社区组织发展不均衡、法律地位模糊农村社区组织中，自发形成的服务型社区组织较少，服务型社区组织未能很好地维护广大社区居民和弱势群体的利益，自发形成的服务型社区组织的缺乏难以对社区权力机构和企业形成有效的监督。同时社区组织法律地位模糊，农村社区组织多数属于非营利性实体，有的属于自发的群众性组织或团体。目前，该类组织的法定地位不够明确，相关法律援助依然非常薄弱，部分社区组织在运作过程中不规范，在社区中造成了负面影响。对社区组织几乎没有有效的监督和评估机制，社区组织状况良莠不齐。

2.5社区管理人才缺乏农村社区管理需要有文化、有活力、善管理、有工作热情的综合型人才的参与。 但从目前状况看，农村青壮年大多外出务工经商，留下的大部分是“老、弱、病、残、孕”，文化程度普遍偏低、思维模式陈旧，信息闭塞，难以接受新生事物。社区干部有的行政化、官僚化思想严重，有的甚至为所欲为，欺压百姓，称霸一方，不能很好地为社区居民服务。加之没有参与培训提高学习的机会，他们的管理水平不高，缺乏社区管理能力，不能有效地利用政策引导和激励措施，导致社区各项建设进展缓慢，制约了新型农村社区建设的健康发展。

2.6缺乏有效的资金投入长期以来，城乡二元经济结构尚未得到根本改变，致使我国农村基础设施建设严重滞后于城市。在新型农村社区建设中普遍存在着政府专项资金投入不足、农民收入低、筹资融资困难的问题，加之农村自然条件差等多方面的因素，导致新型农村社区建设步履维艰。

3构建新型农村社区的策略与建议

3.1创新制度、服务主体我国新型农村社区建设起步较晚，发展较慢，理论研究成果不多，实践探索时间也不长，诸多制度还不够完善，因此制度创新是成为社区建设与发展的最突出、最迫切的问题。

3.1.1土地制度创新。农民的根本问题是土地问题，是否解决好这一问题关乎农民切身利益。在新型农村社区建设和城镇化进程中，如何推进土地流转保护农民合法利益的问题突出、矛盾众多。政府应积极引导农民加快农村承包土地依法采取转包、出租、互换、转让等多种方式流转，也可以以承包地入股形式组建土地股份合作社，推进农业适度规模经营，提高农业产业化水平。社区服务中心要提供必要的法律援助，保障农民在承包地的流转中应有的合法利益。

3.1.2房屋产权制度的创新。目前农村新型社区的房屋产权大多是“大产权”“集体产权”，原因是利用集体建设用地建设的农民住房所办理的是集体土地使用证和集体建设用地房屋产权证，也就是说社区的房屋产权是不完整的，导致“小产权房”无法在市场上交易。与建在国有土地上的房产可以自由买卖相比，这是一种极不公平的现象。如何按照我国《物权法》第 10 条“国家建立不动产统一登记制度”的相关规定，解决新型农村社区建设中社区居民房屋产权问题，急需各级政府加强该方面的制度创新。

3.1.3管理制度创新。新型农村社区建设的实质是农村资源和农村力量的整合过程，但我国关于农村社区建设的理论与实践都落后于城市社区建设[4]。当前，宏观层面的社会变迁在很大程度上影响到了新型农村社区的建设与发展，传统的社会整合机制也发生了巨大变化，我国原有的农村基层组织管理体制已很难适应农村社区发展和建设的需求。社区需求的多元化与社区治理的单一行政模式的矛盾，使得开展我国新型农村社区治理研究越来越重要。在社区领导和管理方面，应加强农村社区基层党组织建设，在农村社区成立社区党组织，探索实行社区党支部领导下的农村基层组织建设新路子；探索社区居委会、社区服务中心、物业管理公司有机统一的“三合一”社区管理体制[4]。

3.2因地制宜、突出特色新型农村社区的建设要从实际出发，因地制宜、突出特色。由于各地经济发展水平、自然条件、政府对社区建设的财政投入，各社区的资源禀赋等方面的差异，需要多角度探索、多路径选择来推动农村新型社区的建设与发展。新型农村社区建设的模式不能走单一化的发展道路。各地应充分尊重民意，切实保障农民的知情权、参与权和监督权，要妥善处理不同人群的不同利益诉求。目前从国内外来看，新型农村社区建设与发展的路径有政府主导型、企业带动型、村民自治型、市场化运作型等主要模式 。这些模式各有所长，各地可结合实际选择适合自身的模式并加以探索。根据我国的社会制度和基本国情，政府主导的社区建设模式会更适应现行的体制和机制，政府主导能更好的整合社会资源，更容易引导社会各界广泛参与社区建设，从而提高社区建设的效率；“企业社区”模式也是一种很好的路径，农村新型社区建设与发展的村民自治模式和市场化运作模式，实际是一个模式的两种说法，这两种模式虽是一个发展方向，但在农村社区建设之初可能使应用空间受到限制。在农村社区发展中，这两种模式应该是比较好的选择[5]。

3.3多元投入、多主体参与新型农村社区建设应建立多元投入、多主体参与机制，确保社区建设的进程和质量。各级政府财政要建立社区建设专项资金逐年增长机制，同时充分利用好城乡建设用地，增减挂钩政策，对增减挂钩试点形成的土地增值收益，优先用于社区基础设施和公共服务设施建设；要将相关涉农资金集中起来捆绑管理和使用，在符合用途管制的前提下，用于社区建设；要按照“谁投资，谁受益”的基本原则，广泛吸纳社会资金参与社区建设；要鼓励金融机构在金融产品、担保方式、投融资模式等方面进行创新，以满足社区建设项目贷款需求。

3.4培育产业、增收致富在新型农村社区建设进程中存在着农民因失地而导致就业难、增收难的问题。因此在社区建设中要拓展产业发展空间，形成产业发展链条。在设计配套商贸服务区方便社区群众生活时，要规划好产业园区，并综合考虑交通、环境等各种因素。各地可利用城乡建设用地增减挂钩节余的指标，预留一定比例的土地用于发展社区产业，建设社区产业集聚区，使流转出土地后的农村劳动力就近转移就业，真正实现离土不离乡、进厂不进城、失地不失业。为了使富余劳动力更好的就业，还应强化技能培训。要在适当地点设立产业园区，发展第二、三产业或新型农村社区配套产业和项目。选择项目时，各地应根据各自的资源禀赋、区位优势和经济发展水平，宜农则农、宜工则工、宜商则商。针对农业项目，可以采用较为成熟的“龙头企业+基地+农户”的成熟模式，发展城郊集约型现代农业、传统农区的精品农业、山区观光型特色农业等。投资大的项目以乡镇为单位建设，投资小的项目以社区为单位建设，形成社区特色和项目互补，避免重复建设和资源浪费，通过多种途径拓展社区居民的就业渠道。

3.5培育人才、创新管理新型农村社区建设主导是政府、核心是人才、管理是关键。但由于多种原因，农村社区管理人才“引不进、留不住”的问题十分突出。这就需要加大人才培养和引进力度，社区一方面要依托地方高等院校、科研院所、培训机构加强对管理人才的培训，提高他们的综合素质和管理水平；另一方面要鼓励大学生到基层，社区要为他们的工作学习提供必要条件，要适时引进农村社区管理专业人才，引进有文化、有知识、年轻化、有工作热情的新型社区居民参与社区管理，提高农村社区工作人员的工作能力、 文化素质、法制观念和服务意识。充分调动社区管理人员对社区管理的主动性和积极性，鼓励他们创新管理方法和管理途径，提高农村社区管理和服务效率。

新型农村社区建设没有现成的、一成不变的模式，是一种新常态下建设社会主义新农村全新探索，应以城镇化的理念改造农村，以公共服务均等化覆盖农村，以现代化的产业体系支撑农村，进而实现城乡统筹发展，让农民实现生活方式和生产方式的改变，并不断探索其发展的规律和模式，从而建设幸福和谐的新型农村社区，更好地服务于社会主义新农村建设。

参考文献

[1] 马光选.新农村社区建设：目标与限度[J].甘肃行政学院学报，2009(2)：95-101.

[2] 陈慧中.城乡一体化背景下的新农村建设：以乌海市海勃湾高效农业示范区为例[D].呼和浩特：内蒙古大学，2010：2.

[3] 金晶晶.新型农村社区建设存在的问题与建议[J].中国农业信息，2013(7)：245.

[4] 李长健，朱汉明，胡纯.论我国新农村社区治理模式的建立与完善[J].湖南财经高等专科学校学报，2009(3)：38-41.

[5] 吴琼.新型农村社区建设路径分析[J].濮阳职业技术学院学报，2011，24(4)：111-113.

收稿日期2015-12-28

作者简介孙杰(1966- )，男，四川巴中人，副教授，从事中国化的马克思主义理论与思想政治教育研究。

基金项目四川省哲学社会科学重点研究基地-四川省农村发展研究中心《新型农村社区建设研究》2015年一般项目(CR1511)研究成果。

中图分类号S-9

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)03-253-03